梅丽红

各级纪委对同级党委监督乏力，是长期存在的一个难题。尽管《党章》和一些党内法规都有关于纪委对同级党委及其常委会成员监督的规定，但只是原则性规定，没有具体办法和配套制度。党的十八届三中全会决定提出，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，根据这一要求，实现监督职能回归成为纪检体制改革的“核心突破区”。

一、“上收”干部提名考察权

选人用人是组织管理的重要手段，是选好配强纪检干部的“顶

梁柱”，对于纪检干部更超脱地开展工作、大胆履职具有重要意义。依照党的十八届三中全会决定确定的

“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的改革要求，2014年6月30日，中央政治局审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》（以下简称《实施方案》）对此提出了细化措施，主要包括：建立健全各级纪委书记、副书记提名考察办法，明确上级纪委、组织部门等在提名考察工作中的职责权限；建立健全纪委书记、副书记备用人选库及其管理制度，健全交流推荐制度。2015年3月26日，中央办公厅又印发了《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试

行）》《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》，办法紧扣提名考察作出规定。在提名条件上，突出强调纪委书记、副书记人选，要敢于监督、善于监督，注重从履行党风廉政建设主体责任、监督责任表现突出的优秀干部中选拔。在干部来源上，明确要求拓宽选人视野和渠道，可以从纪检监察系统内和系统外提名，纪委书记人选一般应当交流任职。提出中央纪委要会同中央组织部等有关方面，掌握纪委书记、副书记的备用人选，为提名提供人员储备。在提名考察程序上，明确省区市纪委书记、中央纪委派驻纪检组组长、中央管理领导班子的企业纪委书记，由中央纪委会同中央组织部提名考察；中央管理主要负责人的企业纪委书记，由中央纪委会同中央组织部、国务院国资委党委提名考察。明确省区市纪委副书记由中央纪委会同中央组织部提名考察；中央纪委派驻纪检组副组长由中央纪委提名考察；中央管理领导班子的企业纪委副书记，由中央纪委听取企业党委、纪委意见后提名考察；中央管理主要负责人的企业纪委副书记，由国务院国资委纪委听取企业党委、纪委意见后提名考察，并向中央纪委组织部报备。三个办法通过“上收”干部提名考察权以及一般跨地区跨单位交流等规定，为中央纪委按照“全国一盘棋”进行人事布局，提供了可操作的制度依据。

此后，中央纪委领导班子及内设机构负责人密集“外放”、地方间干部异地交流以及从纪检体制外挑选干部任职成为常态。至2017年5月，全国31个省区市纪委书记调整完毕，其中有24位是2016年下半年省级党代会换届周期开始之后调整的，全部为“空降”或异地调任，且有13位原来均不是纪检干部。这就打破了地方和单位的关系网，充分体现了从系统内外广泛遴选、吸纳各行各业优秀干部的特点，既开阔了选人用人视野，又有利于加强和改进纪委对同级党委特别是常委会成员、主要领导干部的制约和监督。

根据中央三个《提名考察办法》的精神，各省区市相继制定了本地纪委书记、副书记提名考察的规范性文件，并密切联系实际，确保本地《提名考察办法》行之有效。如湖南、浙江、四川、湖北等地，增加了对省属或市属本科院校纪委书记、副书记的提名考察办法，拓展了覆盖面。浙江省在任免程序上明确市纪委书记、副书记、省纪委派驻纪检组组长、省委管理领导班子的企业纪委书记、省重点建设高校纪委书记，由省纪委研究提出任用建议，省委组织部按照干部任免程序有关规定办理；省委管理主要负责人的企业纪委书记，由省纪委提名给省国资委党委后，再按照干部任免程序有关规定办理。北京市纪委严格人选推荐程序，在区纪委书记、组织部部长中开展实名推荐工作，建立区纪委书记、副书记备用人选。福建省明确设区市的纪委副书记作为省管干部，人选经省纪委研究同意后，由省委组织部研究任免；省管企业纪委副书记人选经省纪委研究同意后，由企业党委研究任免。一些省区市还对人选的选拔与任期作出进一步规定，2015年3月，广东省国资委表示，省属企业纪委书记原则上不再从本企业产生，在同一企业工作时间长的将调整交流，对考核不合格的将进行转任或轮岗。各省区市在抓好本级贯彻落实的同时，还一级抓一级、层层抓落实，促使地市乃至县区及时跟进。

