任晓春 李琴琴

（山西大学政治与公共管理学院 山西 太原 030006）

信访工作的核心就是及时解决群众诉求，但长期以来信访与其他救济途径界限不明，信访渠道拥挤不堪，信访工作进展缓慢，群众接受不到相关部门的及时反馈。究其原因，政府各部门处理信访诉求的权力范围与责任归属不清。信访诉求分类处理为这一难题提供了有效的解决途径。

一、信访诉求分类处理的实践维度：依法分类

2013年，中央大力推行涉法涉诉信访工作改革，2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，着力依法解决涉法涉诉信访问题，同年国家信访局开始逐步推进法定途径分类处理信访投诉请求工作，2017年国家信访局出台《依法分类处理信访诉求工作规则》。政府的这些举措都是为了厘清各类救济途径的界限，真正确保“分流由法定、救济有渠道”，实现“精准信访”、“法治信访”。信访诉求依法分类处理，即信访诉求应通过哪种途径和程序来解决。一般而言，信访诉求的处理途径按优先顺序可分为司法途径、行政途径和信访途径。

（一）司法途径：诉讼途径处理信访诉求

司法途径处理信访诉求，是将属于诉讼范畴的请求、涉法涉诉信访依法及时地导入到诉讼程序中，由政法机关运用司法途径实现权力的救济，实现“诉访分离”。有权处理涉诉信访的政法机关主要是人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门。一般而言，在刑事责任追究中，公安机关负责侦查、检察机关负责提起公诉、人民法院负责审判。在贪污贿赂犯罪案件、渎职犯罪案件、国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件中，人民检察院可以直接受理立案侦查，并负责提起公诉。涉法信访，主要针对政法机关的不作为、滥用权力或法院的最终审判不服。

实现“诉访分离”，一方面要将涉法涉诉信访按行为的可诉性进行分类，即分为涉法可诉信访和涉法不可诉信访（对司法机关的公正性产生疑虑而寻求救济、无法或暂时无法通过诉讼程序获得救济）。另一方面按司法途径的受理环节、导入环节、办理环节、终结环节等过程进行规范化。在受理环节，首先要严格界定“诉”与“访”的界限，明确信访部门与政法部门的受案范围，对于涉诉信访事项，信访部门应当引导该诉求进入到司法途径，交由同级政法机关依法处理。在导入环节，对于分离出来的涉法涉诉信访要做到全部登记、受理、甄别，对涉诉信访中未进入诉讼程序的引入到诉讼程序解决；已经在诉讼程序中办理的，继续在原有程序办理；已经结案的，符合法律规定的，应导入到相应的法律程序。对涉法不可诉的信访则不能引入到诉讼程序中，如由于法官及其工作人员业务水平不高、不负责任，存在工作作风或者职业道德方面的问题等，要耐心解释劝导并交由有权处理的相关机关解决。在办理环节，政法机关要严格按照法定程序公正办理，对于实属冤假错案的，要予以及时纠正；该赔偿的应当依法赔偿；对于没有存在问题的，要告知当事人并加以解释说服；对于当事人生活存在困难，法律知识淡薄的，要及时予以法律援助。在终结环节，对涉法涉诉信访事项，如果已经穷尽法律程序且在处理的过程中法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位、司法救助到位，但当事人仍反复申诉控告、缠访缠诉的，政法机关依法作出的判决、裁定为终结决定，不再启动复查程序，促使信访人停访息诉。

（二）行政途径：行政法定途径处理信访诉求

不能启动司法程序的诉求，需要启动非诉讼的救济渠道来保障当事人的权益。通过行政法定途径处理信访诉求是依法分类处理信访工作的第二步。即将诉访分离分流后“访”的那部分再进一步精细化，该导入到行政法定途径的诉求引导到相应的途径，转给相关行政机关办理。

