董烨

本研究基于京津冀协同发展的视角，以河北省62个贫困县为主要研究区域，结合河北省生态扶贫政策和京津冀协同发展的背景，分析出河北省在生态扶贫过程中存在的发展不平衡、扶贫政策效果不明显和基层治理能力不足等问题。为推动河北省生态扶贫政策目标的实现，结合河北省贫困地区环京津的具体实际及其特定的生态定位，提出了加强统筹协调工作、激发内生脱贫动力和健全反馈监督机制等对策建议。

一、河北省贫困地区的现状分析

（一）相关地区的人均生产总值差异

本研究通过对河北省统计局官网所载的《河北经济年鉴》的分析，选取2007年至2015年包括河北省62个贫困县在内的相关地区的生产总值和人口总数作为研究数据。为了避免人口总数在对比地区生产总值过程中产生影响，更加客观地测量相关地区的经济发展情况，采用人均地区生产总值这一指标进行比较分析。

京津两地的人均地区生产总值高位领跑并且高于河北省数倍，與河北省贫困地区的差异更为明显，因此河北省在脱贫攻坚方面任重而道远。

（二）河北省贫困地区生态现状

河北省的贫困县尤其是国家级贫困县集中在燕山—太行山特困地区和黄淮海盐渍高危地区，这些地区或是干旱高寒、土地贫瘠、交通闭塞，或是地势低洼，水水旱灾害频发。尤其是在保障北京地区生态环境及水资源调出方面的限制性政策，严重限制了这些地区的经济发展和人民生活水平的提升，这一地区被人称为“环首都贫困带”。

生态环境的影响是区域整体的共同影响，京津冀地区环保形势严峻，各种污染物排放总量较大，这其中河北省的影响尤为突出。本研究选取了《中国统计年鉴》所载工业二氧化硫排放量和工业固体废物产生量这两个指标对京津冀地区整体的环境污染情况进行了比较。

河北省的两项污染指标数值远远高于京津两市，这与其传统的重工业基础有关。河北省按照当地实际进行生态产业扶植，走出了一条生态扶贫的道路。发展生态经济，实现生态和经济双赢，促进生态治理与脱贫攻坚的良性互动，是生态扶贫主要目标。

二、河北省生态扶贫存在的问题及其原因分析

通过了解河北省贫困地区现状，结合精准扶贫的政策背景，对河北省生态扶贫存在的问题进行分析，找出河北省在推进生态扶贫政策过程中面临的制约扶贫成效的各种问题，对推动河北省的生态扶贫政策真正融入到京津冀协同发展的大环境，实现生态扶贫的政策目标具有十分重要的意义。

（一）京津冀地区经济不平衡

京津地区吸引着大量的人才、资金和技术，聚集着大量的社会财富。与之相较，河北省，尤其是河北省的贫困地区作为首都重要的生态涵养区，不仅被限制了在经济快速增长时期的产业扩张进程，同时加大了对首都的生态保障力度和资源供给。以黑龙港贫困带为代表的平原贫困地区污染严重，需要投入大量环保资金进行污染治理，但是碍于财政收入低的困境，无法像京津等发达地区一样大力投入环保设备，并且存在小区域贫困治理的观念限制，没有将贫困治理这一课题纳入到京津冀协同发展这一大的框架中，不利于参照区域整体的发展标准来谋划脱贫攻坚的工作布局。

国家为了保证北京的环境，将环京各县定义为生态涵养和水资源供给区，限制工农业开发。河北对北京的生态支持和资源供给一直是无条件的。北京利用着无偿获得的资源进行大规模的经济建设，地区生产总值显著提升；而环首都地区由于政策、资金、技术的限制，无法找到符合自己的发展道路，经济发展孱弱，与北京的差距逐年拉大。北京作为受益者，长久地享受优厚的生态资源，但在对河北省贫困地区的人才、资金和技术支持有限，对河北省实现产业的转型升级的支持有限，不利于更加平稳地获得生态和资源保障。

（二）精准扶贫政策效果不明显

“脱贫攻坚以燕山—太行山、黑龙港集中连片地区为主战场，以张承、坝上10个深度贫困县为重点，”这些地区生态系统脆弱，如进行大规模的工业建设和矿产开发就会造成不可挽回的生态损失。在精准扶贫过程中，缺乏脱贫的内生动力，往往只依靠传统的资金救助扶贫模式，存在“捧着金碗讨饭吃”的情况，缺乏脱贫的内生动力。

在精准扶贫过程中，“建档立卡”是实现贫困人口精准识别和精准脱贫的重要路径。但是由于农民本身参与程度不高，导致政府对农民贫困程度掌握不全和农民对政策了解不全面的双重困境的存在，直接导致了贫困人口识别的精准程度较差，达不到精准扶贫的政策目标。还有一些干部将精准扶贫当作是一场运动，一项政绩工程，只做表面文章，执行政策流于形式，达不到“真扶贫，扶真贫”的政策效果，在扶贫帮扶后，往往会出现脱贫人口返贫的现象。

