张远照

(中共重庆市委党校 法学教研部，重庆 400041)

村民自治进程中，村委会的“不作为”“乱作为”“村霸”等现象导致了村民自治生态方面的严重失衡。对村民自治生态失衡的形成因素分析，一方面有助于回应上述现象背后的法律诉求，破解村民自治生态失衡的困窘，为法治农村营造新环境、新气氛；另一方面亦有助于为村民民主管理、民主监督与民主教育提供良好治理环境，巩固基层民主堡垒，让每一个村民感受到村民治理进程中的主人翁地位。

一、 村民自治生态失衡的形成因素

1.严重的行政化现象。村民委员会过度的行政化、集权化现象是破坏村民自治生态的最主要原因。从《宪法》层面讲，村民委员会是在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督理念上产生并以期实现自我管理、自我教育、自我服务目标的基层群众性自治组织。然而从《宪法》内部结构安排方面可推知，将村委会安排于国家机构一章的事实难免有将村委会视为国家机关之嫌，纵使人们习惯于将其当作自治组织看待。从法律层面讲，经过《中华人民共和国村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营法》、《城乡规划法》、《物权法》等诸多法律授权，村委会已然成为实质意义上的行政主体——法律法规授权的组织。尤其是随着城乡一体化进程加速，法律授予村委会的职权将会呈现只增不减的态势。这一点在《刑法》领域也同样适用，诸如有关贪污、受贿、滥用职权等犯罪便将村委会相关成员纳入了国家工作人员的主体范畴。从实践层面看，村委会往往以自治组织之名行公共行政之实，并且这种趋势将会在环境、计划生育、房屋拆迁、社会福利、社会保险等领域得到进一步强化。综上，无论是从法律层面，还是实践层面，村委会已是实质意义上的行政主体。一个值得关注的事实是：一方面，村委会职权的行政化、集权化趋势确实有助于加快城乡一体化的进程；另一方面，村委会职权肥大化、监督软化现象亦给依法行政与法治政府增加了阻力，破坏了村民自治的生态土壤。

2.村务监督机制之阙如。村务监督机制欠缺化、形式化、边际化等弊端直接加速村民自治生态的失衡。实践表明，任何不受监督的权力必将是任性的权力，任何缺乏实质性监督的权力必将是一匹“脱缰野马”。同理，缺乏监督性质的权利将不再称之为实质意义上的权利，村委会亦然。《村委会组织法》相关条文明确规定：村民会议或村民代表会议是村民自治组织的权力机关，任何事关村民重大利益的行为必须经村民会议事先决策；村民委员会是村民自治组织的执行机关，村委会的职权行为应当接受村民及村民会议的监督并向后者报告；村民自治组织应当建立村务监督委员会或是其他形式的监督机构。目前的事实是：首先，在村民治理实践中，村民会议尚未发挥其应有的监督职能，村委会向村民会议报告工作亦沦为一番佳话，村民会议的监督与其说是一种监督方式，不如说其是一种礼仪性、形式性象征。其次，村务监督机构与审计机构之空白化现象为村委会权力的恣意和滥用提供了空间。再次，即便少数行政村存在监督机构，然而其机构运行亦难逃村委会的领导与控制。有鉴于此，村民自治中的权力监督机制是如此欠缺以至于村委会“一家独大”的局面是如此壮观。正是这种监督机制的欠缺加速了村民自治因素的流逝，侵蚀了村民自治生态，并最终使得“村民自治村委会统治村支书一人专制”现象成了中国农村的一大特色。

