朱盛杰，文剑钢

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

1　社区用房建设新需求

1.1　政府职能跟进下移

城区社区，一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区[1]。随着城市发展与人口流动，社区的结构也随之改变，从政府职能中分离出来的社会管理、服务、保障等功能逐渐下移，开始由社区承担。党的十八大以来，深化社区服务与创新社区党建被提到新的高度，如何充分挖掘并合理利用社区资源，最大限度地满足居民群众的生活需求，为居民提供方便快捷、周全优质的生活服务,成为社区当下亟待解决的问题，而社区机构对社区用房在选址布点与功能上则提出了新的要求。

1.2　社区服务体系升级

随着新型城镇化的推进与老龄社会的到来，不同层级的城区社区建设成为当务之急。例如在苏州市吴江区的城区建设中，新城建设蓬勃发展，吸引了大量商业与房地产投资项目，带来了新的人口入住。据统计，仅吴江区，近五年每年新增人口约0.4万人，保持0.3%的年增长率，社区用房需求量相应增加；老龄化方面，根据区公安局和区老龄委的统计数据，到2015年底，全区户籍人口达到817 952人，其中60周岁以上的老年人达到了217 751人，老龄化程度（老年人口/户籍总人口）达到了26.62%，高于全国的15.50%，仅次于江苏省老龄化水平最高的太仓市（见图1），为历史之最。此类老龄人群对社区用房的居家养老服务与老年活动功能有着较大需求；社区教育方面，响应教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见，吴江区制定了“全国社区教育实验区”实施方案，要求社区成员接受教育的比例均要达到40%，下岗（失业）职工培训率在90%以上，这些培训都需要社区用房提供场地支持。

图1　吴江区老龄化水平与各地对比

结合国家相关要求与区域具体落实情况，以苏州吴江居住社区为研究对象，重点对松陵镇、吴江经济开发区、平望镇、盛泽镇的社区用房建设进行了深入调查研究，并在此基础上加以分析总结，探讨社区用房的布点规划策略。

2　社区用房布点规划理解

2.1　社区与社区用房

社区一词最早由德国社会学家滕尼斯在《社区与社会》中提出[2]，书中将社区定义为“由同质人口组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的社会团体”；20世纪30年代初，费孝通先生将社区概念引入中国，并定义为“社区是具体的，是一个地区上形成的群体”，从此中国社会学界就沿用此术语。2000年，民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中,将社区具体定义为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”[3]。文中所指的社区范围，是指在体制改革后进行了规模调整的社区居委会管辖区域。

社区用房的需求随社区服务的拓展而提高。民政部1993年发布的《关于加快发展社区服务业的意见》中指出：社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，依托街道和居委会，发动社区力量开展的具有社会福利性质的居民服务业[4]。随着社会的发展进步，社区服务的内容与形式日益丰富，专业化程度不断提高。发展至今，社区服务的对象主要涵盖社区一般居民、社区内的单位以及特殊弱势困难群体，提供的服务涉及社区保障、文化、卫生、治安、环境等方面，这些服务都需要社区用房作为载体。

2.2　社区用房配建标准

2016年，《苏州市吴江区新建住宅小区社区用房建设和管理暂行意见》中明确社区用房标准，将社区用房定义为：产权归属地区镇政府所有，由社区居委会使用，作为居委会办公、居民活动等场所的房屋建筑[5]。社区用房按使用功能分为社区工作用房与居民活动用房两类。苏州市吴江区社区建设领导小组办公室结合苏州具体实际，在《关于开展和谐社区建设考评验收的预备通知》中，规定社区用房应具备“五室三站二栏一校一场地”①“五室”为：便民服务室、图书阅览室、体育健身室（残疾人康复室）、治安警务室、多功能活动（服务）室；“三站”为：社区工作站、卫生（计生）服务站、居家养老服务站；二栏为：宣传栏和公开栏；一校和一场地分别为社区学校和室外活动场地。，这是吴江区评价社区用房是否合格的最低标准（见图2）。另外，根据苏发（2010）4号文件，凡吴江区规划户数1 000户以上的新出让土地新建住宅小区，其城市社区办公活动用房标准为每户0.4 m2，总面积不得低于400 m2。在结构满足社区服务中心功能要求的同时，每处社区用房至少要有三个100 m2以上的整体空间，其中至少有一个应位于一楼，用于建设一站式便民服务大厅。

