党的十九大报告指出，要“巩固和完善农村集体经营制度，深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济”。陕西省在深化农村集体产权改革中存在着集体经济组织成员资格界定混乱、集体资产划分不明晰、有偿退出权和继承权不明确、新型农民经济合作组织发展迟缓、缺乏资金支持等诸多问题。建议从合理界定农村集体经济组织成员身份、全面加强农村集体资产管理、引导农村产权规范流转和交易、培育农民经济合作组织、鼓励和引导资本下乡等方面加以完善，为陕西农村集体产权改革提供借鉴和参考。

农村集体产权制度改革及其意义

（一）改革背景

改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。

目前深化农村土地制度改革，适应新时代发展情况和农村发展方向，顺应农民脱贫致富愿望，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，大力推进农业农村现代化，这是实行家庭承包责任制后近四十年的一个重大制度改革。

党的十八届三中全会明确要求农村进行集体产权制度改革。2014年，党中央、国务院审议通过了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，这是对推进改革的有力指导。2015年，中央一号文件明确提出，“出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见”涉及农民切身利益，情况十分复杂，不仅要在实践中探索，还要在理论上研究。2016年，中央出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。2017年，党的十九大报告提出，要“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，为改革奠定了制度基础。2018年，李克强总理在两会报告中指出，“全面深化农村改革，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快实现农业农村现代化。”

（二）农村集体产权制度改革概念

农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，也是全面深化农村改革的重大任务。农村集体产权制度改革，就是在原来农村承包责任制的基础上，将原有的统分结合的承包权和经营权转变为所有权、承包权、经营权，实行“三权分置”格局，这是不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。①农村集体产权制度改革就是要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，展现了农村基本经营制度的持久活力，可以更好地维护农民权益和促进土地资源合理充分利用，有助于国家实施的脱贫攻坚战略，符合当前我国的三农发展现状。

（三）农村集体产权制度改革的意义

深化农村集体产权制度改革，为推进城乡协调发展、脱贫攻坚和巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障，是解放和发展农村生产力的紧迫要求，是推动城乡一体化发展的重大举措，也是广大农民要求增进集体资产权益的殷切期盼。农村集体产权制度改革具有明显的紧迫性、必要性和重要性。意义如下：

一是时代发展的必然结果。历史的车轮滚滚向前，生产关系要适应生产力的变化，当前农村承包责任制发展了四十年，有过辉煌的历史，但隨着我国城市化进程加快，农村人口聚集在城市，广大农村地区尤其是农村土地大量的荒芜搁置，时代促使我们必须要进行改革。

二是平衡推动我国城乡发展进程。我国目前的矛盾是发展不平衡不充分，为缩小城乡差距，落实乡村振兴战略，实现农村共同富裕，完成脱贫攻坚战略任务，所以说农村集体产权制度改革是紧迫而且亟待制度改革创新。

三是促进提高农村收入。目前，我国广大农村人口急剧流向城市，出现了大量的空壳村，只有少数留守老人和儿童，生产力的流失导致农村更加贫困，农村收入进一步减少。深化农村集体产权制度改革，可以使现代农业发展前景更加广阔，有利于增加农民财产性收入，早日脱贫致富。

四是体现党的领导的好处。中国新时代社会主义的本质就是中国共产党的领导，换句话说就是，为人民谋利益、谋福祉是共产党的本质，也是共产党的根本任务所在。改革农村集体产权制度，促进农村和谐稳定，巩固了共产党的执政基础。

陕西农村集体产权制度改革情况及存在的问题

（一）陕西农村集体产权制度改革情况

农村集体产权制度改革是中央深化农村改革的重大部署，也是农村改革的“深水区”和“硬骨头”。陕西省对此高度重视，陕西的总体安排是，2018年清产核资基本完成，2019年建立健全管理制度和监管机制。对产权股份改革，2017年每个市确定一个重点县和2-3个不同类型的村开展试点，2018年开始扩大试点，逐步全面铺开，2021年前全面完成。陕西按照中央要求，结合本省实际，全省农村集体产权制度改革的总体部署为：以产权制度改革为基础，以“三变”改革为抓手，以发展集体经济为方向，以促进农民增收为目的，紧扣脱贫攻坚，分类进行推进。2017年3月21日，陕西省在全国首家出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，随后各市、县出台了相应实施意见或实施方案，开展考察培训和宣传引导，系统设计抓试点示范，积极实施“三变”改革“百村示范”工程。