按照行政法定途径处理信访诉求，一方面要将诉求的内容进行分类，即申诉裁决类、揭发控告类、信息公开类三大类，另一方面要明确行政法定途径的类型，如，行政调解、行政仲裁、行政裁决、行政处罚、行政许可、行政给付、行政确认、行政复议、国家赔偿、行政监察、申诉控告等途径。申诉裁决类信访诉求中，合同纠纷、劳动人事争议、权属权益纠纷等民事纠纷，可通过内部申诉、调解、仲裁、行政裁决等途径处理；具体行政行为引起的行政纠纷首先可通过行政许可、行政给付、行政确认等具体行政行为途径处理；对具体行政行为不服（如没有依法处理、履职不当等）、侵犯其合法权益的，也可通过行政复议和行政诉讼来处理，错误的终局行政行为可申请国家赔偿（行政赔偿）。揭发控告类信访诉求中，对行政机关领导班子、内部成员、公职人员和党员干部的违纪行为，可通过行政监察举报和纪律检查途径来处理；对行政机关及其工作人员的违法违规行为，可通过行政监察途径来处理；对其他组织和人员的违法行为，可通过向公安机关举报和行政处罚举报的途径来处理；另外如果控告的行为涉嫌犯罪的可通过立案侦查的途径来处理。信息公开类信访诉求中，信访人申请政府信息公开的可通过向行政机关政府信息公开机构申请的途径来处理；认为行政机关不履行信息公开义务，或者对信息公开申请的答复不满意，可通过向相关部门举报（如上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门）、行政复议、行政诉讼的途径来处理；认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，可通过行政复议或者行政诉讼来处理。

（三）信访途径

行政法定途径的各类解决方式在实践受到受理范围、运作程序的限制要比信访救济方式更为严格，所以使得一些诉求不能导入到行政法定途径中，这就需要信访途径发挥最后的“兜底”作用。

此处的信访途径是从狭义而言，是对那些既不能进入司法救济渠道又不能通过行政法定途径解决的诉求加以处理的途径。信访从本质上说是一种剩余管辖，包括“无法诉诸行政复议的具体行政行为、抽象行政行为的合理性争议、无法依法申诉的内部行政行为、无法救济的行政赔偿以及一些准公共组织的职务行为引发的争议”[1](P85)。《信访条例》并没有对其的受理范围作特别的限定，而正是由于这种非正式性使得信访具有灵活性和多样性，能受理的投诉请求案件的范围广于行政法定途径，救助的范围几乎覆盖了整个公共管理和公共服务领域，另外信访途径还具有不受时效限制的优点，所以那些“历史遗留问题、政策调整产生的问题，因没有明确的法律法规规定难以确定法定途径的问题，存在处理单位职能交叉、职能重叠、职能缺位的问题，‘三跨三分离’的问题等，都需要纳入到信访途径加以解决，以实现对群众利益的最大保护”[2]。

二、信访诉求分类处理的现实考量：责任依赖

信访三种途径的顺利运行需要责任机制，进一步分清责任，落实责任，层层传导压力。依法分类是建立责任追究的基础，而建立责任追究又是依法分类处理的保障，依法分类明确了责任追究的主体。因此，信访诉求的解决需要建立责任维度，区分不同法定途径主体和信访者的责任，进而规范约束各主体和信访者的行为，实现信访诉求的有效处理。

（一）信访“入口处”的分流依赖：转送责任与分类责任

转送责任是指信访部门在接到群众的信访诉求时，有将信访事项转送到有权处理机关的责任。因为信访部门没有处理诉求的实质性权利，一般情况下，信访部门会在“入口处”认真做好甄别工作，将除了涉法涉诉类信访事项之外的其他类信访事项在登记后的15日内转送到有权处理机关。由于“公共行政机构设置的复杂性、公共行政职能的交叉性和公共事务的广泛性”[3](P120)会使信访部门对有权处理机关的识别发生错误，因此，在这过程中需要信访部门加强与有权处理机关的交流、沟通，确保信访事项被转送到属于其职权范围内的行政机关，减少来回变更转送意见的次数，缩短处理信访事项的路程，提高信访工作效率。

分类责任是指有权处理机关在明确了信访诉求的法定处理途径之后，有将其导入到相应程序去办理的责任。有权处理机关应树立法治观念和最大保护信访者的利益的信念，依据法律法规、分类处理清单的规定、专业的分析及实践中经验的总结，使信访事项顺利地进入到法定途径去解决。对于既可以通过司法途径解决又可以通过信访途径解决的事项，信访人具有选择权。在坚持法定途径优先的原则下，行政机关可以告知信访人先走司法途径加以解决，却不能因其适用司法途径而认为可以免除其自身的法定职责。

（二）信访“渠道内”的流转依赖：办理责任与督办责任

办理责任是指有权处理机关对已经受理的信访事项有做出处理意见的责任。作为信访渠道的出口，办理责任是否落实到位关系到信访事项能否顺利流出信访渠道。有权处理机关在具体的办理过程中应坚持“分级负责”的原则，根据对信访事项所属管辖范围的判断来决定办理还是转送到下级办理，使信访事项能够实现逐级解决。如果在办理过程中遇到无法确定办理机关的信访事项、需要多个有权处理机关协同办理的信访事项或涉及多个部门、多个地区的信访事项，还需要信访部门利用联席会议、跨部门会商等机制来协调作用来处理信访事项。

