叶怀凡

(四川文理学院 高等教育研究所，四川 达州 635000)

川东革命老区地处秦巴山区，是国家、四川省确定的集中连片特困地区。由于自然、地理、历史等原因，贫困面广，贫困程度深，贫困发生率高，脱贫攻坚的任务十分艰巨。扶贫先扶智，治贫先重教，“发展教育脱贫一批”作为党中央确立的扶贫攻坚“五大工程”之一，是“阻断贫困代际传承”的关键路径，是精准扶贫的根本之计、治本之策。[1]党的十八大以来，川东革命老区所涉的达州、广安、巴中三市(以下简称“三市”或“川东三市”)全面贯彻落实中央和省委关于精准扶贫精准脱贫的决策部署，结合区域实际，扎实推进教育精准扶贫工作，取得了较显著的阶段性成效，但也还存在一些问题，面临一些困难，需要我们在实践中进一步重视和解决。

一、川东革命老区教育精准扶贫的实践举措

精准扶贫工作开展以来，川东三市按照中央和省委的统一部署，聚焦“精准投入、精准建设、精准执行、精准发力”四个方面，察实情、鼓实劲、出实招，教育精准扶贫工作有序推进、成效明显。

(一)精准投入，城乡学前教育资源不断扩大

在精准扶贫中，川东三市高度重视学前教育的发展，认真贯彻落实国务院、四川省关于发展学前教育的若干意见，并结合实际分别出台了本地的实施细则及学前教育三年行动计划，通过推行一系列政策措施，城乡学前教育普遍发展，学前教育资源总量不断扩大，较好地解决了人民群众普遍关注、反应强烈的“入园难、入园贵”问题。如，达州市出台了《关于加快学前教育发展的实施意见》，实施了“公办幼儿园建设、扶持民办幼儿园发展、保教质量提升、早期教育、学前教育卫生安全防范”五大工程，重点推进学前教育资源向贫困村延伸。广安市以“办区域性最好的教育”为目标，按照总体规划、分步实施的原则，通过新建、扩建、小区配套建设幼儿园等方式，在省内率先力推全域实施公办学前教育。目前，该市已实施了两期学前教育三年行动计划，全市学龄前儿童前三年的毛入园率达到87.66%，学前教育发展取得了明显成效①。该市还规划，至2020年新建公办幼儿园160所，新增公办学前教育学位61950个，实现全市80%的适龄幼儿可以就读公办幼儿园，基本建成“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系。巴中市出台了一系列政策，全力发展学前教育。至2017年底，巴中市普惠性幼儿园覆盖率已达到77%，学前三年毛入园率达到82%。截止2018年5月，全市共有幼儿园数量1700多所(包含乡村小学附设幼儿班点)，在园幼儿数共计9.1万人(公办园5.6万人，民办园3.5万人)。目前，该市正全力推进《第三期学前教育行动计划(2017-2020)》，力争到2020年，学前一年、三年毛入园率分别达到98%、88%以上，公办园和普惠性民办园覆盖率达到80%以上。

