【摘要】党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。这为未来房地产市场奠定了基调，也为我国住房制度建设提出了新的要求和最终目标。房与地是分不开的，本文就目前我国的土地供地市场情况进行分析，以期为贯彻落实租购并举提出住房制度提供思路。

【关键词】新时代；租购并举；供地市场

住房问题是关系到全体人民切身利益的重大民生问题。党的十九大报告做出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一重大历史判断。要想生活好，住房少不了。近年来房子问题越炒越热，已经成为了党中央重点关注和解决的民生问题。十九大报告指出[1]：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这一提法，为未来房地产市场奠定了基调，也为我国住房制度建设提出了新的要求和最终目标。房地产行业，房与地是分不开的，多主体供给、多渠道保障不单单指房，关键在地。基于此，本文就目前我国的土地供地市场情况进行分析，针对如何才能贯彻落实租购并举提出相应对策建议。

1、建设用地供地市场模式

我国在新中国成立以后，在全国范围内实行了彻底的土地改革，逐步形成了中国土地的社会主义公有制，也就是国有土地及集体土地[2]。目前，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，宪法规定的矿藏、水流及森林等归国家所有。住房建设用地供应主要来源于城市土地及农村土地，城市土地通过一级市场或者二级市场供应给土地需求者，农村土地主要为宅基地及集体经营性建设用地。

1.1土地一级市场

土地一级市场，即土地使用权出让市场。政府部门采用计划与市场相结合的方式，以划拨或者出让的方式将土地使用权让渡出去[3]。对于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，国家机关、团体、学校及公私合营企业使用国有土地的一般采用无偿划拨的方式提供土地使用权。因为土地出让市场关系着土地所有者及土地使用者的权、责、利，为了避免人为操作等不规范因素，对于房地产开发等经营性建设用地，基本不采用协议出让的方式，主要通过招标、拍卖及挂牌出让的方式对城镇国有土地或者集体土地征收为国有土地进行供给。

1.2土地二级市场

土地二级市场，即土地使用权出让后的再交易，土地使用者将达到规定、可以交易的土地使用权，进入流通领域进行交易的市场[4]。土地二级市场是土地使用权的再转让，反映的是土地使用者之间的关系，其交易类型多种多样，主要为转让、抵押和租赁等。土地二级市场是建设用地再配置的主要手段，对于促进土地流转，防止建设用地闲置具有重要作用。

1.3农村集体建设用地市场

农村集体建设用地是指农村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地[5]。主要包括宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性用地。宅基地具有一定的福利性质，是农民用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，是无偿或者廉价取得的无限期的住房用地。因此，宅基地交易具有一定的局限性，只能在本集体经济组织成员之间流转，且只能建造作为生活起居的自用住房。农民对于宅基地只有使用权，农村宅基地目前还不能上市交易，农村房屋转让可操作性也不高。集体公益性用地主要指農村发展公益性事业占用的建设用地，如村委会、健身设施、集体管理用房、养老设施、道路等。农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。目前，农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以出让、租赁、入股。

2、供地市场在多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度下存在的不足分析

2.1土地一级市场存在的不足

我国土地供应双轨制在一定程度上抑制了土地的多主体供给[6]。目前，土地一级市场一般由当地政府部门垄断，土地供应双轨制就是一块土地可以通过两种方法让渡土地使用权，一种是政府部门主导的将国有土地无偿划拨给使用单位；另外一种是通过市场化手段将国有土地通过招标、拍卖、挂牌三种方式卖给使用单位。

第一种方式常常由于缺乏后期监管很容易造成建设用地闲置，浪费建设用地指标；更重要的是无偿划拨容易滋生腐败，许多经营性的盈利项目打着公益项目的旗号进行随意划拨，损害了公平的土地市场环境，造成国有资产损失。第二种方式由于政府对土地供地指标及土地使用权让渡方式的垄断，政府部门在某种程度上更像是企业资本家，通过对供地指标和地价的控制，在价高者得的招拍挂出让形式下，由于房地产开发商缺乏对地价及供需信息的了解，信息的不对称容易导致房地产开发商竞价的不合理性，致使土地市场价格偏离或者脱离了土地资产的价值，“地王”频现。而政府却能在这种供地形式下收获巨大的财政收入，获得更高的GDP增长，政府为了追求更好的政绩，以土地资源作为其财政收入的主要来源，导致资源配置失衡，地产开发商为了获得收益，只能提高房价，最终由人民买单[7]。