3.村民选举制度之形式化。村民选举制度的形式化、虚置化现象导致村民自治生态失衡，并最终影响了村民自治制度的内在价值。我国《宪法》相关条文明确规定，符合条件的中华人民共和国公民具有选举和被选举的“基本”权利。从文义解释和体系解释维度进行分析可知，首先，选举权为“基本权利”即意味着选举权是一种与生俱来的、不可转让的且生存必须的人身性权利。其次，作为选举权的核心内容，选举权的真正落实有赖于罢免权的真正行使，即罢免权既是选举权的核心，亦是选举权发挥实效的后盾。另外，我国《选举法》、《村民委员组织法》亦作了类似规定。值得强调的是，以下事实弱化了上述规定，侵蚀了制度应有价值。其一，规范意义上的村民选举权在实践中遭到了不公平对待，选举权难以实现从法定权利向现实权利的转变。选举权在村民治理中更多的是一种摆设、形式和权利象征。其二，作为选举权后盾的罢免权几乎被忽略，村委会由此变成了缺乏制约的高权机构。其三，村民选举是村民最直接、最基层的民主表达，村民选举制度形式化、虚置化现象不仅破坏了直接民主的根基，亦是对村民自治生态的践踏。实践中，村委会亦往往被当成村支书或村长的“家天下”或“后花园”。总之，倘若村民监督机制的整体欠缺破坏了村民自治生态的平衡，那么选举制度的形式化、虚置化则直接侵蚀了直接民主的根基，加速了村民自治生态的进一步恶化。

4.法治素养之匮乏。村民自治组织人员法治素养的欠缺是村民自治生态失衡的主要原因。从村民自治组织人员方面看，其主体法治素养欠缺可以从以下几个方面得到证成:第一，深受中国传统文化影响，“官本位”“权力本位”“父母官”“权力就是任性”等官僚主义作风在农村依然盛行。第二，村委会相关组成人员缺乏服务意识、大局意识、长远意识。第三，村委会相关组织人员责任意识缺乏。实践中相关人员往往秉承官是“主”，民是“民”的民主理念，进而逾越了责任底线，践踏了权利尊严，违背了“责任是权力的逻辑基础”的权责一致原则。从村民方面看，一是村民深受传统文化影响，“厌诉”“怕诉”“逆来顺受”等消极维权意识为村民自治中的腐败因素提供了温床。二是村民守法意识仍处于消极守法阶段，积极守法观念尚未形成气候。如此一来，村民权利永远停留在纸质层面。三是村民主体性意识之欠缺亦是村民自治生态失衡的一大诱因。可以想象，倘若在一个交通相对封闭、信息相对落后、文化程度相对较低的农村能萌发出良好的村民自治生态，也是一件困难的事。

5.村务公开制度之漏缺。村务信息的封闭化、秘密化与无档案化处理是村民自治生态失衡的关键因素。依照法理，正义是法律的价值追求，正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。即村民治理过程中的程序正义。然而程序正义总是与公开制度相联系——阳光是最好的“防腐剂”，公开是程序正义的最佳表征。实践中，《村委会组织法》相关条文明确规定，本村的财务开支、救济物资款项使用情况、计划生育实施方案、征地补偿款、精准扶贫款项等财务使用情况必须公开。另外相关条文还规定，村委会或村务监督机构还应建立本村集体土地承包方案、会议记录、经济合同、集体财产账目、宅基地使用方案等事关村民重大利益的档案制度，并应适时公布上述情况。然而，实践与理想的差距仍然存在。首先，“村务公开为例外，不公开为原则”的封闭理念势必导致上述规定在很大程度上仍处于具文状态。其次，农村基础网络信息设施薄弱、权利意识淡薄、受教育程度低等诸多事实注定农村必然成为腐败重灾区。其三，纵使有的地区确实贯彻村务公开旨意，但公开内容欠缺真实性、全面性、有效性等事实注定该制度必然大打折扣。由此观之，村务公开制度的欠缺与村民自治生态失衡之间不无直接关系。

