周桂瑾 俞 林 顾惠明

党的十五大提出，社会主义公有制经济既包括国有经济和集体经济，同时也包括混合所有制经济所涉及的国有和集体经济部分。党的十八届三中全会又进一步拓展延伸了混合所有制经济的内涵，提出混合所有制是涵盖国有、集体及非公有资本等在内相互交叉、融合持股的一种新型所有制形式。随着混合所有制内涵的不断丰富和发展，该概念被应用到职业教育领域。2014年，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，其中明确提出要积极探索混合所有制职业院校，鼓励社会力量以资本、技术、管理、知识等形式参与职业教育办学，并同时享受相应的权利。其后，教育部出台的《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》也指出鼓励社会力量参与高职院校办学[1]。由此可以发现，混合所有制不仅在经济领域发展前景光明，在其他领域包括职业教育领域也得到了较好的应用。但职业教育领域混合所有制发展过程中，也出现了体制机制等方面的瓶颈问题，需要进一步厘清职业教育混合所有制办学的相关问题，以期为国家更深层次推进职业教育混合所有制办学改革提供相应的理论支撑。

一、职业院校混合所有制办学面临的现实困境

混合所有制职业院校作为一种新型的办学模式[2]，在职业院校各相关利益主体高度不确定的情况下，是一种体制机制改革的创新过程。在此过程中，势必会遇到各种各样的困难，对职业教育领域更好地发展混合所有制有较强的制约作用，故需要加以明晰，才能有针对性地采取措施。

（一）职业院校混合所有制多元主体的疑惑与抵触

对于地方政府而言，职业教育混合所有制办学改革是一次全新的尝试，地方政府希望通过进行混合所有制改革调动社会力量的办学积极性，希望通过改革引导社会力量对职业教育进行实质性投资，这样不仅可以增加职业教育的办学资金来源，还能从某种程度上减轻地方政府的财政负担。但地方政府又会从另一个侧面进行思考，如果进行混合所有制改革，社会资本的注入是否会影响职业院校国有资本的性质，是否会导致职业院校国有资本变质，进而削弱或者丧失地方政府对职业院校的掌控，影响公办职业院校教育的公益属性和教育属性；对于混合所有制办学改革的探索主体，职业院校往往会担心因外部环境而导致的极度不确定情况，开展混合所有制改革，会丧失地方政府对学校在财政拨款、项目申报、职工福利等方面的支持，担心自身的管理权削弱，从而对多元主体混合所有制改革存有疑惑和抵触。而对于民办职业院校而言，也会担心由于进行混合所有制改革，原有的资本如果与国有资本混合，而被国有资本稀释，进而丧失原有的话语权，故也不敢轻举妄动；对于社会力量而言，投资职业院校进行办学，势必会考虑经济利益，而鉴于职业教育的公益属性和教育属性，其收益情况比较微薄，因而也对参与混合所有制改革存有疑惑和抵触。

（二）职业院校混合所有制办学所涉法律法规的缺失与冲突

目前，我国在教育尤其在职业教育方面，已经出台了相关的法律法规，如《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等[3]，但这些文件对于职业教育推行混合所有制办学改革均没有相应的表述，从而使得无论是行政机构还是职业院校的研究者，在探究混合所有制改革时，都没有相应的法律依据。此外，有关企业方面的法律法规《公司法》《合同法》也没有对其参与职业教育混合所有制作相应的表述。由此可见，现有的相关法律法规显然与推行职业教育混合所有制办学改革还不相适应，如公办职业院校吸纳社会资本参与办学后，就会与当前适用于公办职业院校的相关法律法规不相适应，而对于民办职业院校而言，会由于社会其他力量参与办学，使得其因有国有资本的参与，又不符合《民办教育促进法》的相关要求。由此，无论是公办职业院校，还是民办职业院校，都会处于两难境地。当前，弥补法律方面的缺失、化解法律方面的冲突和矛盾成为当前职业院校混合所有制办学改革面临的关键。

（三）职业院校混合所有制办学所涉产权方面的问题

职业院校混合所有制办学势必会涉及产权的交易和保护问题[4]。从职业院校角度思考，首先牵涉的就是产权的评估，由于实施混合所有制，就必须在混合之前对多元主体的可以转化为产权的各方面要素进行评估，在推进混合所有制办学进程中，由于允许知识、技术、资本、管理等其他要素参与办学，势必会使得产权的评估复杂程度进一步加大，更难以明晰产权的归属和份额。另外，既然涉及多元主体，就会涉及产权的混合，在混合过程中就会出现产权流通、变更和交易等行为，由于我国目前针对职业教育方面的准入制度、交易规则及竞争秩序规则等尚不健全，使得产权混合过程中出现交易不畅、保护不易等情况，加大了产权融合的困难。从社会力量角度思考，投资者势必会考虑自身投资要素产权问题，而我国法律法规对于社会力量参与办学的权益保护、股权分配等都没有严格的界定，使投资者的风险增大。