督办责任是指信访工作机构、上级行政机关、领导为了防止相互推诿与“踢皮球”行为的出现，使信访者诉求的落实有一个相对稳定的预期，对信访事项处理过程进行督促检查的责任。防止在办理环节出现属基层解决的推到上级，属职能部门解决的推到地方，属当地解决的推到外地的相互推诿导致诉求回流；承办了信访部门转送的信访诉求的职能部门不急于办理或不妥当办理的转而不办或者作风粗暴等现象的发生。督办责任在整个办理过程中发挥着系统性的总揽作用，通过实地了解各方的履职情况，纠正不作为和乱作为的行为偏差，确保信访事项按既定轨道正常运行。

（三）群众不走法定途径的观念依赖：劝导责任+法律责任

劝导责任是指信访部门对已经通过法定途径处理的重复信访诉求，对处理结果不服的和对已走完法律程序当事人仍坚持上访、缠访闹访的信访者进行劝说、引导的责任。在劝导过程中，一方面要以“情”接谈劝导，耐心地听信访者的诉说，做好思想疏导工作，拉近与信访者的距离，减轻信访者的怨气；另一方面要以“法”劝返，分析其信访事项所属的法定途径的类型，引导信访事项进入到法定途径，维护法律权威。必要时可以借助第三方的力量，让律师向信访者普及一些法律常识或提供一定的法律援助，改变信访者信“访”不信“法”的观念依赖，使信访者能够真正地停访、息访。

法律责任是指信访者执意不听劝导，仍然在信访活动中有缠访、闹访、非法集会游行示威、借机滋事等非正常上访行为发生且违反了《信访条例》中第十八条、第二十条规定，应承担一定的法律责任。因此信访者要加强对自身行为的规范和约束，在信访活动中遵守相关法律法规的规定，以合法、合理的方式来表达其利益诉求。

三、依据责任追究倒逼信访诉求落实：责任+分类

法律得以运行的根基在于责任机制，法定途径分类处理简单说就是划分了行政部门之间依法处理矛盾纠纷的责任。而建立责任追究制是为了进一步明确责任追究的主客体、具体范围、形式、及程序与方式。这一过程实质上就是明确在责任追究的过程中应由“谁问”“问谁”“问什么”“怎么问”的问题。

（一）责任追究的执行主体与对象

责任的落实第一要确定追究过程中由谁受理调查、谁执行处分，即责任追究的执行主体。对于司法机关的违法、渎职行为，执行主体可以是：“各级党的纪律检查委员会、党委政法委员会、人大常委及其内务司法委员会、各级司法机关等”[4]。对于行政机关及信访部门来说，执行主体有同体和异体之分，同体有党委、行政监察机关和相关政府职能部门；异体有人大、司法机关等。对于需要追责的信访人来说，公安机关是其责任追究的执行主体。责任追究的执行主体可以分为做出的刑事制裁的司法机关、给予党纪政纪处分的纪委、监察部门和有关行政机关、追究其他责任的信访工作领导小组。在问责过程中，执行主体的选择应注意：一是各主体能做好沟通协调工作，避免出现多头调查、处理，使该问责的未问责，不该问责的被追责。如党纪政纪处分既可以是纪检监察机关又可以是组织人事部门，这时就要重视双方之间的有效交流与沟通。二是尽量避免选择与责任追究的对象有利益关联的执行主体，坚持回避原则，做到公正客观。

第二，责任的落实还需要确定在处分过程中谁是受调查者、谁是受处分者，即责任追究的对象。司法机关内的问责对象是与涉诉信访案件相关的公安机关人员、侦察人员、检查人员、审判人员、院长、副院长等；信访机构和法定途径中的行政机关内的问责对象是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。对于存在缠访、闹访、重复上访、越级上访等扰乱信访工作正常秩序的诉求者也应追究其责任。同时，对引发信访问题的企业或集体组织等也纳入责任追究范围。根据《信访条例》，信访工作责任追究制是个人责任原则。责任追究对象的确定应注意：一是区分领导责任和非领导责任。“涉及个人需负责任的行为，如果领导者仍审批的，领导者也需承担责任；如果对错误决策或者行为提出明确反对意见而没有被采纳的，不承担领导责任”[4]；如果领导者在作出决定时改变了办理信访诉求人员的处理意见，只能追究领导责任而不是非领导责任。二是区分主要领导责任和重要领导责任。《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》对“领导责任”进行了界定，区分主要领导责任和重要领导责任。“重要领导责任是指在其职责范围内，对应管的工作或参与决策的工作不履行或不正确履行对造成的影响和后果负次要领导责任；主要领导责任是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或不正确履行对造成的影响和后果负直接领导责任”。这里的“直接主管是指虽不是直接负责执行、承办、操作的某项工作，但按照领导干部的职责分工直接归属其领导、管理，其对具体负责承办的人员有一定的指挥、调动和决定部分事项的职权。应管的工作是指虽非由其直接主管、直接负责领导的工作，但按照法定职责其对相关工作具有一定的决定、批准的权限，对其职责范围内的工作负总责，应全面履行职责的情况”[5]。

