黄莹莹，高 璐

合肥学院马克思主义学院，合肥，230601

1 问题的提出

农村的宅基地流转是健全城乡一体化体制机制、全面深化改革的重要问题。2013年，中国共产党的十八届三中全会就做出了改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道的重大决定［1］。该决定明确指出了农村宅基地流转的目标，引发了政府和学界热切关注。张军扩认为，“现行制度已经难以适应现代化发展和城乡一体化发展的需要”［2］。薛玉飞认为，农村“空心化”日益严重，“由于没有体现‘市场化’原则，导致宅基地无法流转，无法变现为‘财产’”［3］。许经勇认为，宅基地的正常流动，是提高农地利用效率、增加农民财产性收入的重要路径［4］。刘守英则认为，目前关于宅基地的法律法规严重滞后，不利于农民实现宅基地财产权和农村土地管理［5］。近年来，我国农业政策开始向提高农业综合效益和竞争力为目标的供给侧结构性改革［6］。贺雪峰则认为，腾退农村宅基地节约耕地是宅基地改革的重要方面，但应当留一点资源冗余量，为农民提供退路，为中国现代化的稳定提供弹性与缓冲的空间［7］。以上学者多从宅基地流转受限制的政策和法律角度进行理论和实践分析，找出了问题的症结，并提出一些建设性的建议。本文在前期研究基础上，笔者从我国土地、粮食安全和实现农业现代化视角以及安徽省农村宅基地改革实践出发，对农村宅基地流转改革提出一孔之见，以呼应前人的研究。

2 农村宅基地流转改革的意义

2.1 基于土地和粮食安全

被喻为“中国农村改革之父”的杜润生认为，中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题［8］。农业、农村、农民没有现代化，中国就不会现代化。

世界第二大粮食生产国美国，因土地集约化的家庭农场经营模式，以及高度的生产机械化、电气化、化学化和良种化而实现了农业现代化。“仅用不到3%的农业人口，就生产了世界1／5的粮食，不仅能够满足本国3亿人口的粮食需要，还能有2／3的农产品对外出口”［9］，成为世界上输出农产品最多的国家。反观我国，传统的农业大国却无法实现粮食的自给自足。2014年5月25日，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在一次会议上说，“我国粮食自给率已经跌到87%，全部农产品自给率约70%，30%是靠国际市场来调节的。”［10］

粮食安全问题的根本出路在于增加粮食生产能力，而增加粮食生产能力必须有一定的耕地数量和较好的耕地质量为保障。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。根据《2016中国国土资源公报》，截至2016年末，全国耕地面积为20.24亿亩。从2006年到2016年的十年间，我国保住了18亿耕地红线。但由于农村土地家庭联产承包制政策的实施，土地被分割成一个个小块，这种分散的、不成规模的小农经济，延续的是效率不高、粗放、规模狭小、不科学的增长模式，农业无法实行大规模机械化作业和科技化、集约化经营，粮食产量始终无法提高。尽管我国平原地区也有一些类似于发达国家的机械化农场，但是数量很少。而西部地区有较多的不适合种植业发展的山地、沙漠，无法实施大规模机械化农业，生产效率不高。尽管我国从2004年到2015年实现了粮食产量“十二连增”，但仍面临着粮食需求迅速增长、生产成本居高不下、产量提升空间日益收窄、耕地利用粗放、三大主粮净进口等多重困难的挑战。

随着工业化建设进程的推进，农耕用地被大幅度征用，导致可耕种面积减少，加之城市化进程加快，大量农村人口进城务工，部分土地闲置，一些偏远地区出现“空心村”现象。2012年5月，著名作家冯骥才在出席“中国北方村落文化遗产保护工作论坛”时提道：“从2000年到2010年10年间，中国消失了90万个自然村，平均每天近300个村庄消失。”［11］国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》表明，“2016年全国农民工总量28 171万人，比上年增加 1.5%。”［12］根据相关政策，进城农民原住宅只能转让给同村集体经济成员，农房市场狭窄，导致进城务工农民房屋和宅基地以及自留地和承包土地闲置和撂荒现象，宅基地普遍存在浪费现象。有资料统计，“目前我国农村部分地区宅基地闲置率高达30%”［13］。据中国科学院地理资源所调查测算，“全国农村‘空心村’综合整治，增加耕地的潜力达1.14亿亩。国土资源部的资料也显示，通过农村土地综合整治，可新增耕地10%～15%。”［14］国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》显示：“2000—2011年，在农村人口减少了1.33亿人的情况下，以宅基地为主的农村居民点用地反而增加了3 045万亩”［2］。这说明农村宅基地资源严重浪费问题突出。例如2002—2013年农村人口大规模转移进城期间，安徽农村土地的毎平方公里人口承载力，由4 126人降至2 822人，人均建设用地由242平方米上升为360平方米。但城镇建设用地指标日渐不足，按土地利用总体规划到2020年安徽全省建设用地总规模将达到2 988.84万亩，但到2013年底，建设用地总规模已达2 905.35万亩，还只剩下83.49万亩指标，剩余7年的年平均建设用地空间不足11.93万亩，无法满足工业化、城镇化的需要［15］。面对如此严峻土地浪费问题以及带来的粮食安全问题，必须予以高度的重视。