二、“上提”查办案件权限

查办案件是纪委履行职责最主要的权力，但在原来的习惯性程序中，地方或基层纪委发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，必须先向同级党委报告，在得到主要领导同意后才能进行初核或查处，查到什么程度、如何处理，也主要取决于同级党委主要领导的态度，这就给压案不查、瞒案不报提供了机会和可能。对此，党的十八届三中全会提出了

“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”的改革举措。以此为导向，《实施方案》围绕规范办案权、减少自由裁量权，明确提出了三项实体性任务。一是研究线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告的具体办法，明确报告范围、报告形式和处置机制；二是建立健全责任追究制度，对有案不查、瞒案不报、徇私包庇的，严肃问责；三是建立案例指导制度，防止执纪不统一和处理畸轻畸重。同时，中央纪委对掌握的反映中管干部问题线索进行全面彻底清理，并研究制定了拟立案、初核、暂存、留存和了结5类处置标准。

为扎实稳妥推进这项改革，从2014年4月开始，中央纪委选择河北、浙江、河南、广东、陕西5个省，以及国务院国资委、商务部、海关总署3个部委直属机构进行试点，试点省和部委直属机构对各自的下级纪委试点工作也进行了部署安排。河北、浙江、河南、陕西省纪委，共选择15个地市、11个省级机关作为试点单位；国务院国资委纪委、中央纪委驻商务部纪检组根据工作实际确定下级纪委试点单位；广东省纪委在省、市、县三级全面推开试点工作；海关总署也对系统的试点工作提出了具体方案。各试点单位按照中央纪委确定的线索处置方式和标准，研究提出了线索处置意见，并按照规定程序向中央纪委报告。中央纪委联系试点单位的各纪检监察室加强审核把关、监督指导，案件监督管理室对线索规范填报进行具体指导。结合自身实际，各试点单位还研究制定了完善线索管理、线索排查方面的具体规定，对其下级纪委开展线索清理及处置工作进行指导。如广东省成立纪检监察机关查办腐败案件指挥协调中心，统一指挥全省纪委办案；在线索处置和案件查办“一案两报告”时，一旦下级纪委和上级纪委在处置意见上发生分歧，以上级纪委意见为主；并细化了报告的范围、内容、程序等，对责任追究的方式、情形和程序等也作出了具体规定。浙江省明确线索处置情况在报同级党委的同时，由纪委书记签字背书后报上一级纪委备案，形成对问题线索“收、管、办”分离的工作模式；对下级纪委上报的线索处置和纪律审查情况，上级纪委要严格审核把关、及时答复并定期追踪督办；上级纪委纪律审查过程中发现涉及下级党委管理干部的问题线索，要及时督促指导下级纪委办理；下级纪委纪律审查过程中发现涉及上级党委管理干部的问题线索，必须第一时间向上级纪委报告，上级纪委经研究提出办理意见的，下级纪委要按照上级纪委的指示统一步调协力开展案件查办工作。至10月底試点工作结束，各试点单位通过完善办案领导体制、创新办案工作机制、强化办案服务支持，减少了办案阻力。

在总结试点经验的基础上，从2015年开始，中央纪委将“查办案件以上级纪委领导为主”全面推开，同时进一步调整规范问题线索处置方式，将5类处置标准中的“留存”环节去掉，增加了“谈话函询”环节。体制机制的改革创新，使来自上级纪委的办案压力转化为强大的办案动力。2013年，全国纪检监察机关立案17.2万件，给予党纪政纪处分18.2万人；2014年，立案22.6万件，给予党纪政纪处分23.2万人；2015年，立案33万件，给予党纪政纪处分33.6万人；2016年，立案41.3万件，处分41.5万人；2017年，立案52.7万件，处分52.7万人（其中党纪处分44.3万人）。党的十八大后，全国纪检监察机关立案结案数量、给予党纪政纪处分和移送司法机关处理人数等，均呈现大幅增长态势。强化上级纪委对案件查办的领导，有效化解了各级纪检机关“不让查案、不想查案、不敢查案、不会查案和不规范查案”的窘境。