(二)精准建设，义务教育均衡发展基本实现

为改善贫困地区、农村薄弱学校办学条件，切实缩小县域内义务教育城乡、区域、校际差别，促进教育公平，确保到2020年全面完成“改薄”任务，川东三市投入了大量的资金，采取了积极的措施，取得了较好的实效。达州市于2016年印发了《关于深入推进义务教育均衡发展的实施意见》，全面启动了“义务教育学校标准化建设工程、义务教育资源共享工程、义务教育教师队伍建设工程、义务教育关爱工程、义务教育质量提升工程”，切实保障义务教育阶段的每一位学生都能够享受公平而优质的教育。该市仅2017年一年就总共投入资金13.83亿元，累计新建、改扩建学校582所，新建、改扩建校舍面积102.45万平方米，累计新增教学班521个，新增学位22773个。目前，该市的通川区、达川区、大竹县已率先通过义务教育均衡发展国家评估认定，其余各县也基本实现了义务教育均衡目标。广安市按照“先急后缓、突出重点、整体推进”的原则，从最困难、最急需的地方做起， 2017年共投入资金7.5亿元，用于农村薄弱学校改造、教育均衡发展、校园文化建设、教学仪器设备购置、教师周转房建设、信息化建设等，义务教育均衡发展顺利通过国家检查验收。根据规划，巴中市“十三五”期间将总共投入25亿元促进区域内义务教育均衡发展，努力办好每一所农村学校，根据群众意愿和实际办好必要的村小或教学点。今年，巴中市还累计获得了8410万元的中央财政补助，用于实施农村义务教育薄弱学校改造计划，加快推进学校基础设施改造和标准化工程建设。同时，三市还大力推进“互联网+教育扶贫”，将信息化基础设施纳入学校基本办学条件，切实加强优质数字资源的开发和应用，巩固提升“教学点数字资源全覆盖”、智能语音教具配备等项目成果，帮助教学点开齐开好国家规定课程。

(三)精准执行，教育惠民助学政策全面落实

在教育精准扶贫中，川东三市认真落实国家、省的有关资助政策，包括：义务教育学生“两免一补”政策、贫困家庭寄宿生发放生活补助、普通高中、中等职业学校国家助学金政策，免除建档立卡贫困户子女普通高中、中等职业学校学费，以及实施实施学前教育资助、滋蕙计划、“雨露计划”、残疾学生特殊补助、考上大学的孤儿生活补助、大学生生源地贷款等，进一步健全了家庭经济困难学生资助政策体系，实现了从学前教育到高等教育学生资助的“全程覆盖、无缝衔接”，做到了应免尽免、应补尽补、应贷尽贷，确保了不让一名家庭经济困难学生因贫失学。达州市仅2016年一年，为81000人减免了在园幼儿保教费，为630000名义务教育阶段学生免除了学杂费、作业本费并免费发放教科书，为98000名农村义务教育寄宿贫困生发放了生活补助，为32000名普通高中家庭经济困难学生发放了国家助学金，为88300名高中阶段学生免除了学费，为14800名中职学校学生提供了助学金，为400名大学生发放了奖学金，为3400名大学生提供了助学金。巴中市2016年兑现教育助学资金2.9亿元，学前教育受助学生17000人，义务教育“一补”受助学生91500人，普通高中免学费受助学生30000人，中职免学费受助学生21000人，资助建档立卡贫困学生57500人。广安市2017年共投入教育帮扶资金近5000万元，32323名学生享受营养供餐，7540名普通高中学生受到国家助学金资助，7950名家庭经济困难高中学生受到免学费资助，救助义务教育阶段家庭经济困难寄宿生2118名，救助贫困户幼儿和建档卡贫困户幼儿3200名。为了能够让更多的贫困学生接受优质高等教育，三市还积极争取普通高校招生国家专项计划。其中，巴中市2018年共争取国家专项计划821名，占全省名额总数的19%，计划数位居全省市(州)第2位。

