《行政监察法》“两指”措施与《监察法草案）》留置措施比较

2018-04-23张杨欢影

法制博览 2018年3期

摘要：留置取代“双规”、“两指”是监察体制改革和法治反腐的重要举措。由于“双规”属党纪措施，是一种党内调查手段，适用对象是中国共产党党员，而留置是法律措施，二者区别较为明显；但“两指”措施作为行政监察法的调查手段，适用于所有违反行政纪律嫌疑的人员（不论党员还是非党员），它与《中华人民共和国监察法（草案）》①（以下简称“《监察法》”）规定的留置有哪些区别和联系，从中又可以看出哪些反腐模式的演进和法治的进步，是一个值得探讨的问题。本文从“两指”和留置措施的法条分析与实践概况、二者的共同点和差异几方面来研究此问题。

关键词：行政监察法；“两指”措施；监察法（草案）留置措施

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0009-04

作者简介：张杨欢影（1993-），新疆乌鲁木齐人，北京联合大学，硕士研究生，研究方向：宪法学。

一、《行政监察法》“两指”措施概况

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”，“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施”②。“两规”措施又被称为“双规”、“两指”，其中，“双规”指《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》③第二十八条第一款第三项的规定：“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出解释和说明”。“两指”为《中华人民共和国行政监察法》④（以下简称《行政监察法》）第二十条第三项规定，行政监察机关在调查被调查人违反行政纪律行为时，可根据需要责令被调查人在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明。行政纪律是国家行政机关、公务员和代表国家机关行使公职的其他人员在行政管理活动中应遵守的行为规范和准则，是国家行政机关为维护国家和集体利益并保证行政工作正常运行而制定的规章和条文；《行政监察法》第二十条规定的“两指”措施适用情形——“违反行政纪律嫌疑”——是一个原则性的概括规定，即受行政纪律约束的国家工作人员和其他人员在行政管理活动中违反了这些规章制度和条文。《中共中央纪委、监察部关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》（中纪发[2001]4号文件）对“两指”措施的适用作了进一步具体化的规定，主要包括已经确定被调查人违法违纪但还有重要问题待调查，和违反行政纪律的被调查人有串供、翻供、外逃嫌疑或隐匿、销毁证据可能以及其他妨碍案件调查的行为，在这两种情形下可以对被调查人采取在指定的时间、地点就调查事项作出解释和说明的“两指”措施。

有权实施“两指”措施的主体及其适用对象均规定在《行政监察法》第二条，监察机关是政府行使监察职能的机关，也是“两指”措施的实施主体，其适用的对象为“国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员”；此外该法《附则》第五十条规定，经法律授权或国家行政机关委托而具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员也属于行政监察法与“两指”措施的适用范围。“两指”措施的期限规定在《行政监察法》第三十三条，一般为六个月，因特殊原因需要延长的不得超过一年。

总的来说，“两指”措施是行政监察机关对涉嫌违反行政纪律的人员所采取的一种先于司法程序的调查措施，在近些年来突破和查处一些严重腐败案件中发挥了十分重要的作用。据统计，2015年全国各级检察机关共查办职务犯罪案件40834件54249人，均是通过两规措施取得重要证据后进行立案；其中贪污贿赂、挪用公款100万元以上案件4490件，平均两规审查时间为3个月；查办原县处级以上干部涉嫌犯罪的4568人，平均两规审查时间为4个月；厅局级以上干部的769人，平均两规审查时为5个月⑤。

二、《监察法》留置措施概况

《监察法》对留置措施的规定见于第24条、40条、41条和59条。其中，第24条规定了留置措施的适用情形，即被调查人涉嫌严重职务违法或犯罪，案情重大、复杂，或者被调查人可能逃跑、自杀，或串供、伪造、销毁、转移、隐匿证据及其他妨碍调查行为，监察机关如需要进一步调查可以将被调查人及涉及共同职务犯罪的人员留置在特定场所。

有权实施留置措施的主体是监察委员会，监察委员会是一个将与一府两院并立的新的国家机构。监察范围规定在《监察法》第十二条，包括：中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员；其他依法履行公职的人员。这一范围基本实现了对所有行使公权力的公职人员的全覆盖。

留置措施的决定程序、被留置对象的相关人权保障措施以及留置时长和刑期折抵等规定见于《监察法》第41条，省级以下监察机关采取留置措施应由本级监察机关领导人员集体决定，报上一級监察机关批准，并向国家监察委员会备案。原则上留置被调查人后应在二十四小时以内通知其单位或家属。被留置人员的饮食、休息、医疗等应得到保障。留置时间不得超过三个月，如有特殊原因需延长的，延长时间不得超过三个月。被留置人员移送司法机关后被判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限应当折抵刑期，留置一日折抵管制二日、拘役和有期徒刑一日。留置措施应遵循的法定程序和留置的救济途径见于第40条和第59条，草案中目前只有申诉一条途径。

