●曹 月

人民监督员制度是为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义而建立的一项重大制度。根植在中国特定的社会土壤下，该制度先后经历了起初的选择试点，扩大推广，再到全面规范实施的渐进过程，切实发挥促进检察机关公正执法、保障案件质量、提高司法工作的透明度和公信力等积极作用。

党的“十九大”报告要求：“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”随着全面从严治党背景下监察体制改革的推进，源于检察机关的人民监督员制度徘徊在“十字路口”，引发该制度是渐渐褪去光环走向没落甚至消灭还是继续践行这项中国独有制度的担忧。人民监督员制度已经成为新时期中国特色社会主义司法制度的有机组成部分，它既作为人民参与监督司法的直接方式，又是履行反腐职能的机关听取人民意见、接受监督的重要途径，更是查处司法腐败机关亟需表现积极接受监督的政治姿态[1]。新形势下，人民监督员制度首当其冲的就是找准定位，明确适用范围。

一、人民监督员制度的发展历程及考察

人民监督员制度是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，经中央同意并报告全国人大常委会后试行的一项重要司法改革。自2003年8月正式启动，至2004年10月在全国各省、自治区、直辖市检察机关全面推开，各试点检察院紧紧围绕“依法规范和不断完善”这一工作要求，全力推行人民监督员制度。2005年11月23日，最高人民检察院印发了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》和《关于进一步规范和深化人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见》两个规范性文件，进一步规范了监督程序。改革方案基本沿袭了对检察权“实施监督”的思路从“三类案件”①的重点监督，扩展至对“五种情形”②可以提出意见。2010年10月，为全面推广人民监督员制度，审议通过了最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》，在原有监督范围的基础上，增加监督情形，如延长羁押决定不正确等执法内容、将查办职务犯罪的扩展到有关执法环节立法情况、拓宽了监督范围以及撤销了不服逮捕决定的监督。

十八届四中全会要求“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。2014年9月，最高人民检察院颁行的《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》以及最高人民检察院、司法部联合颁布的《关于人民监督员制度选任方式改革试点工作的意见》分别对人民监督员制度的监督范围、程序和选任方式做出了突破性的规定。特别是2015年最高人民检察院和司法部联合下发了《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》），在原有“七种监督情形”的基础上拓宽到“十一种情形”③，进一步推进了该制度的发展。人民监督员制度自此进入全面深化改革阶段。

2016年8月，司法部会同最高人民检察院联合印发《人民监督员管理办法》，由司法行政机关负责选任管理人民监督员，打破了长期以来同体监督的“痼疾”，完成了选任管理外部化的质的飞跃。2017年7月27日，最高人民检察院、司法部联合召开深化人民监督员制度改革电视电话会议，对全国推开人民监督员制度改革作出部署安排。会议强调，各级检察机关和司法行政机关要全面扎实推进人民监督员选任管理方式改革，确保深化人民监督员制度各项部署精准落地。可以说，人民监督员制度的发展历程彰显着其强大的生命力，也发挥着不可磨灭的重要作用。

十四年的探索为人民监督员制度发展提供了实践基础，在此过程中充分体现了人民积极参与司法与检察机关积极接受监督的双向互动，共同推进司法体制改革的顺利进行。一方面将人民监督员的选任管理工作从检察机关移交给司法行政机关，实现了从体制内向体制外监督的转变，是贯彻外部监督的实质性变革，也是检察机关走出传统自我监督改革的误区的必然选择；另一方面监督范围的不断拓宽，不局限于对检察机关侦查活动所进行的监督，已经扩大到对“指定居所监视居住”“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利”“应当退还取保候审保证金而不退还”等方面的监督，监督范围也呈扩充趋势。根据十九大报告精神，人民监督员的监督是国家监督体系的一部分，应当进一步加强对权力运行的制约和监督，发挥约束公权力与规范公权力的功能，随着监察体制改革的不断深入，该制度也需要进行相应的调试。

二、人民监督员制度的定位调整

（一）基本价值——监督

“在权利本位范式中，权力来源于权利，权力服从于权利，权利应以权利为界限，权力必须由权利制约。”[2]检察机关作为公权力机关，保障独立行使职权，不改变法定程序的前提下，通过增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的程序性规制环节，使宪法“一切权力属于人民”和“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”等规定得以具体化和制度化。人民监督员制度之运行方式就是将其职权纳入人民监督员的监督网络中，为的就是更好地制约检察机关，促使其公正执法。