（二）责任追究的形式与行为范畴

责任追究的形式，一方面要确定不同的责任内容，另一方面要区分不同责任主体的不同责任形式。

1.法律责任

按照违法行为的性质、危害程度的不同，法律责任形式包括：民事法律责任、刑事法律责任、行政法律责任。

第一，民事法律责任。根据《民法通则》第121条的规定，国家机关及其工作人员在执行职务中，侵犯信访者的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。国家机关工作人员承担的民事赔偿责任主要是通过追偿制度来实现的，即先由其所在机关对外向受害人承担赔偿责任，再由责任人承担全部或部分赔偿费用。“司法人员在追偿中的责任主要是财产责任，通常从其薪金收入和个人财产中扣缴，对于责任人来讲是一种物质惩罚。”[6]但《信访条例》中规定的责任形式是行政责任和刑事责任。对于信访者如果在信访活动中有侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员的侵权行为的也要承担民事责任。

第二，刑事法律责任。构成犯罪的，应当追究刑事责任并由司法机关依照刑事法律规定对“犯罪行为”予以追究。不管是司法机关还是行政机关的工作人员在处理信访事项过程中还是信访人在信访活动中，只要其行为触犯了《刑法》的规定，就需要承担刑事责任。对于司法机关工作人员可能涉及的犯罪有刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪等；对于行政机关的工作人员可能涉及的犯罪有侵犯公民人身权利、民主权利罪、渎职罪、报复陷害罪等；对于信访者来说可能涉及的犯罪有危害公共安全罪、妨害社会管理秩序罪、侵犯公民人身权利民主权利罪等。

第三，行政法律责任。根据行政法律责任是否有相关工作纪律规定，可以分为既违纪且违法的责任和仅违反了行政法规但并没有相关纪律规定的责任。为了和纪律责任相区别，我们这里的行政纪律责任仅指后者。行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对人。对于行政机关在信访工作中的失职违法行为，《信访条例》规定了“由其上级行政机关责令改正”的行政责任；对于行政机关的工作人员在处理信访事项中的行政违法行为、尚未构成犯罪的失职、越权、滥用职权、侵权、不作为行为等都需要承担行政法律责任；对于信访者来说需要承担行政法律责任的行为有侮辱和殴打威胁国家机关工作人员、以信访为名借机敛财、扰乱公共秩序、歪曲事实进行诬告陷害行为、妨害国家和公共安全等尚未构成犯罪的行为。一般来说，行政主体和行政相对人的违法行为和不当行为都需要追究行政法律责任。行政法律责任的承担方式有：行政处分，没收、追缴或责令退赔违法所得，赔礼道歉、恢复名誉、返还权益、履行职责、撤销违法决定、行政赔偿等。

2.纪律责任

工作纪律责任。无论司法机关还是行政机关的公职人员，如果存在事实上的违反工作纪律的行为，就应承担相应的纪律责任。根据纪律责任是否经法律确认，工作纪律责任可分为未经法律确认的纪律责任和经法律确认的纪律责任。未经法律确认的纪律责任，即“违反内部纪律而没有违法的责任。《信访条例》对信访行政工作人员承担违纪责任的处理形式主要是通报批评，通常是以书面的形式将违纪的信访行政工作人员的相关情况告知下级机关或本机关内部职工并且提出意见以达到行为人或其他人能够吸取教训、引以为戒的目的。经法律确认的纪律责任，即既违纪且违法的责任。《信访条例》对信访行政工作人员承担违纪责任的处理形式主要是行政处分。《国家公务员法》、《法官法》、《人民法院工作人员处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》都规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6种从轻微到严重的处分形式。

党的纪律责任。根据《中国共产党纪律处分条例》、《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的规定，在法院系统或行政系统工作的共产党员违法违纪行为，还会同时受到党纪处分，包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等5种党纪处分形式。

