范长海

[摘要]在依法治国的大环境下，充分发挥法律的公平、明示、预防及矫正作用尤为关键。其法律作用的大小主要取决于立法和普法质量，特别是执法效力的大小。如果执法不严，违法不纠，再高质量并广泛深入人心的法律，也是一纸空文。自2006年出台并实施《中华人民共和国农民专业合作社法》以来，我国农民专业合作社户数迅速成为全国户数较多的行业之一， 2017年12月27日，十二届全国人大常委会第三十一次会议又通过了新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》，立法和普法质量进一步得到提升，但在实际运行中，执法效力偏弱。部分监管部门监管工作松散，使部分农民专业合作社经济长期处于不规范状态。通过对农民专业合作社监管现状、新《农民专业合作社法》和相关法律及缺陷的深入系统分析，提出加强农民专业合作社有效监管的系列法律依据、法律责任、日常监管和专项监管具体方法及监管证据妥善保存等建议，促进农民专业合作社健康快速发展。

[关键词]农民专业合作；监管法律；监管效力

[中图分类号]F321.42 [文献标识码]A

自2006年10月30日出台《中华人民共和国农民专业合作社法》以来，我国农民专业合作社数量急剧上升，已成为全国户数较多的行业，它在增加农民收入，加快新农村建设等方面起着不可替代的重要作用。按照“先发展，再规范”的思路，国家政府相关部门陆续实施了一系列扶持政策和管理制度，2017年12月27日，十二届全国人大常委会第三十一次会议又通过了新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》（简称：新《农民专业合作社法》），新《农民专业合作社法》不仅丰富农民出资形式、取消同类产品限制，确立农民专業合作社联合社的法律地位，还规定了农民专业合作社连续两年未经营活动的吊销其营业执照等严管措施，将会有效地遏止挂名套取扶持资金等行为，更有利于农民专业合作社健康快速发展。但在多年的实际运行中，已暴露出对农民专业合作社监管不力或监管依据不足等问题，导致部分农民专业合作社经济长期处于不规范状态，若不纠正或进行惩戒，可能会使这些合作社在无序竞争中走向衰败或违法犯罪。为此，怎样对农民专业合作社实施有效监管，促使惠民政策取得正效应是一个亟需研究的课题。本文通过对农民专业合作社监管现状和监管相关法律依据及缺陷进行分析，提出加强规范监管建议。

1 监管存在的问题及原因

随着国家对农民专业合作社经济工作的大力推进，大多监管人员法治意识和服务意识都普遍得到了提高，能做到严格把关，依法管理。但还有少部分监管人员不熟悉《农民专业合作社法》和相关法律规范要求、责任心不够强以及监管依据不足等原因，在实际工作中表现出诸多问题。

1.1 入社资金核实不足

按现行法律规定，申请办理农民专业合作社时，不要求提供评估验资证明，然而出资额多的被评为市级以上示范社的可能较大，随之获得财政扶持资金机会较多。由此，一些申请人随意填写出资清单，虚无夸大出资额，编造农民专业合作社章程等。审批或监管人员每月面对大量的申请人无依据，更无精力核实申请人实际出资数额。

1.2 项目审批把关不严

农民专业合作社获取财政或银行扶持资金或贷款，必须有配套的项目。对项目审批把关工作按类分别有财政、农业、畜牧、林业及供销等多个部门负责，常出现项目审批把关不严问题。①审批项目可行性较差。这些审批部门具有一定的专业知识，但对申请的项目资料真实性及市场前景了解不够，致使一些农民专业合作社登记多年项目不能正常运作。②重复审批项目。多个部门都在各自领域扶持农民专业合作社，部门之间未能实现审批项目信息共享。由此，个别农民专业合作社利用多种经营的优势在多家重复申请项目，获得了更多的扶持资金，很不利农民专业合作的均衡发展。

1.3 日常经营监管不力

在国家大力推进农民专业合作社快速发展之时，作为监管部门普遍存在“重服务、轻监督”的思想，在日常工作中放松监督管理。突出表现两个方面：①对财政补助的扶持资金缺少全程监督，使个别资金被挪用被挤占，甚至形成资金损失。②对市场不规范经营行为缺少严格监督，使部分合同制定不够合法，广告发布不够真实以及产品以次充好等问题长期存在，直接影响农民专业合作的信誉和社会形象。

1.4 组织督促检查不多

农民专业合作社属无主管无领导的经济实体，经过多年的发展证明，单靠国家给予的扶持政策及自律是不够的还需要相关监管部门依法督促严查，以加快农民专业合作规范化和市场化的进程。由于多家监管部门职能不一，人员分散，牵头单位不明确等原因，相关的多家监管部门很少组织综合检查及惩处，单个监管部门日常忙于事务也缺少对所辖社进行专项检查，及时发现和纠正违规问题，致使一些农民专业合作社游离到法律及市场规则之外，最终走向衰败或犯罪。