图2　社区用房功能构成

2.3　社区用房布点规划目标

社区用房布点规划，就是依据区域人口和社区分布特点，确定适用于该区域的社区服务规模，从而进行社区用房合理化布局，方便社区居民日常生活。吴江区社区用房布点规划属于专项微观规划范畴，重点研究社区用房布点的合理性、科学性、亲民性：一方面着眼宏观，从整体角度对社区用房进行总体布局；另一方面聚焦微观，针对吴江各片区的不同特点制定差异化布点方案，对上位规划进行补充和完善。

3　吴江社区用房建设面临挑战

苏州市吴江区位于江苏省东南部，行政区划范围1 176.6 km2（不包括吴江太湖水域），下辖黎里镇、七都镇、松陵镇、盛泽镇、同里镇、桃源镇、震泽镇、平望镇共8个镇，其中包括国家级吴江经济技术开发区、江苏省级汾湖高新技术产业开发区与太湖新城片区，总人口约82万人。

据统计，吴江区目前共有67个社区服务点，其中太湖新城（松陵镇）19个，吴江高新区（盛泽镇）8个，平望镇7个，震泽镇5个，吴江开发区（同里镇）13个，七都镇4个，桃源镇3个，汾湖高新区（黎里镇）8个（见图3）。从分布情况看，松陵镇北部老城区社区服务点最为密集，吴江经济开发区其次，其他各镇区社区服务点相对较少。虽然松陵镇太湖新城南部片区有多个房地产项目已建成或正在建设中，但社区用房建设仍未起步。

3.1　建设用地不足

目前吴江区已基本实现了社区用房的全面覆盖，建设方式有新建、改建、扩建、购买、租借、设施共享等。相对于开发区、新城区等用地条件较好的区域，老城区、镇区由于建设时间较早，未能在规划中预留充足社区用房建设用地，因此用地资源相对紧张，大多通过改建或设施共享的方式进行建设。

图3　吴江区社区用房分布现状

3.2　面积功能欠缺

吴江区社区用房规模大小不一。以400 m2建筑面积为最低标准，松陵镇未达标社区用房占社区用房总数的28%，吴江经济开发区未达标社区用房占社区用房总数的8%，平望镇未达标社区用房占社区用房总数的57%，盛泽镇所有社区用房建筑面积均超过400 m2。功能配置方面，建筑面积较小的社区用房只具备最基本的行政办公与活动功能；而面积比较充足的社区用房，除满足社区用房基本功能外，还拥有空间布置展示厅、党建展馆、综合减灾馆等展示用房（见图4）。同时调研发现，除作为“五室三站二栏”示范性社区用房建设项目的湖滨华城社区服务中心外，其余多层社区用房均未配备电梯，对行动不便的社区居民并不方便。

图4　便民服务大厅面积差异明显

3.3　覆盖范围不全

通过对吴江各社区用房的服务半径调研发现，吴江大部分社区用房基本能覆盖本社区的辖区范围，但也存在受用地条件限制而无法惠及全部社区居民的现象。部分社区用房位于社区一隅，无法覆盖整个社区；部分社区用房由于社区面积过大，被河流、干道等自然与人为边界分割，导致居民需要穿越才能到达。

3.4　居民需求多元

走访社区发现，各社区对于社区用房的迫切需求大多来自老年群体和青少年儿童群体。一方面，在老龄化程度较高的社区，老年居民在退休后的生活主要围绕社区展开，对舞蹈房、书场等社区活动用房的需求比其他年龄段的居民更大；另一方面，社区青少年儿童在周末以及寒暑假的各类培训、阅读与活动需求，需要社区提供教育培训用房、阅览室以及青少年活动室等场地予以满足；此外，行动不便的居民对无障碍设施也有着强烈需求。