(四)精准发力，定点结对帮扶工作深入开展

为深入贯彻落实中央和省委关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战的要求，中共四川省委教育工委、四川省教育厅于2015年底出台了《关于发挥高校优势开展对口帮扶精准扶贫工作的指导意见》，组织省内公办高校全面参与省内贫困县对口帮扶精准扶贫工作。其中，有15所高校对口帮扶川东三市的15个贫困县(市、区)②。几年来，各高校针对所帮扶贫困县的致贫原因，研究扶贫对策，突出帮扶重点，细化帮扶举措，发挥自身优势开展精准帮扶，收到了很好的效果。如，四川文理学院在对口帮扶万源市的过程中，针对当地特色农产品丰富但品牌宣传不够、销售渠道不畅等问题，组织专家对其产品进行包装设计、注册地理商标、搭建电子商务平台，帮助村民拓展销售渠道，使村民足不出户就能够实现收入增加，受到了当地政府和群众的好评。另一方面，三市教育系统、各级各类学校也以“定点结对帮扶”的形式全面参与到了精准扶贫中。目前，三市的县级教育行政部门、各级各类学校基本上都对口帮扶了一个或多个贫困村，公办学校中层以上干部几乎都结对帮扶了一户贫困家庭，党员教师至少结对帮扶了一名贫困学生。三市教育系统还不定期开展面向贫困家庭和贫困学生的爱心捐赠活动。如，2016年10月17日，达州市教育系统开展了以“扶贫助困，爱心助学”为主题的扶贫日系列活动，当天共募集资金148.64万元，接收物资价值约12.61万元，全部定向捐赠到了建档立卡贫困家庭。同时，三市还注重引导和发动社会各界人士参与到教育精准扶贫工作中。如，巴中市鼓励民营企业弘扬社会主义核心价值观，发扬扶危救困、慈善济贫等传统美德，通过“金秋助学”“扶贫日募捐”等实施公益扶贫。四川开元集团、巴中华兴房产公司等巴中本地企业近年来已经累计无偿捐赠1300余万元，帮助2400余名当地农村贫困大学生圆了“大学梦”。

二、川东革命老区教育精准扶贫的问题诊断

通过近年来的持续努力，川东革命老区教育精准扶贫工作已取得了较明显的阶段性成效，得到了社会各界特别是当地贫困群众的好评。但调查和访谈发现，其在实践中仍不同程度地存在着“三重三轻”现象，需要引起我们的重视。

(一)实施推动重“政府主体”轻“社会参与”

共同富裕，消除贫困，政府的责任义不容辞。但扶贫不仅仅是政府的责任，也是全社会的共同责任。并且，随着人们对贫困认知和理解的不断深化，贫困日益呈现出多维度、多元化和动态化的存在形态与发展趋势，这也决定了教育领域的贫困问题仅仅依靠政府单一主体的推进难以应对贫困群体日益动态化、多样化的脱贫诉求。[2]而从多元社会主体参与教育扶贫的优势来看，社会力量凭借其较强的灵活性，能够深入教育扶贫开发的细微环节，在科学决策、民主决策、扶贫瞄准以及受益人参与度等方面发挥比较优势，能够补齐政府教育扶贫的“短板”，有效促进教育资源整合，实现信息共享，最终形成分工明确、相互协作、互动共进的贫困治理网络体系。同时，社会组织参与到贫困治理中，不仅能够增加扶贫资源的供给，也有利于监督和协调。因此，应广泛动员和凝聚全社会力量，构建多元主体协同推进的教育扶贫开发格局，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的教育扶贫战略体系。尽管《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》《关于实施教育扶贫工程的意见》等政策，均明确鼓励社会各界参与教育扶贫工程，但从川东三市教育精准扶贫的现状来看，仍是以政府自上而下的行政推动为主导，社会主体广泛参与教育扶贫治理的格局尚未形成。而随着扶贫开发工作的深入开展，政府作为主体所承担的任务将越来越重，责任也会越来越大，既容易导致扶贫工作力不从心，也不利于社会工作中的责任分担和教育扶贫的良性发展。

(二)方法举措重“外部推动”轻“内生驱动”