2 日常监管的法律分析

新《农民专业合作社法》是监管部门监督检查农民专业合作社的主要法律依据，与《农民专业合作社法》配套的有国务院第498号令《农民专业合作社登记管理条例》、财政部颁布的《农民专业合作社财务会计制度》及农业部办公厅《关于加强农民专业合作社财务管理工作意见》，与《农民专业合作社法》相关的法律法规比较多，但从全程监管角度看主要运用以下法律规范。如：在申请登记环节，国务院第498号令《农民专业合作社登记管理条例》第二条规定：农民专业合作社的设立、变更和注销，应当依办理登记。申请办理农民专业合作社登记，申请人应当对申请材料的真实性负责。第二十六条规定：提交虚假材料或者采取其他欺诈手段取得农民专业合作社登记的，由登记机关责令改正，情节严重的，撤销农民专业合作社登记。第二十九条还规定了登记机关不按规定条件进行登记人员的责任。新《农民专业合作社法》第三十三条要求农民专业合作社内部设立监事会监督财务经营情况。在市场经营环节，新《农民专业合作社法》第六十五条规定：县以上人民政府有关部门应当依法加强对财政补助资金使用情况的监督。同时，作为法人的农民专业合作社除一般性违法行为实行不罚款教育优先等特殊规定外，应遵守其他市场经营的法律规范。如：《中华人民共和国合同法》第一百一十一条规定：质量不符合约定的，应当按照当事人的约定承担违约责任。《中华人民共和国税收征收管理法》第六十四条规定：纳税人（农民专业合作社）不进行申报，不缴或少缴应纳税款的，由税务机关追缴其不缴或少缴的税款、滞纳金，并处不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。《中华人民共和国会计法》第四十三条规定伪造、变造会计凭证、会计账簿，编造虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。还如：《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国广告法》及《中华人民共和国消费者权益保护法》等都从不同角度对不合法、不真实及虚假诈骗行为实施严厉打击，以维持公正良好的市场秩序，推动整体经济和谐发展。在解散、破产或注销环节，新《农民专业合作社法》第五十三条规定：农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员，按财政部门有关规定执行。还有日常被吊销营业执照时，相关部门要求：《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》规定：纳税人（农民专业合作社）被工商管理机关吊销营业执照或被其他机关撤销登记的，应当自营业执照被吊销或被撤销登记之日起15日内，向原税务机关补缴应税款，并申报办理注销税务登记。然而，任何一部好的法律都需要在实际工作中不断修正完善，新《农民专业合作社法》也如此，它在第二十条中明确了农民入社比例，但无规定农民出资比例，在不提供验资报告或银行交款单据的情况下，部分农民就是虚挂名而实际得不到收益。还有外部监管规定笼统无硬性要求，在实际工作中，大多财政、工商及税务等未能将农民专业合作社列入重点检查范围，审计部门对于小型或小额扶持项目也顾及不了。

3 加强日常规范监管的建议

3.1 牢固树立法治和证据意识

根据国家依法行政“十三五”规划，核心仍是全面提高行政机关的依法行政能力。尤其是政府监管部门应具有运用法治思维和法治方式解决问题的能力，不论是日常管理，还是检查工作都需要运用法治思维和法治方式，努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推进对农民专业合作社的监管工作。同时，增强监管证据意识。监管必须严格按照法定程序、方式和形式进行，并留下真实有效的监管证据，以此证明监管规范，有效防止乱作为。

3.2 严把资金和项目登记关

农民专业合作社登记时，成员出资额和生产经营项目是主要的审核内容，如果存在虚假，直接影响农民专业合作社以后的正常发展，应严把资金和项目登记关。①要求提供每个成员转存农民专业合作社账户的回执单，以证明农民出资的真实性。②设立工作考勤记录簿和收入分配及收入领取签名手册，并逐日签到，逐项记载，以验证农民参与生产经营的真实性。③对国家扶持的项目应实地查验。如：冷库、花卉基地等项目，经实地查验后分析判断其可行性。④建立项目审批部门之间联系核对制度，使农办、供销社、畜牧局等多家审批部门能互通情况，定时比对项目申请及审批情况，有效防止多头申请重复审批项目问题的再次发生。

3.3 发挥内外监管职能效用

为了解决农民专业合作社存在的不规范问题，各级应加大对农民专业合作社监管的力度，追求更大的监管效用。目前，监管部门主要有农民专业合作社内部监事会、政府部门相关职能部门及审计等三个。①监事会每年对本社财务、及理事长职务行为等至少检查四次，发现财务不规范问题及时纠正在外部门检查之前，尽量避免遭受行政处罚或责任追究。②农业局、发展和改革委员会、财政、水利局、工商、供销社及税务等部门每年应联合对示范社财务、扶持资金及税务等检查一次；对登记量较大的非示范社可适当进行抽检，检查结果应依法办理确认手续。③审计部门监管力度较大，并对监事会和政府监管部门有延伸和约束作用，其精力往往放在国家大型扶持项目上，但从扶持农民专业合作社健康发展的初衷看，应将小型项目扶持资金的分配和运用等纳入审计范围，确保所有对农民专业合作社扶持资金正确分配和运用，还应将政府相关部门落实农民专业合作社优惠政策情况进行审计检查，确保各项优惠政策落实到位，发挥更好的效能。

3.4 依法收集保管监管证据

由于监管工作政策较强、程序严格，监管风险较大，经常会遭到被查合作社的复议或诉讼，使一些监管人员不愿管、不敢查。监管人员如何在维护国家和农民专业合作社合法权益的同时做到自我保护，监管人员依法取得和保存监管证据尤为重要。①了解行政相对人生产经营的流程、特点、市场行情及同业已发现过的问题等基本情况，掌握该行业法律法规及相关政策，在此基础上制定管理检查重点和取证思路更为准确。②依据法律法规对检查人员身份、取证方式、书写格式及时间要求正确取证，争取做到依据规范、证据充分，填写齐全，证据之间环环相扣、相互印证，严格防范取证风险。③应对监管证据的合法性进行认真审查，避免证据无效。如：某监管机关在检查农民专业合作社财务时，收集到该企业帐页的复印件，但未按法律要求加盖印章，也未注明“与原件核对无误，原件在某某处”字样的，又无其他证据印证，这种单一无效证据，使财务违规案件无法下结论。④证据材料需装订整齐、罗列清楚，制作证据清单，列明证据、证明内容及来源，以完整系统的有效证据材料反映规范监管的全过程。

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