李润楠 张崇康

[摘要]为了明确目前新农村建设中平川农村的废弃宅基地现状，对山西省运城市和临汾市的12个平川农村的废弃宅基地进行了实地调查及统计分析，结果表明：不同村庄废弃宅基地差异很大，12个村庄户均废弃宅基地面积变异范围为0.0004hm2～0.0324hm2；村废弃宅基地面积与村耕地面积及村庄占用土地面积均呈显著正相关 ；根据废弃宅基地在村庄中呈现的方式类型不同将村庄分为“空心村”型等5种类型，并对不同类型的废旧宅基地提出了不同的利用途径建议。

[关键词]平川农村 ；废弃宅基地；对策

[中图分类号]F301.3 [文献标识码]A

党的十九大提出新农村建设，新型农村建设包括方方面面，但对农村的土地进行合理利用与分配则是新农村建设中很重要的一个方面。随着工业化、城镇化以及农业现代化对土地资源的需求日益剧增，用地矛盾不断凸显。而另一方面，农村废弃宅基地现象又非常严重。我国目前关于农村废弃宅基地的现状、形成原因及利用对策，前人已做了大量研究。薛力（2001）论述了我国“空心村”特点、发展变化历程及以及产生的原因。程连生等（2001）分析了太原盆地的部分农村空心化问题与特征、形成原因、“空心村”调控对策等方面；薛力（2001）以江苏省为研究区域，对“空心村”的形成发展过程、地区的差异进行了分析研究，指出“空心村”产生的主要原因，并且对不同地区分别提出了整治的对策；杨永芳等（2007），以河南省为研究区域，分析了“空心村”问题的现状和危害，从制度、经济和观念等方面说明了“空心村”形成的原因及进行“空心村”治理的必要性，还提出了整治的对策与建议；赵庆双（2009），以山东聊城市“空心村”现状的调查为基础，分析了制约欠发达地区“空心村”治理的因素，有针对性地提出了“空心村”治理的原则、模式和措施；刘彦随等（2009），以山东禹城为典型案例分析，探讨了空心化村庄整治的基本准则、发展理念与规划方案，重点研究空心化村庄整治引领新农村建设、耕地红线保障和城乡土地统筹配置“三位一体”目标的机制、政策；刘洪彪等（2007）认为新农村的建设应该与“空心村”的治理相结合，通过完善农村的土地管理制度、旧村的整治与新村的规划等途径来治理“空心村”，促进新农村的建设；岳永兵等（2008）分析了现行“空心村”改造的弊端，借助城市经营理念提出了村庄经营研究，认为内在的自发流转以及人为加速流转机制决定了城乡生态经济交错区这一新概念，并且进行了可行性分析；潘元庆等分析了孟津县“空心村”的现状及其存在的原因，也分析了“空心村”整治过程中出现的问题和整理后的效益，并且提出了今后发展的措施。王飞虎等（2011）分析了陕西省部分农村的废旧宅基地的利用潜力及对策研究。

我国幅员辽阔，不同地区宅基地的分配利用方式差异较大，各地废旧宅基地的现状及改造利用情况不尽相同。晋南地区是山西省的主要粮食生产基地，近年来随着人民生活水平的不断提高，及农村家庭联产承包责任制的推行，形成了农村住宅地及农用土地不同程度的浪费。为了更好地了解晉南平川农村目前的废弃宅基地现状，本研究以山西省临汾市和运城市的12个有不同类型代表性的平川农村废弃宅基地的实际现状进行实证分析，旨在为政府建立农村土地高效利用的政策体系提供一定的理论依据。

1 晋南平川农村的宅基地概况

晋南平川农村有着几千年的土地耕作历史，由于光热资源充足，地势较为平坦，对粮食作物可以一年两作，尤其是小麦玉米一年两作几乎成了晋南平川的最主要的种植模式，所以自古以来晋南平川都是山西的重要粮食生产基地。关于晋南农村的住宅历史，解放前可能从安全因素的考虑，都是同一家族的多家一院，院落多为多道门和多进院，解放后尤其是改革开发后，随着人们生活富裕及生活条件的改善，原来的多家一院已满足不了人们现代生活的需要，进而发展成现在的独家独院。而原来的多家一院的老宅地基却变成了废弃宅地基。在一些农村废弃的老宅地基几乎在村中间连成一篇，而在村周围不断建新宅地基。这样就形成了“有宅无房、有房无人、外实内空”的“空心村”，大量宅基地闲置凋敝，荒草丛生，几乎成了村中放牧场。在晋南农村，宅基地利用粗放、退出不畅等问题近年来愈发凸显，有的地方建新不拆旧房，建了新村，旧村成为凋敝村庄。宅基地大量闲置荒废，不仅浪费了宝贵的土地资源，不利于农村经济发展；而且导致违法用地日渐增多，影响了美丽乡村建设。对此盘活废弃宅基地势在必行，当地政府应及时出台闲置凋敝宅基地整治盘活利用政策，对废弃宅基地进行整治复垦或做其它利用，引导农民向城镇或中心村集聚，进一步盘活农村土地资源，改善农民居住生活环境，助推乡村建设和农村经济发展。在废弃宅基地的整治过程中，废弃宅基地的有效腾出是最大的困难，腾出后如何利用又是整治的关键。