总的来说，留置是各级监察委员会对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的行使公权力的人员所采取的一种先于司法程序的调查措施。由于《监察法》尚未实施，目前留置措施主要在北京、山西、浙江三个监察改革试点省份的实践，试点工作进展顺利并为监察留置措施在全国推进积累了宝贵经验。北京市纪检监察机关2017年1-6月共受理信访举报8057件次，处分1321人，同比增长36.5%；其中，厅局级干部26人，县处级干部203人，涉嫌犯罪移送司法机关20人，未发生证据不符合质量标准和当事人申诉的情况。山西省各级监委成立以来，共处置问题线索6535件，立案2156件，结案1905件，处分1887人，组织处理1191人，移送司法机关5人；其中，省监委共处置问题线索68件，立案19件，结案12件，处分9人，组织处理41人。浙江省各级监委成立以来先后对7起案件依法采取了留置措施，其中一起已移送检察院并由其正式决定逮捕⑥。

三、“两指”措施与留置的共同点

（一）两种措施都具有反腐败的目标与作用。“两指”措施所依据的《行政监察法》是具有反腐败功能的行政法，其第十八条规定，“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”，廉政监察是其中的三大监察内容之一。留置措施所依据的《监察法》是反腐败国家立法，其第一条规定，“为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，制定本法。”两种措施的目的都是为了查清事实收集证据，作为办案和调查手段都是反腐的有力武器。

（二）两种措施都具有高效性，是反腐调查工作中高效率的手段措施，表现在：第一，争取办案时间，贪污贿赂类案件隐蔽性较强，调查难度大。而检察机关受到刑事诉讼法的有关限制，对贪污贿赂案件侦查手段有限，往往无法在规定时间内获取有利证据。因此“两指”措施客观上为查办案件争取到了充足的时间，弥补了检察机关侦查力度的不足。第二，有利于证据收集，如前所述由于腐败类案件调查取证难度大，往往口供是获取其他证据的关键，“两指”措施要求违反行政纪律的人员较长时间与外界隔离，给其造成较大心理压力，从而使得办案人员能够从政治上、心理上、人性上找到突破口，收集证据。第三，排除外界干扰，由于被调查人员与外界隔离，可以形成“囚徒的困境”，防止通风报信、串供、统一口径。

（三）两种措施都具有强制性，限制了被调查人一定程度的人身自由。执行“两指”措施和留置时，行政监察机关或监察委员会工作人员有权将被调查人员强制性带离，被调查人必须配合，不得对抗。“两指”措施和留置都需要被调查人在特定场所接受调查，就调查事项涉及的问题作出解释和说明，在此期间，其和外界的联系被切断，作息时间和个人行动都会受到监视与控制。但“两指”措施和留置对人身自由的限制程度是有限的，与拘留等被国家司法机关完全剥夺身体自由权不同，比如实践中“两指”措施的被实施人通常是自行到规定的地点接受调查，严禁用警用车辆进行接送，“两指”措施期间内被调查人生活与纪检监察工作组不应有区别，仍旧被认定为同志关系并共同就餐等。

四、“两指”措施与留置的差异

（一）法律依据不同：“两指”的依据是《行政监察法》和党纪党规，而留置根据的是国家《监察法》，虽然二者都是全国人大制定的法律，但从性质上说，《行政监察法》是属于行政法中的特别法，而《监察法》是基本法、一般法。根据《宪法》和《立法法》规定，我国的基本法律由全国人民代表大会制定和修改，除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律由全国人民代表大会常务委员会制定和修改。《行政监察法》是1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议对之进行修改，通过和修改均由全国人民代表大会常务委员会通过，说明其不是基本法律。而《监察法（草案）》由第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议，另外王岐山在十八届中央纪委七次全会上的工作报告中提到要为在十三届全国人大一次会议上审议通过国家监察法做好组织人事法律法规等准备，中央纪委副书记吴玉良十八届中央纪委七次全会精神新闻发布会上回答记者“中国为什么还没有制定一个反腐败法”的提问时，以制定出台国家监察法予以回应，表明《监察法》是基本法律，是针对反腐败的国家立法。

（二）性质不同：“两指”措施是一种行政强制措施，属于具体行政行为的一种，这是由其实施主体的性质——监察机关的性质决定的；而留置是属于监察权的措施，其实施主体监察委员会监察委“享有监督权、调查权和处置权，其职权具有综合性、多样性和强制性的特征”⑦。根據《行政监察法实施条例》的规定，结案之日为行政监察机关作出监察决定或者提出监察建议之日，即“两指”措施结束后，被调查对象涉嫌刑事违反的被移送至司法机关，无违法问题或情节轻微的被送回原单位。通过“两指”取得的口供笔录等相关材料需先移送检察机关，由检察机关重新固定、转化后才能作为司法证据。而通过留置取得的证据可以直接作为移送起诉的证据，大大提高了处理公职人员贪污腐败案件的诉讼效率，但也会造成其他一系列问题，如刑事案件侦查权的分配、《监察法》与《刑事诉讼法》的关系处理、检察院的机构改革等。