让贫困地区和贫困人口获得自我发展、自主脱贫的能力，既是教育精准扶贫的使命与任务，也是其特殊功能和核心价值所在。[3]从贫困地区的现状来看，一些贫困群众“等、靠、要”的懒汉思想仍客观存在，认为解决贫困问题就是政府的职责、帮扶单位的职责，自立自强脱贫致富的意愿不强，在一定程度上制约了精准扶贫效果的巩固与提升。所以，习近平总书记特别强调，打赢脱贫攻坚战，必须要“加大内生动力培育力度”，要“注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力，注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力”。[4]但调研发现，川东三市在开展教育精准扶贫的实践中，其方法举措主要还是以资金投入、物资帮扶等形式的“外部推动”，在激发贫困主体的内生动力、提高贫困群众自我发展能力等方面的关键作用还没有完全发挥、充分发挥。这种依靠“外部推动”的“输血式”扶贫，与产业扶贫、金融扶贫、旅游扶贫等存在着同质化的现象，没有体现教育精准扶贫的特殊价值和功能。并且，这种“外部推动”的“输血式”扶贫，一旦资金和物资帮扶不能持续跟进，就容易半途而废，甚至出现“刚脱贫又返贫”的现象。因此，如何把“外部推动”与“内生动力”有效结合，实现“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，是当前和今后一段时期纵深推进教育精准扶贫工作必须着力思考和解答的问题。

(三)考核评价重“目标达成”轻“绩效管理”

自精准扶贫工作全面开展以来，川东三市党委、政府全面贯彻落实中央和省委的决策部署，迅速行动，切实加强了组织领导，及时出台了相关的配套政策和工作方案，进一步细化了分年度、分阶段的目标任务，建立了工作台账，并重点加大了对任务落实的监督考核。从工作推进的角度来看，这种层层压实工作责任、全面强化目标考核的做法，的确有利于精准扶贫各项工作任务在本地的落细落实。但教育是一项见效慢的长期性、系统性工作，教育发展也必然要遵循一定的客观规律，这就决定了教育精准扶贫具有一定的特殊性。[5]如果对教育精准扶贫的考核也是以“目标达成”为主，仅片面地评估某一段时间内完成了多少“任务”、取得了多少“成果”，不仅容易挫伤参与主体的工作积极性，还容易导致形式主义和急功近利现象的出现。我们在调查中就发现，个别地方或单位在教育精准扶贫中为了确保“目标达成”，更乐意开展一些见效快但实效性和持久性差的帮扶活动，而不是从实际出发，更没有着眼于长远，如不顾及生源少的实际而盲目新建学校、不顾帮扶对象的实际需求而随意组织一些讲座和培训。这些做法，不仅浪费了有限的扶贫资源，还容易造成不良影响。因此，对教育精准扶贫的考核评价，不能仅限于短期的“目标达成”，而是要着眼长远，更加注重对帮扶项目与帮扶行为的绩效管理和绩效评价，以是否实现了政策效益的最大化、是否增强了帮扶对象的参与度和获得感作为重要评价标准。同时，还应强化考核评价结果的运用，既要加大问责追责的力度，更应对表现突出的帮扶单位与个人进行奖励，尤其要注重对成效显著的帮扶项目及时进行宣传、报道，最大限度提升其社会效益。

三、川东革命老区教育精准扶贫的优化建议

针对川东三市教育精准扶贫面临的困难与存在的问题，结合地域实际，我们着重从“扶教育之贫”和“靠教育扶贫”这两个视角，提出以下四个方面的建议，以期能对川东革命老区教育精准扶贫的纵深推进有所裨益。