二、职业院校混合所有制办学的改革路径选择与作用机理特征

（一）职业院校混合所有制办学的改革路径选择

当前，职业院校混合所有制办学主要以公办职业院校引入社会力量为主，其混合模式主要有学校层面的大混合和二级学院层面的小混合，这是职业院校不断提升办学活力和质量的新驱动。职业院校混合所有制办学的改革路径主要可以分为四步走，即“混合方式选择——法律框架构建——运行模式确定——产权合理流转”。首先，从职业院校混合所有制办学的混合方式选择来看，各职业院校要从学校发展的战略高度出发，对合作对象及其出资方式、产权结构等进行理性的选择，在此基础上优化设计，并最终实施混合所有制办学。合作对象选择时一般以行业影响力大、资本雄厚、合作意愿强烈、管理理念先进的企业为主，然后再从学校战略角度选择合适的出资方式，一般选择愿意为职业院校提供资金、设备、技术等的企业。双方或多方通过友好协商，确定合适的产权组织结构，以确保各方利益的有效达成。其次，从职业院校混合所有制办学法律框架构建来看，法律框架的构建主要以各方意义的实现为基本前提，遵循国家有关法律法规，通过协议、合同或章程的形式将各方的权利和义务进行明确，以此来确保各方利益。再次，职业院校混合所有制办学运行模式的确定来看，在这个阶段主要应关注混合所有制职业院校治理架构以及治理机制的设计。为了更好地实现各方利益，要建立混合所有制职业院校的商业运行模式和管理机制，建立董事会领导下的校长负责制治理架构，从校长层（总经理）到中层职能部门管理者的选择都要按董事会运行模式开展。在治理架构确定的基础上，为了合理满足各方的利益诉求，有必要构建经济高效的商业运行模式，并为商业模式的运行构建合理合法的机制，以更好地实现各方权益。最后，从职业院校混合所有制产权交易规程的确定来看，董事会要健全产权交易的合理流动渠道，包括增资、转让甚至退股等，以合约的形式予以固化，这样既能确保职业院校资本的权益，同时又能满足社会力量资本利益最大化的愿景。

（二）职业院校混合所有制办学的作用机理特征

1.职业院校混合所有制办学要体现多元主体

多元主体特征是职业院校混合所有制办学改革的前提保障，职业院校混合所有制是鼓励社会力量参与办学的结果，是各种不同属性资本并存的一种所有制形式，要充分体现各种资本相互融合、有机发展、共同受益的优势，通过引入社会资本，将资本、知识、技术、管理等要素通过股权结构分配予以明确，进而形成政府、行业企业、职业院校等共赢的局面，缔结利益共同体。政府、行业企业、职业院校要相互包容、相互支持，并能充分意识到彼此的重要性，突破各方自身利益思维，真正实现职业教育混合所有制多元化主体办学。

2.职业院校混合所有制办学要确保产权结构明晰

职业院校要推进混合所有制办学，明晰的产权结构是基础。职业教育领域，多元主体通过各自的优势资源参与职业教育办学，由此需要对多元主体投资要素进行股权分配，构建合理的产权交易、产权变更等体系。根据经济学领域的相关观点，产权是所有制改革的核心和本质，在职业教育领域只有构建了归属确定、权责清晰、流转通畅的现代产权制度，才能确保混合所有制职业教育改革的正常运行。职业院校混合所有制办学最根本的特征是产权结构的混合，因此要构建涵盖国有资本、集体资本及其他资本在内的产权结构，并辅以合理的制度设计。因此，无论对于政府、职业院校，还是社会力量，想要使混合所有制办学顺利开展，必须要根植于合理的产权结构和制度安排，否则混合所有制职业教育办学就难以确保质量，甚至可能导致各方之间产生矛盾。