目前，陕西开展集体产权制度改革和“三变”改革的村达到2682个，涌现出榆林市赵家峁村、铜川市北街村、合阳县沟北村、蓝田县董岭村等一批典型村，初步显示出农民参与的积极性，为陕西农村改革提供了示范样本。今年陕西还突击摘帽贫困县和深度贫困县，确定了100个贫困村，安排3700万元村集体经济扶持资金，制定“三变”改革《实施方案》，抽调省、市两级100余名业务骨干组成指导组，包县帮村，推进“三变”改革“百村示范”工程。陕西省农业厅确定的100个示范村利用一年时间实施“三变”改革，发展集体经济，年底前基本完成清产核资、建立组织和项目部署等阶段性任务，为发展集体经济，构建脱贫攻坚长效机制奠定坚实基础。

（二）陕西农村集体产权制度改革的成功典范——榆阳区赵家峁村

近年来，随着工业化、信息化、城市化的快速推进，榆阳城乡居民收入差距持续拉大，土地产出绝对值持续降低，大量年轻劳动力进入城镇，耕地闲置撂荒，村庄“空壳”、集体“空心”、民居“空巢”三空现象十分严重。基于上述问题，榆阳区近年来在实践中做了大量改革探索和理论研究。2017年印发了《关于深化农村改革，加快现代特色农业发展的实施意见》。榆阳区赵家峁村通过产权制度改革，逐步走向发展现代特色农业和乡村旅游的新路子。

赵家峁村位于城区东南30公里余兴庄办事处，属于典型的黄土沟壑山区。全村土地面积7.8平方公里，耕地面积5920亩，全村5个村民小组，共216户754人，常住人口188人。2014年，赵家峁村推行农村集体产权制度改革开始，探索实行“确权确股不确地”的土地经营新模式，大力推行农村集体产权制度改革，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、要素流动”的新型产权关系，②实现了资源变资本、资产变股金、村民变股民的三个转变，成为依靠改革促进农民增收、摆脱贫困的榜样。

赵家峁村2015年被陕西省确定为农村集体产权制度改革试点村和陕西省首批美丽乡村标准化试点村，2016年底村集体资产突破1000万元，村民旅游景区和农业基地务工率达80%以上，工资性收入达到180多万元，户均2万多元；2016年农民人均可支配收入达到11200元，较2013年翻了近一番。从而又被确定为陕西省扶持村集体经济示范试点村。2017年3月16日，赵家峁村股份制经济合作社正式揭牌。

（三）陕西农村集体产权制度改革存在的问题

1、集体经济组织成员资格界定混乱

因为以前的农村集体产权制度存在“人人所有、人人无份”的弊端，现在迫切需要界定清楚集体经济组织成员资格，为改革扫清道路，让农民在集体制度改革发展中得到更多实惠。近年来，由于陕北油气煤炭资源开发所引起的农村集体土地征占引发的上访案件越来越多，征地补偿费分配纠纷数量也不断上升。产生这些问题的最根本原因是集体经济组织成员资格界定不明，人人都想逐利，影响了农村的发展。延安市黄龙县出现了外嫁女的土地保留问题和嫁来女的土地新增问题，在陕西许多地方存在外嫁女一旦外嫁，村集体随即将其名下的土地收归集体，但其户籍仍然在村里，存在有户无地的怪象。总之，成员资格的界定比较混乱，目前缺乏统一的规定。