2 调查点的废弃宅基地勘测、数据来源及统计分析

调查区包括晋南地区运城市的陶村、东钮村和北梁村及临汾市的北贾村、北陈村、仁佑村、南五村、程黄村、府底村、张扬村、安定堡村和南麻村等12个村庄。村庄人口从少到几百人（仁佑村）到多到几千人（陶村）；地理位置有些处在汾河岸边（南五村、北陈村）、有的处在山根下（安定保村）、多数处在平川陆地上；有的村庄距离城镇较近（陶村、南麻村），而有些距离城镇较远（北梁村）。总之，调查区这12个村庄对晋南平川农村具有较好的代表性。

作为调查对象的12个平川农村的总土地面积、人口、耕地面积及村庄占地面积的数据来源于当地土地资源管理局和统计局。而废弃宅基地面积的详细数据相关管理部门几乎没有，调查中发现“有宅无房、有房无人、外实内空”的现象在农村普遍存在。究其原因不外乎三种，一是村民外出经商务工多年未归或回来暂住亲戚邻居家而后又出去经商务工，而自己房屋慢慢成为凋敝废弃房屋；二是生存环境较差的自然村庄，大多已是人去屋空院落荒凉，剩余部分农户多是老弱病残贫家庭，其实他们也迫切要求搬离；三是“一户多宅”问题突出，建新房不拆旧房导致旧宅地基不能及时退出，闲置凋敝宅基地由此大量产生。为了得到相关数据的第一手资料，笔者采用走访、观察、勘测等方法进行，尽量做到数据详实可靠。原始数据采用SPSS13.0软件进行统计分析。

3 调查结果及其分析

在本研究中，首先对调查对象农村的现有人口、户数、村庄占地面积、废弃宅基地面积等基本情况进行了解，在此基础上进一步了解人均、户均废弃宅基地面积等废弃宅基地相关参数。同时，进一步了解废弃宅基地参数与村基本情况参数间相关性。按废弃宅基地在村庄内存在方式的不同对调查对象农村进行分类，为不同类型废弃宅基地的再利用提供分类指导，对不同类型的荒芜土地提出切实可行的对策方法。

3.1 抽查点农村人口、耕地面积、废弃宅基地面积等基本情况

从表1可看出，作为调查对象的12个村庄都存在不同程度的宅基地废弃情况，可见农村废弃宅基地的存在在晋南农村是个普遍现象。调查村庄中现有人口、户数、耕地面积及村庄占地面积最大（多）的为盐湖区陶村，而最小（少）的为襄汾县仁佑村。但村废弃宅基地面积最大的为洪洞县安定堡村，最少的为尧都区府底村，可见村废弃宅基地面积的大小与村人口多少，耕地面积大小的相关性不是绝对的。表1中数据的获得为分析当前农村的废弃宅基地的情况提供了基本数据。

3.2 抽查点农村人均、户均废弃宅基地情况

从表2可看出，12个调查村其每村人均废弃宅基地面积的变化范围为0.0001hm2～0.0091hm2；每村户均宅基地变化范围为0.0004 hm2～0.0287 hm2，12个村庄的户均废弃宅基地为0.0031hm2。其中襄汾县南五村和洪洞县安定堡村的户均废弃宅基地面积最大，分别为0.0324 hm2和0.0297 hm2，这两个村庄均为新旧村庄并存型，其中南五村位于汾河岸边。其中南五村位于汾河西岸，村子的耕地上有一南北走向大坡，于是村子就分为坡上和坡下两部分。当初坡上均为耕地，坡下为村庄和滩涂地。由于村庄地势低，每年夏天雨季来临都会受到汾河涨水的威胁，后来从生活安全考虑，当地政府对该村实施村庄转印坡上的整体搬迁工作。但政府采取的是温和政策，即搬迁自愿原则，新批地基只能在坡上，政府只是鼓励搬迁。该政策和办法已实施十余年，至今坡下旧村还有8户人家未搬迁，这就形成了新旧村并存的局面。与该村情况相近的还有洪洞县安定堡村，该村子也是在耕地上有一南北走向大坡，于是村子就被分为坡上地和坡下地两部分，村庄原来在坡上地，但后来在坡下地修了大运二级路，村民为了交通方便，在当地政府允许和鼓励下村民在坡下地的二级路旁建了新村，但原来的旧村庄也是有个别住户还在住，于是就形成了现在相连的新旧两个村。