3.职业院校混合所有制办学要彰显资本关联

职业院校要推进混合所有制办学，多元主体各方要彰显资本关联，这是推动职业教育混合所有制办学的驱动力。混合所有制办学过程，其实就是对共有资本与社会资本相互之间利益关系重新调整和分配的过程，通过调整使之有序化。多年来，无论是政府还是职业院校，都对校企合作异常关注，但绝大多数校企合作都依赖于学校教师的人脉，缺乏相应的制度性安排，导致整体效果较差。原因主要是行业企业不愿意参与职业教育办学，不愿意投入相应的资本举办职业教育，从而没有能够与政府、职业院校形成有效的资本联动纽带。资本联动纽带是多元主体形成“利益共同体”的最有效形式，只有通过各方资本的融合，各方才会关注资本的收益情况，从而花很多精力用于职业教育办学，以保证利益。国家倡导职业教育推进混合所有制，就是要引导多元主体构建起以产权、利益为纽带的关系，使各方的产权相互渗透，形成利益共同体。

三、构建“校企发展命运共同体”促进职业教育混合所有制办学

（一）“校企发展命运共同体”构建

职业教育实施混合所有制改革，就是想让职业院校、学生、行业企业和家长能够从改革中享受红利，得到实惠，且红利的获取应当贯穿于职业教育的全过程。为此，就需要政府、职业院校、行业企业等通过以资本为纽带，以产权分配、股权结构为指导，构建多元主体的“校企发展命运共同体”[5]，以各利益主体间的深层资本关系为纽带，以利益获取为目标，来激发职业教育混合所有制办学的活力，充分调动多元主体参与职业教育混合所有制办学的积极性和主动性。在命运共同体构建过程中，董事会要想方设法从总量上扩大改革的红利，即使分配的比例保持不变，也能让各利益相关主体都能从中实现收益，真正通过产教深度融合实现聚合效应，确保职业院校混合所有制办学质量和办学效率，见图1。

图1 职业院校多元主体混合所有制“校企发展命运共同体”示意图

（二）职业院校混合所有制“校企发展命运共同体”共同治理的实现

职业院校开展混合所有制办学后，其关键在于混合的学校治理问题，尽管我们提出了“校企发展命运共同体”治理思路，但要切实达到预期目标，还需要从以下两方面开展工作：

1.混合所有制参与主体应共同参与，并进一步明确办学目标

职业院校混合所有制办学主体达成协议后，应重点关注混合后的治理问题，并以实现办学目标为治理的方向。混合所有制办学应以提升人才培养质量为主要目标，而不是为了各主体的经济利益最大化，这样才能确保混合所有制职业院校适应激烈的市场环境，为社会培养合格的技术技能人才。要做到这一点，混合所有制各主体应当坚持以教学为中心，结合市场需求进行专业设置和专业建设，并将其纳入学校发展规划中。在职业院校混合所有制办学过程中，为了实现校企发展共同体的预期目标，走向校企共同治理，需要参与混合所有制的各利益相关主体能积极参与学校的各项管理活动，且共同参与治理也是混合所有制职业院校达到治理主体多元化的内在驱动，只有各个主体积极参与治理，才能更好地达成办学目标的要求。

2.混合所有制职业院校应优化治理结构，完善治理机制

职业院校混合所有制办学想要实现办学目标，就需要参与混合所有制职业院校运行的各利益相关主体积极参与学校治理，且须构建合理的治理结构框架。课题组在研究过程中，提出运行董事会领导下的校长负责制进行混合所有制办学治理。首先要求混合所有制职业院校要进一步明确董事会的人员组成结构，包括学校运行的校内校外各利益相关主体，学校内部包括校长、学生、教师等代表，学校外部包括政府、企业、行业及其他股东等代表，这些主体中学校、企业、学生、教师等是核心主体，混合所有制职业院校的运行结果对于他们而言非常重要，关系到他们的切身利益，因此这几方面主体应当占较大比重。在明确治理结构的基础上，需要有效处理好董事会与校长间的权力制衡关系，这一点对于混合所有制职业院校的运行至关重要。与企业运行相似，董事会是决策层，校长是决策执行者，同时也是学校的真正操作运行者，因此，要能更好地发挥董事会领导下的校长负责制的作用，校长应当是董事会主要成员之一，董事会在进行决策时，应当充分与校长进行沟通，这样才能有助于校长在学校实际管理过程中，切实贯彻落实董事会的决策方案，并加以较好地实施。混合所有制职业院校还应当为学校的健康发展构建完善的监控体系，学校可以通过设置教工代表大会、监事会等组织，监督学校的正常运行，确保各利益主体的目标实现。混合所有制职业院校还可以通过股权改革，充分调动股东们的积极性。还应当加强对校长的监督，以防止腐败现象的发生，要构建相应的预防机制，构建完善的监督体系，确保校长及其他重要股东能合理合法地运用权力，确保学校正常运行。