（三）基层治理能力不足

在一定时期内达成脱贫目标或者是实现长时期的经济稳定增长，不仅需要各种外部力量的支持，更重要的是能够促进基层治理能力现代化和培养具有经济头脑和创新能力的农村治理者和致富带头人，在组织和先进个人的引导下实现贫困地区的整体脱贫。但是，大多数贫困地区尤其是村一级的基层组织软弱涣散，基层领导者能力不强，缺乏基层治理的新理念、新思维，没有充分认识到生态资源的无限价值，不能带领贫困人口脱贫致富。在扶贫过程中，过度依赖驻村工作组和第一书记，依赖外部援助，缺乏脱贫的内生动力。

乡村管理者往往倾向于发展工业来快速改变落后局面，无法整体考量生态资源与扶贫开发的内在联系，导致整体扶贫工作成果不理想。另一方面，传统的体制中管理不健全限制了专业人员队伍的稳定，由于村集体经济薄弱，村干部的津贴补贴过低，影响了他们带领农民脱贫致富的热情。

享受不到国民经济发展带来的成果，必定造成农民心里的失衡，产生不稳定的因素；加之在实施扶贫政策过程中，少部分干部优亲厚友，存在不公平、不公正的现象，直接导致了贫困群众心理的失衡，进而寻求救济途径。他们的文化普遍不高，不善于利用司法手段进行利益诉求，只依靠信访手段。

三、推动河北省生态扶贫的对策建议

（一）加強统筹协调工作

河北省在实施生态扶贫政策过程中，不仅要对省情进行考量，还要综合考量对北京天津的影响。区域间应该联动协调共同发展，地区间加强合作，联动治理。 顶层设计之后需要统筹协调各方共同贯彻落实，包括省内统筹和省际协调。在省内层面，河北省扶贫办作为全省扶贫工作的主管机关，需要提请省政府统筹发改、环保、民政等其他部门对扶贫工作进行支持。由于省政府的介入以及精准扶贫战略的全面推进，省内统筹工作较为容易开展。

相较于省内统筹，省际协调工作更加考验着管理者的领导艺术。河北省的环境变动直接影响着三地民众对环境优劣的感知。在河北省生态扶贫工作方面，国务院扶贫办可参考援疆、援藏工作组的方式，由京津两地各区政府对口援助河北省贫困县，这也是生态补偿的体现。一方面，在生态扶贫中可以引入新思想、新观念，打破固有的发展思想壁垒，促进扶贫工作快速推进。另一方面，对口的经济援助可以减轻河北省尤其是贫困县的财政负担，增强绿色产业发展的经济基础，推动经济加速发展。

（二）激发内生脱贫动力

优化顶层设计，合理规划产业布局为生态扶贫创造了条件。每个贫困地区有其独特的致贫原因，因此在实施生态扶贫的过程中不能生搬硬套，要根据当地贫困群众的意愿，针对不同地区的情况提出有针对性的策略，提高生态扶贫的精准度，提高群众参与脱贫行动的热情。打造切实可行的机制，使自然资源向资本和财富流动转化，因地制宜进行产业扶持。

在燕山—太行山贫困地区，要充分结合首都生态涵养和水资源供给区的定位，结合山区交通具体情况，大力发展生态旅游和生态产品研制和销售。以黑龙港贫困带为代表的平原地区要结合盐碱灾害的实际，找到适合高盐碱环境的作物进行种植，提升盐碱荒滩的利用率；另外还可以引进高科技和劳动密集型产业，在不产生污染物的情况下解决贫困人口就业问题。

（三） 健全反馈监督机制

生态扶贫适宜河北省贫困地区实际，在理论上和初期实践中取得良好的政策效果。任何一项政策都有其反馈和自我修正的过程，建立健全反馈机制是减少政策执行偏差和达成政策目标的重要保障。“小康不小康，关键看老乡”，生态扶贫政策效果需要政策受众—贫困地区群众进行检验。各级扶贫机构尤其是村级组织和驻村工作组要及时收集反馈意见，将意见层层向上传递，经专家评议修改后再次施行，真正做到从群众中来到群众中去。

扶贫过程中涉及到大量的资金和物质资源，是一块十分诱人的奶酪。为了防止扶贫干部假公济私、优亲厚友或是贪污挪用，各级纪检监察机关要加大对扶贫领域的监管，让党中央的实惠真正温暖到广大贫困群众。另外还要防止扶贫过程中走过场、应付检查的现象发生，创新扶贫督查机制，让每一名困难群众都成为扶贫的监督者，让扶贫政策在阳光下进行。（ 作者单位为华北理工大学管理学院）