(一)进一步支持农村学前教育的发展

学前教育是终身教育的开端，是国民教育的基础，在整个教育体系中占据着不可替代的重要地位。大力发展学前教育既是一项重大的民生工程，也是一项重要的民心工程。虽然经过近几年的努力，尤其是通过实施“学前教育三年行动计划”，川东三市的学前教育获得了长足发展，但不可否认的是，农村学前教育依然是教育均衡发展中的“最短板”，学前教育教师数量不足、农村幼儿园办学条件较差等问题仍较为普遍。从着力“扶教育之贫”的视角来看，在纵深推进教育精准扶贫的过程中，应把支持农村学前教育发展作为一项重点工作，充分发挥其在“阻断贫困代际传递”、促进城乡教育公平等方面的重要作用。各地应将学前教育纳入本地经济社会发展规划，特别应纳入乡村振兴战略规划，将幼儿园作为公共服务设施统一规划，优先建设，加快发展。应继续加大学前教育的投入和支持力度，大力发展公办幼儿园，从政策上支持普惠性民办幼儿园发展，增加学前教育机构数量。应重点推进学前教育资源向深度贫困村延伸，在有实际需求的贫困村依托村小改建或新建幼儿园，并为其配齐配全玩具教具、保教和生活设施。要加大学前教育资助力度，不让一个学前儿童因家庭经济困难而失学。建议制定完善的政策措施，加大学前教育师资队伍的建设力度，健全农村幼儿教师评职晋级、评优选先机制，把师资队伍建设与硬件设施投入同步推进，尤其要重视学前教育队伍的职后培训，将其纳入本地的教师继续教育规划，支持幼儿教师参加国培、省培计划，提高专业技能，努力建立一支师德高尚、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。

(二)进一步加强乡村教师队伍的建设

振兴与发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，阻断贫困的代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。[6]而乡村教育的振兴与发展，最关键还在于教师。近年来，川东三市采取了一系列政策举措加强乡村教师队伍建设，乡村教师队伍整体面貌发生了巨大变化，乡村教育质量得到了显著提高。但受城乡发展不平衡、交通地理条件不便、农村工作条件艰苦及青年教师择偶困难等现实因素影响，乡村教师队伍仍存在青年教师难留、优秀教师流失严重、队伍结构老龄化等问题。因此，在精准“扶教育之贫”的过程中，还应从教师选聘、专业发展、激励奖励等方面同时发力，进一步加强乡村教师队伍建设。一是要切实加强乡村教师选聘工作，综合利用公开招考、特岗教师招聘计划、免费师范生教育等途径，把更多师范专业的优秀毕业生吸引和充实到乡村教师队伍中。在选聘音乐、美术、体育、信息技术等紧缺学科教师及特殊教育教师时，可适当放宽年龄、学历等招聘条件，或单独进行招聘。二是要高度重视乡村教师的专业发展，优先支持乡村教师参加“国培计划”“省培计划”，优先资助乡村教师参加教育主管部门组织的各类在职培训与进修。县级教育主管部门、教师进修学校等应定期举办面向乡村教师的专场培训，要多采取送培下乡、专家指导、校本研修、网络研修等形式，增强培训的针对性和实效性。三是要建立健全乡村教师的激励奖励制度，给予其更多的精神激励和人文关怀。如，达州市在全面落实国家和省关于乡村教师荣誉制度有关规定的基础上，还特别规定：对在乡村学校从教男满30年、女满25年及以上且在乡村学校退休的教师，由县(市、区)政府一次性发放1万元荣誉金，并颁发荣誉证书；对在贫困村村小(教学点)工作15年及以上的在编教师，如满足中级职称评聘条件，评聘中级职称不受岗位结构比例限制。此举已于2016年开始实施，产生了很大的社会反响，收到了很好的实践效果。

