(1.广西财经学院　广西　南宁　530000；2.深圳大学　广东　深圳　518000)

一、公共部门的“制度”内涵界定

对于“制度”的定义不同的学者从不同的学科理论需要和管理实践活动出发给予了不同的定义，并赋予了“制度”不同的内涵。如有经济学者认为“制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”[1]还有学者认为制度是“组织中的行为规则、常规和全部程序”。[2]由上述的定义我们可知“制度至少是一种规则和规范”。就公共部门而言，我们认为公共部门的“制度”主要是指公共部门根据本级部门需要或者上级部门要求组织制定而形成的各项职责规范和行为准则。

我国公共部门(包含行政和司法部门等)代表了公共利益，执行受众对象亦是公众群体，其所执行的制度主要是部门的规章制度以及公共政策，因此要求执行这些制度和政策时必须要从公平、公正原则出发，做到秉公执法，不偏不倚地依章(规)办事，维护绝大多数公众的利益。

二、公共部门的制度执行偏差问题及其危害

(一)公共部门的制度执行偏差问题的具体表现。一般而言，我国公共部门制度执行主要存在的问题是制度执行偏差的问题，具体表现为：

一是制度执行采取替代性执行。在执行制度的过程中代替另外的制度执行，最直接的表现就是以习惯做法代替规章制度，特别是在司法部门的执行中如果不注重对制度的严格恰当执行，那么在个人主观意志的主导下法律和制度的硬性规定就会被软化为弹性要求。导致制度替代性执行的直接原因在于制度执行的要求不严格。

二是制度执行采取选择性执行。从人性的角度而言，人具有趋利避害的自然本性，部门中的个人也是实实在在的人，在执行制度的过程中，若没有进行有效监督和制约，执行制度的个人便会趋向于做对个人执行有利或与增进个人利益的部门执行。再者，他还会挑制度较易于执行的部门来执行，另一些执行相对比较困难的部分就选择放弃和不执行。缺乏监督与制约，就会是“上有政策、下有对策”，有利的就执行、不利的则不执行。

三是对制度的象征性执行。象征性执行就是将制度视为摆设，对制度的执行更多的只是拍照走过场，没有深刻执行制度的要旨和实质，制度执行的本质就是要约束这些走过场象征性执行，本末倒置的象征性执行恰恰动摇了制度权威的根基。象征性执行更多源于制度执行激励机制缺乏，制度执行者缺乏执行的动力。

(二)公共部门制度执行偏差的危害。对于公共部门而言，制度执行不当的危害表现在以下三个方面：首先，这些制度执行不当的作风蔓延和恶化必然直接地阻碍和破坏党的方针政策的落实。其次，制度的执行不当直接损害制度和政府的权威，败坏党风、国纪，作为公共部门制度执行不当在损害权威的同时，还招致民众的不信任，著名的塔西佗陷阱就是最好的例证。最后，公共政策执行不当，会对整个社会造成严重的社会灾难以及对国家和人民财产造成不可挽回的损失。

三、公共部门制度执行偏差问题的改进对策

(一)完善制度执行的配套制度。民主政治的发展要求强化以政府为代表的公共部门责任意识，责任是制约公共部门制度执行不作为和乱作为的重要保证，要使得一项制度真正发挥作用，责任真正落实到位，还需要其他制度作为相应的保障：

其一，是要建立制度执行问责制度。建立问制度执行问责制度就是要公共部门的工作人员履行职责过程的过失行为、不当行为进行责任追究，保证其有效履行职责，建立公共部门制度执行问责制度是保证制度执行责任落实到个人的直接保证。

其二，是要建立制度执行的评估制度。评估制度的主体应该有两个部分：一是主管该部门的上级部门，这样有利于上级部门控制和直接实现内部督促，二是公众，公众的满意度评估是公共部门是衡量部门是否尽责的重要评价标准。

(二)建立优良制度执行保障机制。一是构建良好的组织人际关系。良好的人际关系能够突破沟通障碍和利益保护带来的制度执行障碍，基于平等合作、团结互助的构建起来的组织人际关系更能给激发团队精神，优良的制度执行环境能够形成“共同思想作风、价值观念和行为准则”[3]。二是建立制度执行的激励机制。制度执行之所以出现象征性执行和选择性执行更多时候是执行过程中缺乏激励机制，公共部门的制度执行机制可以与工资绩效制度、职称与职务等级、晋升条件结合起来使用，这样能对执行者产生实际影响，而单纯物质与言语无法发挥更大作用。三是制定制度制度执行的目标。制度执行以目标为导向才能保证制度达到制度设立时要求的效果——制度执行到什么程度，所要达到的效果。这些都要有明确的规定，否则制度执行偏离问题就不构成存在。

(三)形成科学高效制度执行机制。制度执行必须要有效率，高效执行需要建立起科学高效的制度执行机制，具体是：

一是，要建立详细的制度实施细则。管理人员需要对制度进行分解，在分解的基础上形成实施细则，将细则进行专业分工，按照制度要求的工作执行情况选择合适的人选，每一项工作的分工要充分考虑到执行者的能力、性格和素质等方面，在分工上要确保工作和责任落实到个人，因为强调人人有责则是无一人有责，落实时就会容易互相推诿工作和责任。二是，制度执行中部门形成良好的合作沟通环境。执行人员在制度执行过程中需要团结协作，并且需要有畅通的反馈问题渠道建立优良的沟通和做机制是制度执行顺畅高效的关键环节之一。三是，从培训中提高制度执行效率。根据科学管理之父泰勒的观点提高效率的方式还在于对执行人员进行严格的培训。培训者必须是丰富经验的制度执行者，并且为人和善，还是制度执行的榜样，能够起到言传身教的作用。四是，要强调从科技中提取效率。利用“互联网+”和无纸化办公是提高制度执行的有效途径。

(四)形成严格执行监督机制。为保障制度的严格和顺畅执行，监督必不可少。制度执行的监督机制在设计上要体现内部监督和外部监督相结合的原则，具体为：在内部监督方面，首先，优良的奖惩制度监督就是最好的监督，因而部门需要建立并利用好奖惩制度。良好的奖励和薪酬制度催人奋进，严厉的惩罚制度让人心生畏惧。如此，管理者和部门领导只需要落实好奖惩制度便可以对部门人员制度执行情况进行有效的监督。其次，部门领导者和管理者需要对制度执行情况的监督检查，专项监督人员要加强和改进对制度落实的日常督查和专项检查，特别是要形成制度执行的问责机制，严格和严肃处理不积极、不到位、不充分执行制度问题，部门领导者的监督不仅仅是为了惩罚和处置执行人员，还需要适时了解制度执行人员遇到的困难，帮助他们解决相应的困难，部门领导者必须要指导，制度执行过程的困难和难以达到效果可能出于权责不一致，执行人员没有权限就达不到制度执行所要求的效果，因而部门领导跟进非常有必要。