陈旻贤

[摘要]2010年的中央一号文件明确提出，要加快推动土地确权登记颁证，切实保障农民的合法权益，更好推进城乡一体化建设。其后，在2014年的中央一号文件更是强调了应当促进农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价、无缝接壤，将城市与农村的建设用地交易更好结合起来。然而在现实情况中，农村集体经营性建设用地所有权的流转缺乏可靠的法律保障，流转的不规范大大抑制了农民土地交易的积极性，长此以往，对于农村社会经济发展有害无益。通过对与集体经营性建设用地相关联的法条进行系统剖析，创新原有政策体系，促使土地流转市场走向规范化。

[关键词]集体经营性建设用地；入市流转；同权同价；土地管理法

[中图分类号]F325 [文献标识码]A

为了更好推进农村集体经营性建设用地入市改革，2015年2月国务院在33个试点县市暂时调整实施《土地管理法》，允许存量农村集体经营性建设用地入市流转，这些试点地区普遍具有工作基础牢固、土地确权登记颁证率高、集体组织健全等突出特点。当前，农村集体经营性建设用地身为我国农村土地不可分割的一部分，存在亟需解决的一些问题，比方说如何摆脱社会体制的束缚，突破桎梏，实现自由入市交易的土地市场，与国有土地同权同价；如何更有效的保护村集体及村民的合法权益；假使用地入市成功，应当如何依法合规，加强农村土地制度的创新发展等。这些问题都值得司法界引发大范围的讨论，应当引起社会重视。

1 农村集体经营性建设用地入市现状

所谓农村集体经营性建设用地，是指在农村范围内具有生产经营性质的建设用地，农村集体拥有其产权。与单纯的耕地不同，建设用地主要用于二三产业，在我国农村中主要代指乡镇企业用地和地方招商引资用于服务业与商业活动的用地。党的十八届三中全会提出了我国政府应当大力推动农村集体经营性建设用地入市流转，在符合规划和用途管制的前提下实现与国有土地同等入市、同价同权，也即稳固土地流转交易市场体系。集体经营性建设用地的流转形式多种多样，可分为租赁、出让、入股等形式，五花八门的交易渠道确实可以作为“用地入市”的契机。但不容乐观的是，在用地管制的背景下，極易影响到建设用地入市的进度。

经营性建设用地入市的现状可以概括为如下几点：一是在土地市场上存在着一种“看不见，摸不着”的隐性市场。随着各地城市的迅猛发展，市场交易渐渐趋于成熟，在避免政府管控的前提下，集体经营性建设用地开始走向市场，这种形式的土地交易一直依赖于“潜规则”进行流转，最为规范的交易模式也只是利用私下订立的民事合同，法律效力层级低，与宅基地情况类似，得不到切实有效的法律保障。二是农村范围内普遍存在未利用地被转租成为乡镇企业用地的问题。乡镇企业过度开采土地资源往往造成农村区域环境的恶化，破坏了生态平衡。三是集体经营性建设用地在我国分布不均，中西部地区所占比远远不及沿海经济带。中西部农村土地布局不合理、利用率低，发挥不出应有的价值，致使其与沿海地区的经济差距进一步拉大，同时也带来了土地流转失衡的问题。四是增量建设用地入市的难度远远大于存量土地。增量土地入市手续过于繁琐，加之政府垄断，提升了增量土地流转的难度，不利于“土地入市”工作的开展。所以需要更进一步的研究分析，及时对国土法规进行合理修正。

2 农村集体经营性建设用地入市困境

2.1 现行法律法规存在的困境

因为现行《土地管理法》对农村集体经营性建设用地的流转限制问题依旧严重，集体建设用地入市缺乏有效的法律保护，许多需要投资建设用地的企业因此心有余悸，这对于集体建设用地的流转是相当不利的，也使得农村土地的估值失真。虽然民间通过私下交易订立了流转合同，然而具有经营性质的建设用地在法律关系上依旧隶属纯粹的建设用地。基于此，当农村存在着用地纠纷，下位法必须服从于上位法，《土地管理法》可以轻易否定土地流转合同，农村土地入市得不到牢固的法律保障。

集体所有权的产权不明晰体现在用益物权得不到保障。集体经营性建设用地的所有权是用益物权的一种体现，包含了农村集体土地的所有权、使用权和收益权，是一种合规合法的占有。我国现行法律保障农村集体对农村集体经营性建设用地的使用权，然而对其所有权与收益权却未进行保护，即土地流转在国家法律法规的位置不牢固，这导致《物权法》中所包含的“集体所有权”遭到大幅“弱化”。