3.3 村废弃宅基地面积参数与村基本情况参数相关性

为了进一步了解废弃宅基地的相关因素，对12个调查村的废弃宅基地相关参数与村人口、耕地面积等基本情况参数进行了相关性分析，结果见表3。从表3中可看出，村废弃宅基地面积与村耕地面积和村庄占用土地面积均呈显著正相关，分别达到了0.5538和0.5591，说明在本调查中村废弃宅基地面积与村耕地面积和村庄占用土地面积越大，可能存在的废弃宅基地面积也相对较大。人均、户均废弃宅基地面积及废弃宅基地面积占村庄占地面积的比例分别与村耕地面积及人均 耕地面积均呈正相关，但均未达显著水平。村废弃宅基地面积与村现有人口多少及人均废弃宅基地面积占人均耕地面积的比例与村庄占用土地面积也分别有一定的相关性，也未达显著水平。其它因素之间相关性很小。

3.4 废弃宅基地在村庄中存在的类型

5 废弃宅基地在村中呈点缀分布型 陶村、东钮村、北梁村、仁佑村、南麻村、府底村、程黄村

调查中的不同村庄废弃宅基地在村中存在的类型方式不尽相同，根据存在的方式将12个村庄分为5种类型（见表4），新旧村庄并存型的村庄有南五村和安定堡村，村庄均为新旧两个村庄组成，旧村庄未复垦或重新利用。废弃宅基地在村中衍变存在型，即村庄多年来一直向一边发展，如北陈村，由于地处汾河西岸且紧靠汾河，所以只能往西发展，村庄最西边为新批宅地基，从西向东废弃宅地基越来越多，到村最东边的古老宅地基几乎很少有人居住，废弃宅地基连片存在，亟待复垦开发利用。北贾村为典型的空心村型，村中央为老旧宅基地，这些老旧宅基地的产权往往为同一家族的多家共有，而且多为不规则型，所以人们往往扔下老宅基地到村周围新建宅基地，这样形成村中央废弃宅基地连片存在。张扬村为3个自然村组成，自然村之间以荒地和废弃宅基地相连。其余陶村、东钮村等7个村庄为表现最多的废弃宅基地在村中呈不规则的点缀状分布型。

4 废弃宅基地的利用对策

由于废弃宅基地在农村普遍存在，既浪费有限的土地资源，又影响农村的整洁美丽。通过整治农村闲置凋敝宅基地，有效盘活农村土地资源，改善人居环境，促进农村经济发展，增加农民收入。同时对废弃宅基地的利用，应本着“土地资源盘活，空间布局优化，乡村环境美丽”的目标，根据“宜耕则耕宜建则建，两条途径盘活利用土地”的原则，不同类型村庄的废弃宅基地提出不同利用途径建议。在尊重农民意愿且保障农民权益的前提下，坚持“依法自愿、合理补偿、用途管制、集约利用”的原则，根据“一户一宅”的前提条件，探索符合当地农民合理需求的农村废旧宅基地退出补偿激励机制。

4.1 新旧村庄并存型

这类型村庄废弃宅基地主要在荒废的旧村庄，这类村庄往往废弃宅基地占地面积还很大，如北陈村和安定堡村分别占地11.53hm2和13.8hm2，这两个村庄还有一个相似的特點就是旧村庄还有少数几家在住，调查中发现这些少数未搬迁住户不外乎这两种原因，第一为家庭经济很困难的老弱病残村民，他们没有经济能力批新地基建新房；第二为思想相对较为保守的老年人，这些人对老住宅有一种依恋感。对于这些少数户的腾空搬迁，政府可根据搬迁救济结合农村危房改造等惠农政策，让他们既愿意搬迁还能搬迁得起。在旧村庄腾空后，首先考虑用于项目建设，按照“宜建则建、宜垦则垦”的原则，对旧村庄进行整治，经批准后调整为其他集体建设用地或征收为建设用地进行项目建设。如果作为集体建设用地可采用入股或联营的方式合作经营；如果作为国有建设用地则可采用出让、租赁等方式利用。应重点支持困难户搬迁的经济援助和物资支持进而发展新农村建设、休闲旅游、养老建设等。目前，我国已有一些试验点村充分利用复垦后的耕地，建成光伏电站，这既增加了村民收入，又壮大了集体经济实力，有力推动了乡村振兴，值得很好的借鉴参考。