（三）实施主体不同：“两指”措施由行政监察机关行使，留置权由各级监察委员会行使。我国行政监察机关的体系由中央的隶属国务院的监察部和地方隶属于各级人民政府的监察厅（省级）和监察局（地级和县级）组成；监察机关还有派出机构，目前监察机关和纪检委都是合署办公。行政监察机关作为政府的工作部门，其定位是政府行使监察职能的机关，主要是对行政机关及其工作人员进行监督。而监察委员会是一个新的国家机构，它从政府系统中分离出来，专司国家监察职责，整合了政府监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门（与纪检委合署办公），应由各级人民代表大会产生并对同级党委、本级人大及其常委会和上一级纪委监委负责。习近平总书记给监察委员会一个鲜明而准确的定位，就是它是中国的反腐败机构。

（四）实施期限不同：“两指”措施的期限原则上为六个月以内，需延长的最多不得超过一年，留置期限为不超过三个月，需延长的最多不得超过六个月。虽然目前对这一期间仍有颇多争议和意见，但与“两指”措施相比，留置已经大大缩短了调查期限，对保障人权、提高办案效率有重要意义。此外，《行政监察法实施条例》第三十四条、第三十五条创设了监察立案中有关期限中止、中断的规定，主要涉案人员出境、失踪或者遇到严重自然灾害等不可抗力，或调查处理过程中发现被调查人员有新的违反行政纪律事实的，要暂停或重新起算调查期限，这使得《行政监察法》第三十三条规定的期限的效力大大减弱，因为在实践中，行政监察机关以发现新的违反行政纪律事实为由延长“双指”措施期限的现象普遍存在。《监察法》目前尚未对留置期限做出中止、中断的规定，期限的刚性与灵活性如何选择也将是《监察法》在修改和实践中要面临的问题。

此外，在实践层面，留置措施或具有比“两指”措施更高的效率和集中统一领导等优势。虽然关于留置实施的具体细则尚未明确，试点省份也是在实践中探索，如试点三省的留置第一案均由监察委所在区的区委书记批准，与《监察法》规定的实施主体有出入，引发一些关于是否造成领导职能和执法职能混淆、背离了职权法定原则的质疑。但试点的主要经验依然是成功的，以山西的“留置第一案”山西煤炭进出口集团有限公司原党委书记、董事长郭某贪污渎职案为例，该案既涉及违反党纪问题，又有违法犯罪问题，既有失职渎职问题，也涉及经济受贿问题，在监察体制改革试点前，违纪违法问题多头办理，单是违法犯罪问题就由于涉及不同的罪名由不同的机关、部门查处，因此，虽然郭某在案发后近三年多次被有关机关立案调查，但迟迟没有结案。而试点实施后，按照中办印发的改革试点方案和全国人大常委会的试点决定，省监委对此案完全有管辖权限，山西省纪委监委机关第二执纪审查调查室主任周跃武带领队伍对线索进行初核后经省委书记骆惠宁与相关省委领导的批示要求对郭某采取留置措施，该案也由此成为山西省监委成立后采取留置措施的第一案。周跃武表示，“从监委立案到法院宣判，用了不到4个月的时间，这在过去几乎是不可想象的。”监察体制改革与监察委对反腐败工作集中统一领导的优势，解决了反腐败力量分散、纪律与法律衔接不畅等问题，使违纪违法问题能够比过去得到更加快速有效的查处办理。

五、结论

“两指”措施和留置都是反腐的手段，在调查取证工作中具有较高的效率，两种措施都具有强制性，限制了被调查人一定程度的人身自由。另一方面，“两指”措施和留置在法律依據、性质、实施主体和期限有所不同，这些差异体现出了反腐调查程序适法性的提高、人权保障的进步和法律定位的上升。新中国成立以来，我国反腐败斗争经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐三种模式，“双规”“两指”可以说是权力反腐模式下的产物，其高效、强制性特征在反腐败斗争中发挥了重要的作用，但也存在权力为主导、通过领导权力意志推动反腐工作的权力反腐模式下固有的一些问题，如法治性不强、程序不统一、适用较为混乱等。党的十八大以来，党中央确立了以零容忍态度惩治腐败，努力构建“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的反腐败基本战略，反腐手段的改革也应与反腐败基本战略相一致，以手段的合法性确保反腐目的的正当性，实现惩治腐败和人权保障的法治化。既要毫不动摇坚定地反对腐败，又要切实保障被调查人员的基本权利，实现惩治腐败与保障人权的目的。随着我国向制度反腐模式的转化，借鉴吸取“两指”“双规”的有利因素而改善其不规范不适法之处，是监察体制改革的必然结果。留置取代“两指”措施，是保障监察机关顺利进行职务犯罪调查工作的重要措施，也是我国实行法治反腐的标志性措施。