2.2 土地入市流转主体矛盾

农村集体经营性建设用地的流转程序需要用地单位、地方政府和农村集体组织三个方面相互协作。经营性建设用地入市从根本上调和了农村和政府分配利益不均的问题。在以往，地方政府经常借以政策名目，用低价征收了本属于农村集体的建设用地，用以商业地产开发炫耀政绩。如今党中央积极施行的“土地入市政策”就是真正意义上把地区财政与公共利益区别开来，政府不得借公共利益之名轻易进行土地流转，侵犯农村集体和农民的利益。在这种政策背景下，地方政府应当充当带头先锋，以全新的姿态来面对未来改革形成的政策体制，解决经营性建设用地入市流转的主要矛盾。倘若政府不给予足够的政策支持，集体经营性建设用地入市流转就无从谈起。

如果农村集体经营性建设用地真正在全国范围内实现了入市流转，会大大拉动农村集体经济的发展。对于用地单位而言，必须要勇于面向地方政府与集体经济组织，盘活土地交易，才能承租或竞购需要的经营性建设用地，同时这也需要重新界定利益分配主体。

2.3 集体经营性建设用地流转对象模糊

土地流转对象之所以模糊，是因为农村集体在进行土地初次流转或再次流转的进程中，没有确定集体建设的土地性质，带来了土地流转难以进行的问题。与此类似，我国大部分地区在建设用地上对于集体经营与公益事业没有明确的区分，这是由于政府在土地确权颁证工作上过于保守，性质的不确定带来了对象的不确定，这对于集体经营性建设用地入市是一个不小的隐患。

农村集体或农民进行经营性建设用地的流转，在流转程序上有一些不合规，这是因为国家法律还未完全放开限制，在农村范围内自发形成了盈利行为，私下进行土地流转交易，这在形式上得不到国家承认，其中包含口头约定的流转，利润补贴的流转，其中还存在着一些用地单位擅自将农村集体耕地转换为建设用地的问题。

经营性建设用地情况与农用地类似，土地同样分散不均。进行土地置换需要高昂的经济成本，加之基层组织控制力不足，用地单位力不从心，无法刻意寻找单个农户组织协调，但如果由政府来组织土地流转，极易改变土地原有性质，最终实现流转的主体会转变为地方政府，这使得集体建设性用地的入市流转工作进度难以再次突破。

2.4 集体经营性建设用地入市收益分配不均衡

从另外一种角度来说，集体经营性建设用地入市是用来遏制政府过度征收土地价值的，促使其行为趋于合理，这可以减少地方政府对非公益性的土地征收行为，这对于地方政府的利益产生了极大的冲击，地方政府需要及时调整自身角色，土地流转利益也急需重新分配。

在土地流转过程中，集体用地的使用权往往不属于农村集体所有，这是源于政策法律上的漏洞。有些企业与地方政府相互串通，利用政府职权通过土地划拨的方法拿到土地使用权，再与其他需要土地的企业进行流转交易，从而谋取巨额利润，这严重违背了社会上所倡导的“公平、公正、公开”精神，也使得更多村干部成为农村事实上的“地主”。村干部缺乏相关法律法规的有效制约，与地方企业沆瀣一气，将本属于农村集体组织的土地权益夺走，造成了农民利益的损失，不利于社会主义和谐社会的建设。

3 农村集体经营性建设用地入市对策

3.1 重新修订《土地管理法》

农村集体经营性建设用地的流转市场已初具雏形，为了保证建设用地能够安全入市，必须加强相应的法规建设。基于此政策需求，国土资源部公开向社会大众征集《土地管理法》修改意见，将《土地管理法》第六十三条修改为“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同”，这也成功创设了属于农村集体建设用地的物权权能，强化了农民对于集体土地的所有权权属。然而农村集体组织依旧没有完全具备独立法人的资格，因此国家应当就集体组织尚未享有的经营权利进行详细的法规制定。

党中央十八届三中全会出台的《决定》已放宽对建设用地入市的要求，因此《土地管理法（修正案）》初步拟定删除《土地管理法》第四十三条，不再就建设用地的使用权加以限定，真正意义上促进了集体土地进入一级市场的流转。

