进入21世纪以来，中国社会转型呈现出加速的趋势，城市化水平不断提升，资本、人口、资源等要素的流动也日益加快。伴随城市的快速扩张，乡村逐渐淡出公共讨论的视野，城市的公共治理问题愈发显著。

在20世纪，城市更多是被视为工业化生产、创造GDP指数、承担劳动力就业的中心，相应的公共治理是围绕诸如城市开发、工业园区建设、土地财政、维稳、治安而展开的。然而，正如杨宇振所指出的，伴随内外形势的剧烈变动，21世纪中国城市治理面临一系列新的挑战——网络信息技术对城市形态的重塑、社会阶层的多元化和极化、城市发展的不均衡等。如何应对各种差异巨大的价值认知，以及纷繁复杂的社会现实，制定出合理的发展政策，对中央政府的治理智慧构成严峻考验。

在逐渐浮现的各种新型城市问题中，大量吸纳外来人口带来的社会阶层结构变动，显得尤为突出。对此，虽然政府运用了大量的现代行政技术和工具手段，如制定、调整地方性法规和政策，给各种“外来人员”（人才、投资者、劳动力、投亲移民等）户籍身份及各种福利待遇（居住保障和其他社会福利），但如陈映芳所言，这些措施仍处在国权为先、民族整体利益为重的传统国民观框架下，政府在推行流动人口“市民化”的同时，依旧在很大程度上保留了国民身份和属地区隔的制度。倘若要根本解决流动人口治理问题，则需要国家作出重大的战略调整。

由于中国社会发展过程中的高度复杂性和不确定性，既有的现代治理学说都难以直接运用到中国城市治理之中。……