综上所述，老城区与镇区需对大部分社区用房进行改造和扩建，满足居民的物质文化需求；新城区则需在详细研究上位规划与居住用地现状的基础上，增加社区用房建设量，合理布点，方便居民使用。

4　社区行政边界优化策略研究

社区用房的布点规划与社区行政边界有很大关联。作为城乡基层社会建设和管理的平台，行政社区必须拥有清晰明确的地域边界。目前我国大部分城市的行政社区，都是将数个原居委会辖区合并而成的新辖区作为地域边界。这种划定方式虽然能够有效整合社区资源，但也存在社区面积过大、人口过多、交通不便等问题，进而导致社区服务效率低下，居民社区事务参与度的降低。因此，在进行社区用房布点规划前，有必要对社区行政边界进行合理调整优化。

4.1　明确社区人口规模

1929年，美国社会学家克拉伦斯·佩里（Clarence Perry）创建了“邻里单元”（Neighborhood Unit），该模型在邻里中央位置布置公共设施，并根据一所小学的服务人口确定了6 000～10 000人的人口规模[6]。根据佩里的论述，一个居住单元的面积是由其人口密度决定的。受 “邻里单元”概念影响，我国现行住区规划体系也主要以人口作为划分社区规模的标准。

近年来，我国各个城市在实践中不断探索适合当地的社区人口规模。2015年，《苏州工业园区社区规划方案 》提出“位置就近”原则，将新建社区规模控制在2 500～3 500户左右；同年，南京市政府印发《南京市公共设施配套规划标准》，规定公共设施按“四级配置”（市级、区级、居住社区级和基层社区级）。其中，居住社区级公共设施以3～5万左右居民为主要服务对象，基层社区级公共设施以0.5～1万左右居民为主要服务对象[7]；2016年，上海市发布《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，将15分钟社区生活圈作为社区生活的基本单元。该生活圈约3 km2左右，常住人口5～10万人。当人口密度为2～2.7万人/km2时，更有利于营造兼具环境友好、设施充沛、活力多元等特征的社区生活圈。这些城市对社区适宜人口数量所做出的探索，对社区规模的确定具有重要参考意义。

根据人口统计，吴江区各社区平均服务人口为10 104人，与佩里的“邻里单元”人口规模类似。然而，吴江区各社区服务人口数量却并未与社区面积成正比。以松陵镇为例，其社区服务人口与社区面积的线性相关决定系数r2仅为0.008，相关性并不明显（见图5）。通过数据对比可看出，松陵镇各社区人口密度差异显著。例如水乡社区服务人口为13 770人，社区面积为1 km2，人口密度为1.4万人/km2；横扇社区服务人口为7 199人，社区面积却高达4.7 km2，人口密度仅为0.2万人/km2。这就需要规划整合现有社区人口，并对新建社区提出限制要求，将社区人口规模控制在3 000～5 000户为宜。

图5　松陵镇社区服务人口与社区面积关系

4.2　调整社区空间尺度

“邻里单元”的另一项重要原则就是确定了以400 m为半径的空间尺度，并且应确保小学生上学不需要穿越马路。可以看出，“邻里单元”的概念旨在为社区居民创造安全舒适的步行社区环境，把机动交通危害性降到最低。从服务半径角度，吴江区许多社区都存在社区面积过大，社区用房服务半径覆盖不到整个社区的现象。只有将步行尺度控制在合理范围内，才能方便社区服务的开展，增强社区凝聚力。因此首先应适当调整社区管辖范围，结合地块大小、建筑面积和人口数量，拆分面积较大社区，合并面积较小社区。根据吴江区社区平均面积，建议将社区面积控制在1～2 km2；从道路交通角度，吴江区纳入苏州城区版图后，为了加强与主城区的连接，改建、新建道路日益增多，社区边界受到人为分割的情况也愈加明显。当社区被交通干道分割，而社区用房只设于一处时，居民需要穿越干道方可到达，不仅办事效率低下，同时也极易发生危险。因此，规划有必要根据社区现有道路情况，适当调整社区行政边界，确保社区内部不被主要干道或河流穿越。