2.2土地二级市场存在的不足

土地二级市场虽然交易类型较多，与一级市场相比，二级市场较为自由，但是由于缺乏交易渠道，往往是自发进行交易，信息公开透明程度及市场竞争不充分[8]。二级市场土地使用权转让需要交纳多种土地税负，进一步提高了土地流转的成本，容易导致二级市场流通不畅，造成建设用地资源闲置浪费。与一级市场土地开发储备相比，二级市场占有率很小，但是由于流通不畅，造成一级市场供地压力增大，引发高地价的风险。最后，二级市场监管难度极大，一些开发商或者土地转让者，为了获得土地转让收益，私自将一些享受政府优惠或者政府划拨的以及具有其他限制条件的土地转让，造成国有土地资产的流失。

2.3农村集体建设用市场地存在的不足

2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，其中就指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。从决定中可以看出这是有条件的，一是它是集体的经营性建设用地，并不是集体的所有的建设用地。二是符合规划，即使取得土地使用权，要建设什么也要符合规划。三是用途管制，允许入市的只是农村集体经营性建设用地，必须在符合规划和用途管制的前提下，农村集体的经营性建设用地才可以出让、租赁、入股。此外，农村建设用地自由入市，也要确权、确地，规范公开的市场操作，不能无证转让。

随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、出租和抵押等形式自发流转其使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势。目前，农村集体经营性建设用地市场仍处于试点阶段，法律制度等保障性措施还不完善。农村集体经营性建设用地入市，政府垄断的土地一级市场利益受到巨大影响，农村集体经营性建设用地的实际控制权及话语权依然掌握在基层政府及村委会领导手中，会出现一些不符合规划和用途管制的土地使用权流转行为。此外，由于农村集体经营性建设用地产权不明确，导致农民的经济利益得不到保障，甚至引发贪污腐败，造成集体经济损失。

农村宅基地是对农民住房的一种福利保障。近年来，随着城市化进程加快，越来越多的农民进城落户或者通过一些移民搬迁政策得以入住城市，农村住房和农村宅基地闲置现象十分普遍。但是由于我国《土地管理法》明确规定，禁止农村宅基地买卖，农村宅基地只能在本集体经济组织成员间进行流转，因此，农村宅基地市场尚未真正建立起来，造成了大量宅基地闲置浪费，农村宅基地只有通过征收为国有后才能进入市场，但是在征收过程中，农民的一些补偿很难落实，农民的利益收到较大损害，引发强征等一系列社会矛盾。

3、新时代住房建设用地供地模式探讨

中国已经进入新时代，房地产经济发展势头依然不减，房价高、买房难的问题越来越突出，这与建设用地供地模式不合理关系密切。目前，在房地产市场上，总供给与总需求结构不协调的状况也很明显。2016年，中央对供给侧结构性改革提出了新的要求，全年主要围绕着“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”几个方面积极推进供给侧改革[9]。提高有效供给是中国经济持续增长及社会经济转型的核心问题。土地作为最重要的生产要素，尤其是建设用地，随着我国城市化的不断深入，建设用地供给侧改革效率影响着土地使用率，对国民经济健康发展有重要作用。

