颜昌文 谢瑞英

【摘要】十八大以来，中国社会进入新型城镇化发展时期。新型城镇化战略以人为核心，走集约、智能、绿色、低碳的道路，是未来中国经济发展新的增长动力和扩大内需的重要手段。本文探讨了新型城镇化过程中面临的人、地失衡问题及形成原因，提出了新型城镇化背景下土地资源的集约利用的措施。

【关键词】新型城镇化；人-地失衡；集约利用

快速的城镇化进程引发了一系列的经济问题，表现在土地方面的问题主要有土地利用无序扩张，土地资源配置混乱等问题。党的十六大提出了依托产业融合推动城乡一体化的新型工业化，十八大以后的2012年中央经济工作会议上首次正式提出了新型城镇化的概念。如何在快速发展经济过程中解决人、地发展的失衡问题，成为社会各界关注的焦点。

1、新型城镇化过程中土地利用的现状

在推进城镇化过程中，不少地区片面的认为新型城镇化就是高速的城镇化建设，而忽略了城镇化发展的质量，出现了一系列的城镇化问题。表现在土地方面的问题主要有以下几个方面：

1.1城镇规模结构不合理，盲目扩张与粗放利用

很久以来，一些地方政府为了追求GDP增长，城镇化版图迅速扩大，以粗放的土地资源投入和严重的环境污染为代价，推进一些政绩驱动型的造城运动。由此造成土地资源闲置，农民耕地被粗放利用，甚至一些企业为了逐利，大量圈占土地获利。

1.2资源配置不合理，城乡空间结构失衡

随着户籍制度的放开，为获得更好的教育医疗资源，农村人口大量向大小城市转移，西部欠发达地区的人口向东部发达地区转移，小城市人口向大都市转移。在这一过程中，需要大量的土地满足转移人口，进一步加剧了城市土地资源紧张。而在广大农村地区及大部分小城市大量土地资源闲置，农村建设用地缺乏流转。一方面是经济发达地区用地紧张甚至欠缺，一方面是经济落后地区包括小城镇及农村土地资源的大量闲置。

1.3土地供应制度不合理，土地市场发育不足

我国的土地供应制度是政府部门完全垄断，政府城镇发展政策将是土地供应的指导意见。政府“有形之手”的合理应用，有利于政府对于土地资源的有效整合与合理分配。但是也存在一些问题，例如在城镇化与工业化不断加速的条件下，一些政府为了城镇化版图迅速扩大，土地的管理与开发也将出现监管不当和无序开发，从而导致一些为了政绩而造的“鬼城”、“空城”。另外，一些领导干部观念落后，對执行中央政策有畏难情绪，造成土地制度发展不平衡。还有的地方出现多头供地的情况。

2、土地集约利用遵循的原则

协调好城镇用地与耕地的关系，确保城市建设与农村耕地的协调发展；协调好失地农民利益保障与社会稳定的关系，确保土地资源的均衡配置；协调好生态发展与经济建设的关系，确保区域生态安全。

3、土地资源的集约利用措施

在新型城镇化背景下，为了减少土地资源配置粗放的问题，就要走土地资源集约利用的道路。土地资源集约利用以保护耕地为前提，以可持续发展为指导，在对土地资源适当的开展非土地要素的资金与人员投入，优化土地利用结构，统筹资源、环境、人口与社会整体的协调发展；在土地利用效率得到提升的基础上，取得相应的综合效益。

针对新城镇背景下土地利用的现状，应从以下几个方面促进土地资源的集约利用：

3.1利用经济手段解决土地问题，保证土地资源的集约利用具有可持续性

运用经济手段调整产业结构，在土地紧缺地区优先发展土地集约利用高、效益好的产业，加快优势产业升级，实现经济又快又好发展。通过土地对工业产业的宏观调控，严格控制工业用地的规模，推广土地节约型工业生产技术和生产工艺，提高工业用地效率。建立全面的土地市场，发挥市场经济的扛杆作用和政府“有形和无形的手”的作用。搞活土地转让市场，确保土地交易市场健康有序发展。充分发挥市场经济供求机制，价格机制和竞争机制，促进土地市场健康合理流动，提高土地配置在市场经济条件下的效率。

3.2加强增量土地利用管理，统筹安排各类新增建设用地

在政府垄断土地交易条件下，政府要严格控制建设用地规模，限定扩展空间，严格执行规划边界。对于新增加的建设用地，应该严格控制用地规模，尽量少占或不占耕地，优先保障城市基础设施建设用地。合理规划城市建设，对新增用地指标合理安排。积极做好年度建设用地计划申报工作，并对省市下达的新增用地计划指标控制执行。

3.3盘活存量土地，提高土地利用效率

转变城镇发展模式，将外延式发展转变为内涵式发展，盘活旧城区闲置土地。鼓励旧城区改造项目，在保障拆迁户利益的情况下降低旧城改造项目的改造成本。在广大农村地区推广土地置换，促进农民居住向着村、镇、街道中心位置集中，并将置换出的土地有计划的用于复垦还耕。对基础设施、公共服务落后地区的村庄进行重组，对现有的吸收迁移民的村庄进行规划，用现代城镇的标准对新村进行规划建设，适当压缩农村居民点用地。

3.4建立全面的土地管理体制，保障集约利用土地

建立以促进土地集约利用为核心的土地管理体制，通过提高土地使用的准入门槛，建立完善土地集约利用的评价机制与行政考核机制，从体制上保障土地的可持续集约利用。对现有的土地税费体制进行改革，促进土地的合理有效利用。在进行土地总体规划过程中，应根据各城市用地实际，制定合理的用地方案，并明确规划用地的方向，提高公众的参与程度，加强舆论监督。

结语：

在新型城镇化背景下，通过运用经济手段，增量土地利用，存量土地盘活，制度保障等四个方面措施来保障土地集约利用，实现农村耕地总量与建设用地总量“两个不变”的目标。集约土地利用可以优化城镇建设空间布局，实现优地优用，充分发挥土地的潜力。所以各地政府部门应充分发挥主观能动性，因地制宜，对土地集约利用进行探索和研究。

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