6.“全面且有效”的村民救济机制之缺乏。村民救济体制的无效性与空白化现象是村民自治生态失衡的最主要原因。在法治时代，无论是从人民主权的社会契约理论出发，还是从基本人权的人权发展理念方面考量，为村民提供全面且有效的救济体系既是国家的职责，亦是司法最终性的体现。然而纵观我国现行的村民救济体系，村民救济体系仍存在以下弊端：(1)救济范围单一。除村民选举诉讼抑或涉及刑事犯罪等诉讼外，村民其他权益难以保障已是一个不可争议的事实。这无疑再一次反映了拥有权利难，实现权利更难的事实。(2)救济方式欠缺明确性。实践中，当村委会的不作为或乱作为行为侵犯村民权益时，究竟是提起民事诉讼、行政诉讼或公益诉讼？究竟是以村民个人名义提起诉讼还是以村委会名义提起诉讼抑或是由检察机关提起诉讼？这些问题不仅法律上尚未给出明确的答复，即便法律有所提及，实践中亦难以得到落实。(3)救济方式欠缺有效性。实践中，村党组织抑或是乡镇党组织与村委会的共同或单方行为侵犯村民权益时，即便存在法律上的救济方式，村民权益亦恐怕难以保护。总之，单一的权利救济体系难以实现控权保民的正义价值，不具备有效性的救济体系则亦只是一只“纸老虎”罢了。倘若既无全面的救济体系，又缺乏有效的保障机制，那么村民自治生态的失衡注定是理所当然。

二、重塑村民自治生态之长效机制

1.完善监督机制。法治的本质是“无权利则无救济” 和“无权力则无救济”。权利是权力的基础，职责是权力存在的逻辑前提，权力行使应主动接受权利的监督并应止步于权利界限。“无权利则无救济”的法治理念要求，唯有建立在救济保障制度基础上的权利才具有权能意义。“无权力则无救济”的法治理念则表明，唯有受到监督的权力才符合权力的公共性特征。据此，重塑村民自治生态首先应完善事前、事中与事后监督机制。第一，完善事前监督机制。笔者建议，立法主体可以从立法层面将村委会纳入到行政主体范畴并进一步明确村委会的职权范围、行使程序等以期实现法治农村、村民自治的价值追求。第二，健全事中监督机制。村民自治本质上是村民共治，村民共治的过程其实就是村民自治组织与村民共同参与村务治理的过程。在村民治理过程中，村民会议、村委会、村民应各司其职，相互促进。第三，完善事后救济机制。在重塑村民自治生态的过程中，全面且有效的救济是村民权益的最后一道防线，司法应发挥其应有的能动职能，而非袖手旁观。笔者甚至建议，当村组织的行为有侵害村民重大权益之虞且该权益不具事后弥补性时，应为允许村民提供预防性诉讼途径。

2.完善公开制度。村民自治生态之重塑有赖于村务公开制度实效性的发挥。完善村务公开制度应重点关注以下几个方面：第一，严格执行村务公开事项，始终坚持公开为原则，不公开为例外的公开理念。第二，村务公开应注重目标导向，重点公开村务收支、宅基地使用、土地经营权承包等事关村民重大利益的事项。第三，村务公开应坚持全面、客观、真实的原则，并建立村务管理档案。如此一来，村务档案既能发挥证据效力，也能起到担保村委会理性行使职权之效能。第四，村务公开应说明公开时间、地点、期限及允许村民对公开事项提出异议并说明公开的理由。

3.培育法律素养。培育法律素养是提高村民权利意识、守法意识的最佳途径，是提高村干部权力意识、责任意识、大局意识的根本途径，是实现农村基层治理体系现代化的直接路径，是重塑村民自治生态长效机制的有效路径。有鉴于此，法治素养之培养应重点关注以下几个方面：第一，村民应自觉养成学法、懂法、守法、监督的好习惯，认真对待自己的权利。第二，村干部应积极学习法律相关知识，主动摒弃“官本位”思想，严格贯彻宪法法律旨意，主动培养自己的大局意识、政治意识、法律意识以期实现服务群众的根本宗旨。

4.村民选举功能的回归。村民选举是民主的最直接表达，是基层民主的基本实现形式。村民选举功能的回归应聚焦于以下几个方面：第一，完善村民代表候选人制度，始终贯彻投票自愿、差额选举、选举平等、秘密投票、结果公开原则，确保选举真实性、民主性、代表性的真正落实。第二，加快推进村官制度改革，以期实现为农村法治、培育乡村生态提供精英土壤。第三，以法律诉讼途径确保村民选举的有效性与实效性，担保村民选举权得到真正落实。