2、集体资产划分不明晰

农村集体资产在农业社时代实施的是“大锅饭”计划经济，改革开放之后，实行承包责任制，但随之放开而来的是集体资产不断流失或被侵占，诸如村里的林地、果园、草原、荒地被村民个人坏损，例如青银铁路过境榆林市靖边定边一些地区，在巨大的征地补偿利益面前，村民争相抢种村集体土地从而获得大量的征地青苗等补偿，造成了大量的集体资产流失。第二就是村民个人承包的土地和村集体所有的土地划分不明晰，由于村集体有大量的闲置土地搁置，一些村民就在集体土地上开始耕种增加收益，当农村土地开始确权或征用补偿时，又说不清土地的归属了，由于投入到土地中的平整土地、打井等费用难以厘清，造成了一定的矛盾。

3、股份有偿退出权和继承权不明确

目前，现行法律对农村集体资产股份的有偿退出权和继承权没有统一的规定，各地在操作上情况不同。③股份有偿退出和继承究竟行还是不行，要看每个村子的具体情况，要看广大农民的意愿，有的地方可以继承和转让，有的地方有偿退出只能转让给本集体成员，有的地方认为继承是天经地义的，也有地方不让继承和转让。全省情况来看，缺乏动态管理模式，大部分地區推行“生不增、死不减、入不增、出不减”的股份固化管理模式。这种模式的弊端在今后的发展中将会逐渐显现。农村集体资产股份的管理缺乏新鲜“血液”的补充，如按照股权固化管理模式进行下去，由于成员的生老病死等原因，会造成失去朝气，逐渐萎缩，加之因脱贫攻坚战略实施，陕西山区人口逐渐减少，这种股份“进出”不明确，不健全，大大影响了农村集体产权改革进程。

4、新型农民经济合作组织发展迟缓

陕西农民经济合作组织的发展水平相对于发达地区来看发展迟缓。以榆林市为例，主要存在以下几方面的问题：一是发展速度相对缓慢，在一些偏远闭塞地区，由于地理条件和人力条件限制，新型农民合作经济组织的发展就相对迟缓。二是农民的思想意识没有达到统一，由于文化水平普遍比较低，很多年轻有为的劳动力选择外出打工，而留在村中的主要是以老人和妇女为主，他们对于新型农村合作经济组织这一概念并不是十分的了解，有些甚至带着怀疑的态度，这就为农村合作组织的建设带来了一定的阻碍。三是在管理方面有些不健全，没有建立规范严格的章程和制度保障，抵御市场的风险能力很低，会员的根本权益得不到有效保障，农民不敢大胆加入合作组织，上述现象造成了新型农民合作经济组织的发展相对迟缓。

5、缺乏资金支持

许多陕南陕北地区农村在推进改革的过程中，虽然制定了集体经济组织章程，建起了集体经济合作组织，但缺乏足够的启动资金和运营资金，想法停滞在计划阶段，运行不起来。有的地方由于种种原因考虑拒绝本村以外的资金进入。以上情形直接导致一些村子想建个乡村旅游项目或是为经济合作社购买生产设备等都很难，还有就是农村许多山区土地抵押贷款存在一定的困难。在定边县一些农村地区，有一些积极性高的村长和部分村民带头建立农业合作社，因缺乏资金，冒险用个人担保贷款搞村经济合作组织，因获益的时限漫长或资金链断开，导致无法偿还银行贷款而锒铛入狱的悲剧时有发生。以上这些情况影响了农村集体产权制度改革进度。

农村集体产权制度改革的对策建议

（一）界定清楚农村集体经济组织成员身份

陕西应结合本省省情，按照尊重历史、兼顾现实、农民决定、合理合规的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献、在村里是否出生成长等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。鉴于陕西历史悠久、省情南北差异巨大，省内三个区域三种情况的现实，建议在界定农村集体经济组织成员身份工作时，综合考虑是否在本村内出生长大、外来经营土地农户、原有农户土地基础等因素，由群众民主协商确认农村集体经济组织成员的具体标准和管理办法，村委会建立农村集体经济组织成员登记备案台账。成员身份的确认既要得到大多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按规定获得集体资产份额和集体成员身份。