3.1完善土地供应机制

完善土地供应制度，打破政府垄断土地一级市场的局面，探索实行多样化、差别化的土地供应方式[10]。首先，严格限定划拨用地范围，完善国有土地有偿使用制度。其次，明确用地出让范围，经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的用地以招拍挂方式供应，减少协议方式供应。再次，优化建设用地使用权作价出资机制，放开国有建设用地租赁市场。最后，完善土地市场机制，发挥好市场在土地资源配置中的决定性作用。建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，关键在建设用地供应形式，建设用地的性质决定了房屋性质。目前，以商品房销售为主的购买市场以趋于稳定，房屋租赁市场、租售同权正在进行试点。建立房屋租房供给市场以政府保障性住房为主的供应模式，政府应逐步由发展型政府转变为服务型政府，放弃对土地收益的垄断，由经营土地转向服务市场，进一步放开划拨及出让用地范围，更多的采用置换、租赁、入股、互换等方式等推动租房市场建设用地的供应。租购并举，房子可以租，土地也应放开租赁市场，慢慢转变为租让并举的供地模式。国家缩小征地范围，尽量由相应的集体组织主导进入市场。

3.2完善土地市场体系

构建统一、开放、竞争、有序的土地市场体系[11]。完善土地市场体系对于优化配置土地资源具有保障作用，进一步促进土地供应及住房建设。目前，土地一般参照基准地价评估价格，但这反映的是土地的区位差异，不能真正反应供需及稀缺情况。只有开放竞争的土地交易市场，才能真正形成反应土地价值的土地价格。人们生产生活对于土地资源的需求千差万别，现有的土地市场相对单一，不能满足人们的需求，只有通过完善市场机制，运用市场原则才能满足人们的需要。供需及稀缺程度决定土地价格，政府对地价的调控应通过调整土地的供应量来进行间接调控，而不能采取政府定价的办法。此外，应开放集体土地入市条件，增加土地供应的一个渠道，通过完善法律制度来规范集体土地交易市场，以保障住房所需建设用地。

3.3建设用地指标向保障性住房倾斜

我国的城市发展只占用了很少的土地，城市发展需要更多的土地，不是没有更多的土地，受建设用地供应指标的影响，很多土地被控制着，没有进入土地市场[12]。长期的“饥渴”式供地模式，尤其是大城市的建设用地供给数量不断减少，从供给层面上来说，土地供不应求促进了房地产市场的火爆，导致了房价上涨。长期的供地指标短缺引发的房价上涨，有必要对我们传统的建设用地指标供应模式的局限性进行改革。房地产供给性结构性改革的必要性和迫切性需要进一步探索建设用地指标的供应方式，通过农村建设用地及宅基地入市等改革，使建设用地指标向保障性住房倾斜，增加供地渠道和土地供给弹性，使全体人民住有所居。

参考文献：

[1]习近平决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].2017；

[2]白俊超.我国农村土地制度改革研究[D].西北农林科技大学，2007.

[3]江丽，钟荣桂.政府土地供应政策、行政調控政策对房价波动的影响——基于中国35个城市的证据[J].工业技术经济，2017，36（04）：116-121.

[4]魏凌，宋家宁，成立.完善我国土地二级市场的制度建议[J].中国土地，2018（01）：18-20.

[5]黄燕芬，张超.加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度[J].价格理论与实践，2017（11）：15-20.

[6]政府不再垄断住房供地，开启深度变革[J].城市住宅，2018，25（01）：93.

[7]葛丰.土地多元供给切中房地产市场病根 让地方政府从土地利益纠葛中脱离出来[J].中国经济周刊，2018（04）：3.

[8]杨宜勇，邢伟.公共服务体系的供给侧改革研究[J].人民论坛·学术前沿，2016（05）：70-83.

[9]卢为民.供给侧结构性改革与土地管理制度创新[J].国土资源情报，2017（03）：3-11.

[10]杨先花.等.我国三大城市群的城市土地供应效率评价[J].兰州财经大学学报，2017，33（04）：7-14.

[11]顾汉龙.等.市场机制引入对城镇新增建设用地配置效率的影响[J].中国人口·资源与环境，2017，27（07）：101-110.

[12]卢锋.房地产价格与供地模式[J].上海国资，2016（04）：64.

作者简介：

肖文魁（1989—），男（汉族），陕西汉中人，硕士，主要从事土地工程研究与实践。