2.2 中央及安徽关于农村宅基地流转政策与实践

十八届三中全会通过的《决定》准许农村宅基地产权流转交易，现已经成为深化宅基地改革的一大突破。2014年12月，中央全面深化改革领导小组进一步提出，“宅基地权益保障和取得方式要进一步完善，探索农民住房保障的多种实现形式；对于超标准占用和一户多宅等情况，探索有偿使用；探索农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让”［16］，被业界称为“新土改”。自此，各地开始了农村宅基地流转试点，试点从宅基地闲置率高的地方展开。一般路径是：退出宅基地—拨付补偿资金—成为复耕农地或集体经营性建设用地。

就在三中全会闭幕当天，2013年11月12日，安徽省发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》要求“深化农村土地确权登记发证工作、建立宅基地退出补偿激励机制”［17］。2014年7月又出台《贯彻落实〈安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见〉实施方案》提出“探索建立宅基地退出激励机制。村民主动退出后，由村集体组织予以补偿或政府予以奖励。探索流转制度，允许村民通过流转使用其他农村集体经济组织的宅基地”［18］。2016年6月又颁布《关于去库存促进房地产市场稳定发展的实施意见》，提出“对自愿将宅基地退还给农村集体经济组织的，县政府按每亩不低于5万元给予奖励”［19］。系列政策的出台，标志着我省农村宅基地退出机制试点工作开始启动。

3 安徽省农村宅基地流转状况

2016年暑假，结合三下乡活动，课题组对安徽省内农村宅基地转让进行了大规模问卷调查。范围是“宿州市泗县瓦坊乡陡张村，合肥市长丰县陶楼乡陶西村，肥东县马湖乡岗程村、张集乡、文集社区、长临河镇，庐江县城关镇新塘村，肥西县小庙镇高岗村和新民村、山南镇陡岗社区、严店乡刘河村，六安市金安区张店镇太平桥村和从全村等8个县12个乡镇15个行政村。共发放问卷1 000份，实际收回987份。”［20］

调查发现，“被调查者中28.6%回答本村村民不止有一处宅基地，34.8%回答本村有空置住宅；52%回答有出售宅基地现象，43%回答有城镇居民向外村村民出售宅基地情况。”［20］从闲置宅基地的分布上看，随着城市建设不断向外围扩大，郊区农民就地就业较多，闲置宅基地不多。而在经济较贫困的偏远农村，农户多数外出务工，宅基地空置情况比较普遍。“在泗县瓦坊乡陡张村回收的99份问卷中，33.3%被调查者回答本村村民不止有一处宅基地，41%回答本村有空置户。”［20］回答有宅基地转让的比例不及城市近郊。在宅基地和房屋价格一栏中有57份问卷明确回答了当地宅基地的价格，面积从四五十平方米至二百多平方米不等，价格也从两三万至二三十万不等。这一问题在对陡张村驻村干部的问卷中也得到验证。根据驻村干部的问卷，该村2 058户，有两处以上宅基地的有50户，有150户空置，15户宅基地和房屋已经转让，虽转让比例不大，但说明即使是边远贫困地区，也存在着两处以上宅基地及转让情况。

通过调查发现，安徽作为农业大省和劳动力输出大省，宅基地空置现象比较严重。同时，市场条件下各种要素的自然流动，农村宅基地已产生了流转需求，出现了私自转让与闲置浪费并存现象。因此，政府应加强政策引导，稳妥有序地推进宅基地退出程序，杜绝宅基地的隐形流转和土地资源浪费，保证我国土地与粮食生产。