三、聚力责任落实

职责不明，是长期困扰纪委工作的首要问题。为此，党的十八届三中全会决定首次明确提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定切实可行的责任追究制度。”2014年1月，十八届中央纪委三次全会进一步明确党委的主体责任，即选好用好干部，坚决纠正损害群众利益的行为，从源头上防治腐败，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题，党委主要负责同志当好廉洁从政的表率。强调

“各级党委特别是主要领导同志必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识”“主要领导是第一责任人，领导班子成员根据工作分工对职责范围内的党风廉政建设负领导责任”“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行‘一案双查，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责

任”。此后，落实“两个责任”始终是中央纪委全会工作部署的重要内容。随着全面从严治党的深入推进，“责任”内涵又进一步丰富。2015年10月，中央政治局会议审议新修订的廉洁自律准则和党纪处分条例时，明确提出“各级党委要担当和落实好全面从严治党的主体责任”；纪律处分条例还对“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力”的有关情形作出了具体处分规定。将

“党风廉政建设主体责任”发展为

“全面从严治党主体责任”，使其责任的范围更宽、标准更高、要求更严。

2016年1月，十八届中央纪委六次全会把党章规定的纪委三项主要任务和五项经常性工作，概括为监督执纪问责，强调纪委是党内监督的专门机关、管党治党的重要力量。而修订后的《中国共产党党内监督条例》又将“专门”改为“专责”，明确纪委是党内监督的专责机关。这一字之差，体现了权力与责任的统一，也是对全面从严治党条件下纪委职责的高度凝练和准确定位。条例同时规定，“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”“纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告；下级纪委至少每半年向上级纪委进行述职”。这就从党内法规的高度为纪委履行监督责任提供了重要遵循。

落实“两个责任”，中央纪委机关带头转职能、转方式、转作风，聚焦监督执纪问责，上率下行，压茬推进。

一是坚持把纪律和规矩挺在前面。明确纪委决不能成为党内的“公

检法”，执纪审查决不能成为“司法调查”，纪委将“办案”规范称为

“紀律审查”，把“案件线索”规范称为“反映领导干部问题线索”，名称的改变反映了职能定位的深化。2017年上半年全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”（让咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗成为常态，党纪轻处分、组织调整成为大多数，重处分、重大职务调整的是少数，而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数）处理49.2万人次。其中，第一种形态27.8万人次，占56.6%；第二种形态占33%；第三种形态占5.7%；第四种形态占4.7%。体现了纪在法前、纪严于法的监督执纪新理念新方式。

二是上下联动传导党内监督压力。中央纪委领导同志通过约谈省区市、中央和国家机关部委、中央企事业单位、国有金融机构党委（党组）书记，主持召开省区市纪委书记座谈会，强化责任担当。中央纪委通过完善履行主体责任情况报告制度，健全下级纪委向上级纪委报告工作制度，督促各级党委、纪委制定落实主体责任和监督责任的具体措施。2015年，31个省区市和新疆生产建设兵团、120个中央单位以及中央企业、金融机构党组织，制定了落实主体责任和监督责任的办法细则。一些地方和部门还探索推行了主体责任清单，把抽象的责任内容具体细化为职责、任务、措施、时限、标准，增强了履责的可操作性。各省区市积极探索述职述责述廉，层层传导压力。如浙江省各级党委（党组）从2014年开始连续三年向上一级党委、纪委书记书面报告落实主体责任情况，所有市县乡三级党委书记向上一级纪委当面报告履行“第一责任人”职责等情况并接受评议。将党委主体责任和纪委监督责任生根落地，对刹风整纪工作不力、责任不实起到了强势纠偏作用。