4.3　“大分散，小集中”的布置模式

目前，吴江区部分已建成社区的行政边界由于地缘型、单位型、单元型等因素不适宜大规模调整。这些社区往往存在用地规模过大、行政边界不规整以及遭受自然或人工阻隔等问题。针对此类社区，可在微调社区行政边界的基础上，对社区用房采用“大分散，小集中”的布置模式。所谓“大分散”，即将社区活动用房按照社区居民的分布情况，结合各小区自身用房条件灵活进行分散布置，尽可能方便居民的日常活动；所谓“小集中”，即选取几处居住小区众多，人口相对密集，交通较为便利的区域设置社区行政办公用房，作为社区行政事务办理的核心场所。如此一来，即使社区边界无法获得大规模优化，居民对社区用房的日常使用需求也基本能够得到满足。

5　“服务至上”的社区用房布点策略

规划实施是规划过程兑现的基石。在明确社区行政边界之后，针对吴江区社区用房建设特点，以“服务至上”为原则，对吴江社区用房布点策略展开研究。

5.1　扁平化布点

为使社区用房得到高效合理的利用，参照“邻里单元”模型，综合考虑《城市居住区规划设计规范》《城市社区服务站建设标准》以及其他城市的配建指标，结合吴江区自身情况，对社区用房进行分级设置和统筹布局。

5.1.1分级设置为充分利用社区资源，规划根据现有社区用房面积，将吴江区社区用房分为综合社区用房与基层社区用房两级建设。其中综合社区用房的服务半径为500～600 m，服务人口为3～5万左右，为社区居民提供全面综合的社区服务内容，包括公共文化、体育健身、行政管理和卫生服务等综合服务功能，并应具备举办大型社区活动与社区会议的能力，用地面积控制在12 000～30 000 m2，建筑面积控制在8 000～10 000 m2为宜；而基层社区用房半径为200～300 m，服务人口为0.5～1万左右，为社区居民提供日常生活所需的基本服务项目，更多应侧重居民活动用房的建设，建筑面积控制在400～2 000 m2为宜。两级社区用房均可由现有社区用房通过改造或扩建而成。

5.1.2统筹布局由于社区行政边界各异，社区形态内涵千差万别，因此会存在社区用房分配不均的情况。为解决此类问题，在社区用房布点时应优先考虑设置服务半径较广的综合社区用房；当单个社区用房无法满足居民使用或社区交通条件受限时，应另选适当位置建设基层社区用房。作为综合社区用房的补充，基层社区用房可以就近满足居民行政事务办理与日常活动需求，从而与综合社区用房形成社区用房网络体系，共同实现社区用房全覆盖的目标。

5.2　差异化选址

社区用房的选址主要从社区居民的使用角度出发，重点考虑行政边界、社区资源与用地性质三类要素。

5.2.1尊重行政边界社区用房作为社区服务的物质载体，其选址在很大程度上受到社区行政边界的影响。在用地条件允许的情况下，为保障社区服务的质量，社区用房的选址应尽量位于社区行政区域内部。如果选址超出社区行政边界，极易造成社区用房产权归属不明、社区服务对象混乱等问题。

5.2.2多元布置模式社区用房应根据各社区具体交通情况，采取不同模式进行选址。其中综合社区用房要求集中布置。当社区位于轨道交通站点附近时，综合社区用房宜在轨道站点核心区（300～500 m范围内）结合站点进行布置；当社区周边无轨道站点时，则应选取社区中心适宜位置布置（见图6）。而基层社区用房则可以根据各社区用地条件的不同，采取集中布置或分散设置两种模式。如果社区用地条件充足，可以选择社区中心合适位置布置；当建设用地不足时，则需要对社区内部设施资源进行有效整合，为社区居民的行政事务办理与各类活动提供合适场所。

图6　社区用房布置模式

5.2.3推进资源整合由于早期规划没有充分预留，导致目前部分社区的社区用房建设用地不足。如此就需要从政策角度出发对社区进行资源整合，充分利用社区内各类设施和资源。一方面，如果社区拥有独立占地的闲置用房，社区可以通过调剂现有公共用房、改造废弃工业用房等途径为社区用房提供空间，同时应由政府出资为目前无房或租房的社区购置社区用房；另一方面，在可利用用房缺失的情况下，政府可采用购买服务的方式，将部分社区公共管理和服务工作委托给各住宅小区的物业管理处代为办理。这样不仅减轻了社区用房的工作压力，而且也方便了居民使用，使居民不出小区就能够享受便利的社区服务。除此之外，社区用房还可以通过与底层商业或其他公共服务设施共享的方式进行布置，充分发挥社区现有资源优势。

