印 子

一、问题的提出

宅基地使用权问题涉及亿万农民的生活福祉和社会转型期国家的发展走向，是政学两界长期讨论的热点。2015年，中共中央办公厅和国务院联合印发由中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2016年，中央改革办将《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)修改列为重点改革任务。结合宅基地制度改革试点经验和最新发布的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)(下称《征求意见稿》)的相关内容，不难发现，中央层面对农村宅基地法律制度改革的重点，在于宅基地用益物权的实现，涉及农民居住权实现、宅基地审批权下放、宅基地自愿有偿退出机制建立、宅基地违法法律责任完善等重要方面。在改革方向上，中央倾向于探索本集体经济组织内部的宅基地自愿有偿退出或转让机制，希望通过村民自治组织的民主管理，实现宅基地的有效利用和管理优化。

宅基地使用权属于用益物权，在权利实现的制度路径上，主流话语主张赋予农民更为充分的宅基地使用权，希望通过宅基地的自由转让，实现农民财产性收入的增加，同时实现农村集体土地的集约节约利用。*参见周其仁《还权赋能——成都土地法律制度改革探索的调查研究》，《国际经济评论》2010年第2期；刘守英《中共十八届三中全会后的土地法律制度改革及其实施》，《法商研究》2014年第2期。……