4.2 废弃宅基地村中呈衍变型

该类型村庄本调查点中典型的为北陈村，村最东边为最早的古老村落，由于村庄处在汾河西岸并紧靠汾河，所以村庄只能往西发展。这就形成村庄最西边为最新建宅地基，越往东边废弃宅地基越多，到村最东边住户已很少，废弃宅地基已接连成片。对这样的村落废弃宅基地的开发复垦自然应从东边开始。建议村庄应该划出一个南北分界线（以村中南北街道为分界线），分界线东边为废弃宅基地连片整治区。对分界线西边的废弃宅基地当地政府结合村民委员会根据“一户一宅”原则出台废弃宅基地有偿退出机制。退出宅基地归村集体所有，重新划批给分界线东边退出宅地基的村民。分界线划分的原则一定要保障不仅东边退出宅地基的这些住户在西边有足够的宅地基，还要留有一定面积的公共村民活动和健身场所。对腾空的分界线东边的废弃宅基地按照2.4提到的旧村庄整治改造办法进行。

4.3 空心村型

调查点中北贾村就是个典型的空心村，村中央为原来最早村落，这里废弃宅基地相连成片，占据着大量的土地面积。根据实地勘测村中间有成方的几乎连片的6.13hm2废弃宅基地，仅散落地住着18户人家，这18户人家宅基地面积仅占0.54hm2，其利用率仅为8.8%。考虑到周围环境，对这样的废弃宅基地利用复垦、开办加工厂或养殖场等都是不可行的。对这类废弃宅基地国家或地方政府应出台新政策，首先这些废弃宅基地通过宅基地退出补偿激励机制变为村集体所有，对现有住户进行合适的安排，使他们也能腾出来，然后进行连片开发利用。如根据中央发展社会主义新农村的设想，在腾出来的基地中央建村住宅楼。同时要考虑到农村种地的实际需要，在住宅楼下给每个住户建一定面积的库房，可存放粮食和农机具（但绝对不能再建小院），其余场地乘势大力实施美化、绿化、亮化工程，道路拓宽硬化，绿色景观增加，基础设施改善，村容村貌焕然一新。

4.4 自然小村落分散型

调查点村庄中张扬村为典型的该类型村庄，该村由3个自然小村落组成，勘测调查中每个自然村落的废弃宅基地都很严重，3个村落均以荒废地相连。对于分散居住的村庄，政府首先要考虑对分散居住变为集中居住，居住越分散，一般造成废弃宅基地和荒废耕地的现象越严重。在当地乡镇政府与村委会的共同协商指导下，结合当地的交通、宜居环境等因素确定合适的且面积适度的集中居住地。对新村的建设要有发展的眼光，既要满足居民还迁要求，还要有建幼儿园、小学等的场地，还要留有村中小广场、健身体育设施、绿化地带等，优化新村布局，逐步提高村民生活质量。从农村向集中供热、供气、供水等发展的角度考虑，村民会逐步从住平房向住楼房发展，所以在新村庄建设中既要考虑新村中原来旧村的改造，又要考虑到新村建设中现代化新农村发展的需要。对腾出来的旧村庄，在开发、复垦过程中各自然村按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则，实现新增耕地的综合利用。耕地面积相对较少的村子，对集中连片的地块进行复垦建设，对新增耕地全部确权为集体机动地，既可发展规模农林业作为集体经济实体，也可承包给群众耕种增加村集体收入。

4.5 废弃宅基地在村中呈点缀分布型

调查中这类村庄最多，本调查试验中这类村庄占总调查村庄的58.3%。这类闲置凋敝宅基地分为违法占地、“一户多宅”、 继承闲置、长期闲置4种不同类型，其中长期闲置的地基原因不外乎有三种，一是地基面积不够一户人家建房用地，这是由于过去审批地基不规范造成的；二是地基有纠纷且互不相让，于是造成地基长期闲置；三是由于不科学的原因，口口相传成所谓的“阴宅”，没有村民愿意要；还有就是村中有庙的，庙的周围存在大面积的废弃地。对以上不同的废弃宅基地应分类予以整治。对违法建房、私搭乱建、建新不交旧的，应在当地政策支持和领导的劝导鼓励下无条件拆除；对继承来的“一户多宅”闲置房屋，应按照“留新去旧、自愿选择退出”的原则，按照土坯、砖混等不同建造结构，引入第三方房产评估，补偿房屋建造成本，补偿后土地及地面房产统归集体所有；对继承闲置的废弃宅基地应通过宅基地退出补偿激励机制，通过政府行为让村民在一定经济利益的基础上自愿退出，退出宅基地歸村集体所有。对像什么“阴宅”、庙周围废弃宅地基或荒地，可考虑修建小广场、体育设施、绿化亮化工程等集体设施。

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