(三)进一步扶持家庭困难学生的就业创业

让贫困家庭子女能稳定就业，融入工业化、城镇化进程，是教育精准扶贫工作的关键环节，是切断贫困代际传递链条的有效办法，同时也是“靠教育扶贫”的最直观体现。在新形势下，国家正大力实施就业优先战略和更加积极的就业创业政策，全力推动大众创业、万众创新，促进经济社会发展，保障和改善民生。因此，教育扶贫不能只停留在扶持贫困孩子读书求学上，更应把增长知识、提升素质与就业创业结合起来，让学生毕业就能有稳定的收入，尽快改变贫困的生活现状，让贫困家庭能够真切感受到教育的作用。[7]在学校教育特别是中等和高等职业教育中，对有创业愿望和具备一定创业能力的贫困家庭子女，要注重开展以企业注册、税务登记、人员管理、资金管理、市场营销等创业知识培训为主要内容的SYB培训，通过提供创业指导和服务，帮助他们转变传统观念，树立愿意创业、敢于创业、创业成功的自信心。要积极动员社会力量大力解决贫困大学生就业问题，通过政策扶持、资金倾斜等形式，鼓励企业为贫困生开辟绿色通道，优先解决贫困生就业问题，对招收贫困生达到一定比例的企业，政府可给予相应奖励或税收减免。对于在川东三市特别贫困生家乡所在地实现稳定就业的，有关部门应在落户、住房保障、社会保障等政策上给予适当的倾斜和照顾。同时，对高校毕业后服义务兵役、到省内外艰苦边远地区基层单位就业的贫困家庭毕业生，地方政府也应建立相应的学费补偿和贷款代偿制度。对有创业愿望和具备一定创业能力的返乡创业贫困生，政府及有关部门应在项目开发、产业培训、行业准入、税费减免、贴息贷款等各方面给予其更多的指导、支持和帮助。

(四)进一步注重新型职业农民的培养培训

诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家西奥多·舒尔茨认为，经济发展主要取决于人的质量，而不是自然资源的丰瘠或资本存量的多寡。[8]而教育精准扶贫的根本任务正是使贫困人口获得人力资本积累进而摆脱贫困，阻断贫困的代际传递。[9]从川东三市大部分数农村贫困地区的实际情况来看，在相当长的一段时间里，其经济发展属于粗放型的增长方式，因而对农民的文化素质、科技素养要求不高。近年来，随着乡村振兴战略的深入推进和农村产业结构的不断调整，部分农村地区的经济增长方式已开始逐步向集约型转变，农民人力资源质量已成了贫困地区摆脱贫困、走向富裕的关键因素。因此，在教育精准扶贫中，应将提升农民人力资源质量置于更加重要的位置，采取多种措施，着力培养一支“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民队伍，促进农业增效、农民增收、农村发展，努力“靠教育扶贫”。在培训对象上，应积极组织引导往届初高中毕业生、退役士兵、留村青年、返乡农民工等群体接受职业教育培训，加大对贫困地区乡村干部的培训，提高他们带领贫困群众脱贫致富的能力。在培训内容上，既要通过举办农业实用技术培训班、家政服务培训班、特色小吃培训班、农产品加工储运培训班等各种免费培训班，使他们掌握一技之长，也应与时俱进，积极响应“大众创业，万众创新”的时代号召，着力提高农村贫困群众的创新精神和创业能力，鼓励其从事“小本经营，利润颇丰”的农家乐、乡村旅游等经营性商业活动，拓宽增收致富的渠道。在培训方法上，要多采用送培训上门、送技能到手的方式，进一步使贫困劳动力掌握一技之长，真正实现“培训一人、就业一人、致富一户、带动一片”的目标，使贫困群众能通过自身能力实现脱贫。在培训项目上，要整合分散于教育、人社、农牧、科技、妇联、工会、共青团等各方面的职业技能培训项目和资源，建立集中组织、分头实施的非学历技能培训工作保障机制。

注释：

① 数据来源于广安市政府网站。如无特殊说明，本文的相关数据和资料均来源于各地政府网站公报，后不再赘述。

② 分别是：成都信息工程大学、成都体育学院、成都工业学院、四川文理学院、四川财经职业学院、达州职业技术学院、四川中医药高等专科学校分别对口帮扶达州市的通川区、达川区、宣汉县、万源市、渠县、大竹县、开江县；四川大学、四川农业大学、广安职业技术学院、四川商务职业学院分别对口帮扶广安市的岳池县、前锋区、广安区、邻水县；四川交通职业技术学院、四川建筑职业技术学院、四川卫生康复职业学院、成都工贸职业技术学院分别对口帮扶巴中市的通江县、平昌县、南江县、巴州区(含恩阳区)。