（二）全面加强农村集体资产管理

陕西应总结近年来集体资产坏损和流失情况，出台具有操作性的办法意见。针对村集体所有的各类资产进行分门别类全面清查，摸清集体资产的家底，健全管理制度，防止资产流失，为集体产权制度改革打好基础。建议在陕西本轮的农村土地登记确权中，基本摸清集体土地和村民个人的划分，对于村集体所属的土地、草原、林地、荒地、河沟等都应登记造册，防止被村民肆意侵占，对侵占集体资金和资产的要如数退还；对坏损情况严重的要恢复原样；对侵占集体土地进行耕种不退还的要移交司法机关。④包括集体土地在内的集体资产都应向全体村民公示，经村民代表大会确认。清产核资结束后，要分类建立集体资产台账，实行台账管理，保护好集体资产。

（三） 引导农村产权规范流转和交易

针对全省集体经济组织股份管理中流转和进退各不一样的状态，建议陕西在股权管理上，由群众根据村内情况和客观现实民主讨论决定对集体资产股份有偿退出的条件和程序，决定是否在本集体内部转让或者由本集体赎回。各级党委政府探索集体资产股份抵押、担保贷款和股份继承办法，充分发挥农村产权流转交易中心和土地流转交易职能；明确交易方式，规范交易行为，严格按照农村产权综合交易服务流程、农村产权交易中心土地流转流程和农村产权交易窗口工作流程执行，确保不出差错。农业部门要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权交易申请书、合同、协议、委托、受理、评估、确认等相关业务性规范文件。探索性开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。⑤及时发布和更新产权交易信息，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，最大限度地让农村产权流转“活”起來、“动”起来。

（四）培育农民经济合作组织

针对农民经济合作组织缺乏、疲软等现象，建议陕西借鉴东南沿海地区的农民经济合作模式。因为农民专业经济合作组织是农民自愿参加的，以农户经营为基础、以某一产业或产品为纽带、以发展农业经济和增加成员收入为目的的经济组织。⑥建议陕西在有条件的地区鼓励组建农村股份经济合作社，由有关部门颁发证书。把现有的农村扶贫合作、资金互助组织，吸纳到农民经济合作组织中来，联合开展脱贫攻坚、开办经济实体、拓展经营范围。鼓励本村在外经商、进城务工、返乡创业等人员以及高校毕业生加入到村集体经济合作组织中去。⑦响应2018年全国“两会”上提出的“培育新型职业农民”的倡议，发挥农村“能人”效应，形成共同支持集体经济发展的强大合力。

（五）鼓励和引导资本下乡

针对改革中缺乏资金的困境，2013年“中央一号文件”提出，“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养殖业”。工商资本进入农业生产领域，有利于雄厚资金、先进技术与经营管理方式的增加与提升，加速传统农业向现代农业发展，能够为实现农村变革与发展提供强劲动力。建议陕西各级党委政府鼓励、引导各类金融机构特别是农村商业银行（俗称农村信用社）积极支持农村改革发展。大力发展新型农村金融机构和准金融机构，支持金融机构出资组建村镇银行，支持建立本省现代农业产业基金，解决省内农村产权制度改革资金缺乏困局。⑧探索做好农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。同时，还要整合涉农资金，各级财政每年安排一定的专项资金，主要用于农村基础设施建设和主导产业培育。

参考文献

①中共中央办公厅 国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，2016年.

②阿拉腾巴特尔.对鄂尔多斯市城乡统筹发展的探析.内蒙古大学硕士论文[J].2010年.

③张红宇.关于农村集体产权制度改革的若干问题[J].2015.

④中共中央 国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2016年12月.

⑤中共中央 国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2016年12月.

⑥中共陕西省委 陕西省人民政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，2017年3月.

⑦中共陕西省委 陕西省人民政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，2017年3月.

⑧中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅关于印发《深化农村改革综合性实施方案》，2016年5月.

作者简介

陆登武 西安财经学院法学院2017级经济法学硕士研究生