三是以问责倒逼责任落实。中央纪委通过督促各地各部门开展责任追究，建立健全责任追究典型问题通报制度，实现了问责常态化。党的十八大以来，上至中央委员，下至村

（居）党组织负责人，问责实现了

“全覆盖”。其中，2014年，全国共有400多个单位的党委（党组）、纪委（纪检组）和4600多名领导干部因落实“两个责任”不力受到责任追究。2015年，共有850余个单位的党委（党组）、纪委（纪检组）和1.5万余名党员领导干部，因落实“两个责任”不力受到责任追究。2016年7月，《中国共产党问责条例》将现行各类问责规定中10多种问责方式进行了整合规范，明确提出了问责的具体情形、问责主体和责任、问责方式方法等。各地结合实际又细化了问责的内容、对象、程序及方式。此后，问责力度进一步加大。2016年，全国共有990个单位党组织和1.7万名党员领导干部被问责。不仅如此，通过加大责任不到位而受到责任追究的典型案件曝光力度，达到“问责一个，警醒一片”的震慑效应。2016年，31个省区市及部分地市、派驻机构、中央单位、中央企业都公开通报了问责典型案例，中央纪委分两批通报14起责任追究的典型问题，并数十次转发各地纪委关于问责典型案例的通报，持续释放了有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的强烈信号，有效扭转了责任虚化空转现象。

四是调整纪委机构设置。为了把更多的力量压到主业上，中央纪委先把参与的125个议事协调机构精简至14个，再通过整合优化，将监督执纪机构和人员力量提高到占机构和编制总数的近70%。中央纪委还对中央和国家机关、中央金融单位、中央企业纪检组组长（纪委书记）的分工和兼职进行清理，使其不再分管部门其他业务工作，一心一意履行监督职责。各地也纷纷明确各级纪委书记、纪工委书记、纪检组长只负责纪检工作，集中精力抓好主业。省级纪委参与的议事协调机构也从4619个减少至460个，平均从144个减到14个，清理比例高达90%。通过调整内设机构，省级纪委机关平均设置监督执纪机构13个，占内设机构总数68.4%。

2015、2016年，这项改革调整逐步推进到了地市、县级纪检监察机关。

五是强化自我监督和纪律约束。纪检监督部门并非净土，监督执纪权力也要关进制度的笼子里。2014年2月28日，中央纪委常委会通过

《关于公开曝光纪检监察干部违反中央八项规定精神案件的通知》，要求对纪检监察干部违反中央八项规定精神的案件，一律点名道姓公开曝光，内容包括违纪人姓名、单位、职务职级、主要违纪事实和处理结果。同年3月，中央纪委增设纪检监察干部监督室，这个被称为“纪委内部的纪委”主要承担与纪检监察内部人员有关的信访举报处理、线索调查和训诫惩处。2015年，省级纪委也全部增设了干部监督室。为了克服纪检干部长时间联系一个地区、部门或在同一个崗位工作的弊端，各级纪委又加大了干部交流力度，并拓宽视野招揽外交、法律、审计等专业化人才执掌纪委部分内设机构；以问题为导向，加强了对重要岗位和关键环节的监督，严格工作程序和业务流程，完善重大事项报告、回避、保密制度，防止公权与私利暗箱勾结；列出负面清单，以铁的纪律严格规范纪检干部履职行为。鉴于监督执纪问责是纪委最重要的权力，也是最容易出问题的环节，2017年1月，十八届中央纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试

行）》，首次对纪委监督执纪工作的全流程、各环节进行了明确规定。随后，各地查找制度漏洞，找准风险点和薄弱环节，研究制定贯彻监督执纪工作规则的实施办法，细化工作流程。根据部署，2017年纪检内部机构的调整，将执纪监督和执纪审查部门职责分开，使执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调，相互制约。

总之，党的十八大以来，通过从人权和事权上加强上级纪委对下级纪委的主导作用，以及强化责任落实、推动组织和制度创新，纪检系统垂直化领导力度加大，纪检机构的独立性、权威性显著提升，纪检监督这柄利剑的锋利度和震慑力不断提高。

（作者系中共上海市委党校教育长、教授）

（责任编辑 周 巍）