4 农村宅基地流转改革建议

农村宅基地流转改革方向应定位于农业现代化的总目标。众多的农村人口和土地资源不足造成土地细碎化，使得土地难以充分发挥效益。据统计，我国耕地以外的集体建设用地70%～80%是宅基地［21］。农村宅基地占用土地面积大，闲置率高，与耕地形势严峻形成鲜明的对比。因此，提高土地利用效率，应从宅基地改革入手，解决因宅基地空置和土地细碎化而带来的规模难以扩大的困局，为未来规模化、集约化经营，提高生产率奠定基础，实现土地由零碎经营到规模经营、由低效经营到高效经营、由小农经营到产业化经营的根本转变，同时也有利于提高农业生产信息化水平和科技含量，有利于降低农业生产的周期性风险，增加农业生产的常态化收益，确保粮食安全和主要农产品有效供给。

4.1 有序推进宅基地退出程序，保障农民合法权益

调查中发现，对于宅基地的退出，村民普遍担心宅基地退出后的补偿以及相关利益是否受到损害的问题。例如住房、医疗、就业、养老、子女教育等方面，迫切地希望得到来自社会各方面的保障。因此，在宅基地流转问题上，政府能够出台有力的措施保障农民的合法利益不受损害并因此受益成为焦点。

4.1.1 完善宅基地退出补偿机制和保障机制

按照自愿原则，不断完善宅基地退出补偿保障机制，以此鼓励农户退出宅基地。根据农户的多元化需求分类细化退出补偿办法。例如，愿意现金补偿的，可根据相关标准以市价予以补偿，可以优先购置经济适用房；愿意购买商品房的，可以提供资金补助；已选择安置房的，可以提供就业机会；已按政府规划自建住宅的农户，可以给予建房补贴，等等。

4.1.2 制定土地级差标准，提高回收标准

根据2010年《安徽省农村宅基地管理办法（草案）》规定，“农村村民新建住宅，其宅基地面积标准为：城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米；淮北平原地区，每户不得超过220平方米；山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米；利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。”［22］160平方米的宅基地标准相当于0.24亩，加上农民自留地，很难超过一亩。按目前政府指导价格，农户得到的补偿有限，对农民没有吸引力，建议政府制定土地级差标准，提高回收土地价格标准，并根据国民经济发展状况和物价指数的波动，每年调整土地价格，根据土地所在位置，从偏远地区到中心城市郊区价格依次递增，以减少土地闲置浪费现象。

4.2 以农业现代化为精准目标

农业现代化是农村改革的目标。完善宅基地退出补偿机制和保障机制，保障农民合法权益，提高宅基地和土地回收标准等措施，是避免土地细碎化、实现集约经营、规模化生产和农业现代化的前提条件。

4.2.1 土地回收中采取渐进式措施

在土地、宅基地收回过程中，政府应该采取渐进式改革，改革时间相对拉长，以回收自然减员土地和新开垦荒地为主的办法，增加和保持土地持有量，一是避免引起社会不安和动荡，二是有利于农业现代化目标的实现。同时，须加强对自然减员人口和户口迁出人口的监控。根据《中华人民共和国农村土地承包法》对已去世的五保户、农户多占的宅基地及时收回，对已在城市定居且户口已迁出原集体经济组织的成员，土地和宅基地给予相应的补偿后依法收归村集体。在下一轮土地承包中，以2016年底我省农村宅基地确权数据作为延包的依据，以第二轮农户承包额为基数进行总量控制。原则上农户所承包的土地数量、位置、肥瘦不低于第二轮，以多数农民满意为准。同时解决土地二轮延包时部分不均现象。例如，1998年二轮延包时，由于各种原因出现农民少承包或未承包土地的问题。同时调整多占承包地的问题，切实维护农民权益，实现社会公平正义。

4.2.2 为农业现代化留出挪腾空间

根据发达国家的经验，粮食安全的前提条件不仅要保证土地数量和质量，更重要的是农业机械化、电气化、化学化和良种化的农业现代化，其前提条件则是土地集中化和集约经营。我国目前各家各户承包的土地比较分散和零碎，不利于大规模作业。在下一轮土地承包中，村集体预留的机动土地应相对集中。考虑因农村人口减少和新开垦的荒地等实际情况，政府政策应允许村集体增加机动土地数量，并增大机动土地发包规模，杜绝小块发包和承包，实现土地的相对集中和集约化经营。

4.2.3 建设新型农业经营主体

推动区域农业经营主体由农户分散经营向各类市场化新型主体转化和集聚，制定新型职业农民培育规划，打造高素质的新型农业经营管理者队伍，促进务农人口年轻化，提高农业生产效率，激励更多产业资金流向农业农村，以确保我国农业生产可持续发展，真正实现农业现代化目标。