农村集体经营性建设用地入市工作正稳步进行，为了解决先前流转程序的不规范，必须进行重新调整，并且加入适当的退出机制。对于不合理的流转手续依旧需要制定有效的法律法规加以遏止。

3.2 区分地方政府與农村集体经济组织的关系

商品的供求关系孳生了市场，经营性建设用地同样是因为供求关系而产生。先前土地流转的主动权一直掌握在政府手中，现行体制下进行的改革要求限制政府的权利，这就要求其让出市场主体地位。农村集体组织需要拿到市场的主导权和议价权，政府应当只负责监管工作。

乡镇企业用地是农村集体经营性建设用地的主体，因此存量乡镇企业用地应当作为土地流转的主要对象。政府应当遵循相应的法律法规，对待流转土地及时进行性质鉴别，如果符合规定，发放市场准入许可证；如果不符规定，土地性质不明晰，应当重新进行性质区分。加大对基层集体组织的市场化改革，作为市场的主体，集体组织应当取得独立法人地位来决定集体经营性建设用地是否入市。

为应对未来可能出现的城乡统一的建设用地流转市场，法律法规应当作出必要的调整。对《土地管理法》的再次修订证明了国家重视建设用地入市进度，这有利于重新规范市场交易秩序，强化集体土地的所有者权益，形成与国有土地交易相结合的健康市场，以促成两种不同类型土地的同权同价，形成平等交易、公平竞争的市场经济秩序。

3.3 切实保障集体权益

因为《土地管理法》的修订工作尚未全部完成，有一部分法条依旧与中央精神存在部分差异。人们对于在如何保障集体土地所有权上，还有着不小的分歧，大部分人对“土地入市”持悲观态度，这种社会层面的普遍质疑说明了农村集体经营性建设用地入市工作开展难度较大。因此，新时期的改革需要稳固土地产权，在地方层面，政府要与集体组织协作推动所有者登记制，效仿宅基地进行确权管理，由县乡政府带动，开始着手确定土地性质和归属。确定并以文本形式保存集体与私人所有的土地性质，更好推动经营性建设用地的流转入市。

3.4 均衡协调集体经营性建设用地利益链

党的十八大以来，随着我国农村经济的不断发展，农村集体建设用地的资本效益逐渐显现，如果继续深化建设用地流转入市，其产生的经济价值将不可限量。农村社会是否稳定在于入市流转的收益分配是否公平，并且不能忽视利率。在保证土地收益公平分配的前提下，发挥市场的调节作用，扩大土地收益的量，以更好促进乡村经济的发展。政府可以发挥税收的调控作用来保持农村与农民利益的均衡，以保证集体土地所有权人的合法权益。对于税收的征收标准也应遵循有关法律法规和相关政策，促使行政管理法治化，土地流转合法化。

农村集体经营性建设用地的入市流转收益应当完全属于农村集体组织，这是基于其作为农村土地的权利主体所决定的。政府不能在市场中充当主要角色，只在某些时候利用资本管制来调控市场。在政府退出主导地位之后，需要缓和政府与农村集体先前存在的矛盾，更好将土地流转收益用在公共设施建设上，同时也促进社会主义新农村的发展。以深圳市宝安区为例，区里成立了集体资产管理部门，用股份合作公司开发集体用地项目的管理。这种方法同样适用于农村，用股份有限公司的形式对集体用地的所有权作出界定，这样既可以光明正大地充当企业法人，在市场上进行合规交易，保证所有权归明晰，也可以加强公司本质上拥有的其他处理土地的权利，例如拍卖、转让等，正规的股份有限公司较一般的农村集体合作社在土地流转市场上更易取得利润。

土地流转市场上有些存在的问题需要引起重视，例如建设土地入市流转的隐患还未清除；农村建设用地实现市场化后，农村集体收获了巨额利润，但是缺少了稳固的利益链条，造成分配不均，这有可能会使少数农民的生产热度降温，降低用地质量，阻碍用地流转；农村集体建设用地入市关系到了农民个人和农村集体的根本权益，而不仅仅指简单的法条修正，这表现出农民与政府间存在的利益冲突，因此需要调节好双方间的利益关系，化冲突为和谐，利用新型的土地入市流转制度，推进农业法律法规的更新。在社会主义新农村建设的进程中，只有保证好农村集体经营性建设用地入市，才能真正保障农民利益，实现农村社会可持续发展。

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