3.政治责任

政治责任主体的违法行为还应承担政治责任。政治责任是政治官员履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所承担的谴责和制裁。前者是积极意义的政治责任，是积极做好组织设定的分内之事；后者是消极意义的政治责任，是未做好分内之事应承担的政治上的否定性后果。[7]消极意义的政治责任“意味着社会中的个人或组织丧失了行使政治权力的资格。”[8](P160)在具体的问责实践中，承担政治责任的情形主要是消极意义的政治责任。司法机关和行政机关的工作人员在处理信访事项中有：造成重大的政治影响的贪污腐败的行为；对涉及信访人生产、生活等切身利益的重大问题不及时解决；工作不到位、处理措施不当引发信访人聚众闹事发生等行为应承担政治责任。政治责任的承担方式主要有引咎辞职和责令辞职。

（三）责任追究的程序与认定

1.完善责任追究程序

对于司法机关的问责程序为程序启动、调查分析、审议与处理、申请复议、结果公开。行政机关的问责程序为行政问责程序之启动、行政问责程序的实施、行政问责的救济。从信访部门来看，实践中地方规定的责任追究程序一般包括：提出建议、经过同意、作出决定、执行。对于信访人的责任追究程序一般为：立案、审查、作出决定。这些规定都具有鲜明的实用性，但与现行行政法律法规设计的程序相比，衔接性不够。在责任追究的程序中应体现被追责者被告知的权利和陈述申辩权，其程序可以为“立案、调查核实、提出处理意见，告知拟追究的责任，听取陈述申辩、作出决定。”[9]另外可以考虑在调查核实阶段赋予上级信访事项调研组织对下级不作为、不当行为的直接调查处理建议权，使上级部门接访后，在深入基层处理信访事项时具有“钦差大臣”的身份，从根本上解决“同级监督太软、下级监督太轻、上级监督太远”的问题。同时为了加强信访人的监督作用，可以考虑建立信访工作投诉站，当接访人有服务态度恶劣、办理信访事项不作为、慢作为或乱作为的行为发生时，可以向各级纪检监察机关投诉，纪检监察机关要按自己的职责权限开展调查，并对投诉人给予负责任的答复。

2.优化责任认定方式

进行责任认定时，要尽量从繁杂的追责形式中找到临界线，细化责任，严格各类责任的构成要件，如《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》就细化了相关责任人员的三大类16种责任，即导致信访问题发生的责任、信访问题处理过程中的相关责任、未落实有关机关意见或要求的责任。另外《信访条例》中对法律责任认定情形都有一个客观的要件，即“造成严重后果或不良影响”，但缺乏统一的认定标准和原则。为降低执行过程中随意度，我们可以将其细化为：“造成信访人合法人身、财产利益严重伤害和损失引起公愤的；造成信访秩序严重混乱，激发重大案件发生，严重破坏政府形象的等”[10]。同时，责任的认定不仅应当满足主观上有过错客观上有危害后果，而且应当“使受追责的行为应承担的责任性质、轻重与其产生的危害程度相平衡”[11]。

总之，依法分类处理信访事项是落实法定途径优先原则，信访问责追究是运用法治思维和法治方式解决信访问题的重大实践，是社会治理精细化的有益探索。梳理法定途径分类处理清单，形成有效的问责追究机制，不仅是信访诉求分类处理的保障，而且是推动政府治理权责一致与制度有效运转重要方面。

参考文献：

［1］刘国乾.想象、现实与出路：纠纷解决视野下的行政信访［M］.法律出版社，2015.

［2］王锴，杨福忠.论信访救济的补充性［J］.法商研究，2011（4）.

［3］任晓春.基于信访信息管理视角的信访工作分析［M］.社会科学文献出版社，2014.

［4］谭世贵.试论构建新的司法问责制度［J］.中国司法，2014（9）.

［5］周杰，薛长勋，岳永波.如何区分党纪案件中的领导责任［J］.中国监察，2013（10）.

［6］谭世贵，洛梅英.法院司法问责若干问题研究［J］.浙江工商大学学报，2015（2）.

［7］张贤明.论政治责任——民主理论的一个视角［M］.吉林大学出版社，2000（22）.

［8］萨孟武.责任政府论［M］.三民书局，1986.

［9］李月姣.论党政机关信访工作责任追究制的执行力［D］.东北大学硕士学位论文，2009.

［10］林荫茂.信访工作责任追究制若干问题思考［J］.法学，2007（2）.

［11］子长.分类处理信访诉求还需责任保障［N］.南方日报，2017-8-1.