5.2.4参考用地性质为满足城市建设的新需求，南京市于2013年启用新版《南京市城市用地分类和代码标准》，在国标基础上进行了适当改进，在A类公共管理与公共服务用地中新增Aa（居住社区中心用地），在R类居住用地中新增Rc（基层社区中心用地）[8]。目前，吴江区大部分镇区控规仍未像南京用地分类般细致划分。对比现行控规可以发现，吴江社区用房用地性质大多为R类居住用地、B类商业用地或A类公共服务设施用地，部分规划预留社区服务中心用地在房地产建设过程中遭到蚕食。建议未来在控规修编时明确社区用房建设地块、建设标准和建设管理责任，主要为社区用房建设提供R类居住用地或A类公共服务设施用地，并在土地审批和规划验收过程中严格执行，确保社区用房先于住宅用房建成，使居民在入住伊始即可享受社区服务。

5.3　品质化发展

社区用房不仅需要满足基本建设标准，还应“以人为本”，具体结合居民日常生活习惯和使用诉求，优化社区用房空间布局和功能配置。着重拓展需求较大的健康、养老、教育培训等功能，提升服务品质。

首先，社区用房布点规划应根据社区人口规模，结合社区空间尺度，尽量缩短居民到达社区用房的距离，同时应避免穿越机动车道存在的潜在危险，使社区居民能够在安全舒适的社区环境中享受社区用房带来的生活便利（见图7）；其次，应以居民的实际需求为出发点，针对不同社区的人群特点，适当调整社区用房功能，满足社区居民的多元化需求，使社区用房物尽其用，功能既不缺失，也不浪费（见图8）；最后还需加强社区用房的人性化设计，将电梯和残疾人坡道等人性化设置纳入标准。

图7　利用物业管理用房设置

图8　老年居民学习计算机

6　结语

从佩里的“邻里单元”模型到当今各地对于社区步行生活圈的关注，都体现了“人”在社区生活中的核心地位。社区用房作为解决社区居民日常生活困难、提供娱乐活动平台以及交往聚会的场所，同样应该以社区居民为核心。布局合理的社区用房能够成为联结社区居民的纽带，增强社区凝聚力。从空间尺度入手进行社区用房布点，需要更多地结合社区人口分布现状，考虑使用者的感受，切实方便居民的日常使用。当然，此类布局策略依然需要在动态更新中不断探索、补充，并与人口规模和社区现有公共设施资源紧密结合，才能更好的满足社区居民的使用需求，提升社区品质，使社区焕发活力。

参考文献：

[1]黄晓.城市社区精神文明建设初探[D].武汉：华中师范大学，2003.

[2]司源.论和谐社会视阈下的社区归属感建设[D].上海：华东师范大学，2010.

[3]顾东辉.“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎[J].学海，2016（3）：104-110.

[4]王婧.四川成都金牛区社区社会工作者队伍建设调查研究[D].成都：电子科技大学，2011.

[5]苏州市吴江区人民政府.区政府关于印发苏州市吴江区新建住宅小区社区用房建设和管理暂行意见的通知[EB/OL].[2016-01-07].http://www.zgwj.gov.cn.

[6]刘泉，张震宇.空间尺度的意义——邻里中心模式下珠海市住区公共设施规划的思考[J].城市规划，2015，39（9）：45-52.

[7]南京市人民政府.市政府关于印发南京市公共设施配套规划标准的通知[EB/OL].[2015-01-26].http://www.njghj.gov.cn.

[8]南京市规划局.关于启用新版《南京市城市用地分类和代码标准》《南京市控制性详细规划计算机辅助制图规范及成果归档数据标准》的通知[EB/OL].[2012-12-31].http://www.nanjing.gov.cn.