人民监督员制度的性质定位对于后续深入研究尤为重要，理论上从不同角度对人民监督员制度的性质、定位进行探讨，有研究者将其定位为权力监督，外部监督和对人民检察院自侦案件的事后监督。[3]还有研究者在论述了人民监督员制度的实施基础和特点，并将人民监督员制度与人大监督、人民陪审员制度、廉政监督员制度加以对比之后，把人民监督员制度定位为具有独立的法律地位的外部监督，是权利对权力的社会监督[4]，具有集社会监督、民主监督和外部监督“三位一体”的性质。[5]从上述对人民监督员制度定位的观点可以发现，不管采用何种标准，监督都是其基本制度定位。以上不同的观点与分歧折射出亟待研究此制度的应有价值，就其制度本质而言，人民监督员制度在性质上有别于一般的社会监督，也不同于人大的监督，更不同于检察机关自身的法律监督，作为一项制度可以界定为“外部监督”、“有权监督”，有利于在制度设计与完善中体现中国独有制度的价值。

1.人民监督员制度是外部监督。其外部性特征主要体现在以下两个方面：一是选任机关的独立性。有关选任机关的实践操作经历了由检察机关自己主导到司法行政机关对人民监督员进行选任管理的转变过程，司法行政机关负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作，参与具体案件监督的人民监督员，从司法行政机关建立的人民监督员信息库中随机抽选产生，完成了“体制内”向“体制外”监督的飞跃性进步。二是组成人员的外部性。根据《方案》规定，人民监督员的选任条件大众化倾向、采用推荐与自荐并用的选任方式以及对人民监督员的回避问题的规定体现了组成人员的广泛性，使得该制度具有外部监督特质。有学者认为人民监督员制度是准外部性监督，因为从案件的实质处理程序来看，通过设置复议程序来保障监督实效的程序设计实质上是将最终决定权交由矛盾冲突一方的检察机关行使，从侧面反映了人民监督员监督意见法律效力低下，只具有延缓作用，而不能改变检察机关做出的错误[6]。鉴于此，可以通过增加一种救济方式，即人民监督员对复议决定不服，可以向同级人民代表大会常务委员会提出建议。目的是为了保障案件的公正、客观以及切实履行起对人民检察院以及监察委员会的监督职责，向产生两者的机关即同级的人大说明情况、提出建议，进而达到确实履行监督的职责。通过在人民监督员制度中设置人大异议处理程序既不过分强化人民监督员的监督实效，干扰检察机关独立办案，避免人民监督员因监督权的滥用而成为了新的“被监督者”，引发“谁来监督监督者”问题的循环往复，也防止检察机关的强势决定导致该制度形同虚设。

2.人民监督员制度是有权监督。目前我国的人民监督员制度到底是属于权利监督还是权力监督，大部分学者同意是权利监督，考虑到现行制度的特点应将人民监督员制度定位为一种有权监督。一方面人民监督员制度目前尽管没有直接的法律依据，并不影响对其监督性质确定，但该制度实践缺乏直接的法律依据，导致目前我国有关人民监督员制度研究仍限定在仍然是一种权利监督的困境。另一方面从制度的发展方向来看，它最终应是一种不同于一般社会监督的制度。普通的人民群众提意见，其建议不具有强制约束力，而人民监督员作为符合特定标准、经过特定程序筛选、有组织形态的行使监督职权，监督实效具有一定“法定”约束力，因此这种监督具有权利监督属性的同时，更确切的说应该是有权监督。

（二）核心价值——参与

从近年来的制度实践看，人民监督员制度已远远超越其创设之初被赋予的使命，从一种应对“谁来监督检察院”质疑的举措，发展演变为人民群众在检察工作中实现“有序参与司法”的重要制度。基于此，建议在坚持人民监督员制度“监督”定位的同时，突出这项制度所展示出来的人民群众对检察工作的“参与”价值。特别是司法体制改革下，司法人员“专业化”“职业化”向“精英化”的转变，司法与民众越来越远，距离感的产生使得人们一般关心和参加的基础上建立起来的信任根底很浅，无法对最终结果报以认同。

改革不能仅拘泥于改革自身，让社会民众参与司法了解司法，影响司法，监督司法，进而改良司法，是司法改革一个有益的破解之道[7]。公民司法参与权是宪法赋予公民的一项重要权力，对知情权的强烈诉求要求封闭运作的司法权接受公民的参与和监督，美国大陪审团制度英国治安法官制度、日本的检察审查会制度都是公民参与司法的有益经验。因此，需要在具体程序设计上保障公民有效参与司法：一是加大监督程序的开放性。人民监督员在监督评议案件的信息主要来源于案件承办检察官单向提供的信息，对于已经形成定论的案件介绍等前置性信息提供就决定了最终信息输出的内容，使得监督员很难对案件形成全面认识作出独立的判断，因而赋予监督员阅卷权、一定范围的调查取证权以及采取较为简易的听证程序似乎有必要。二是规定多种启动方式。这里的“公众”不能狭隘的限定为案件没有利害关系的人应是包括犯罪嫌疑人在内的民众，规定较为全面的启动监督程序是对“参与”价值的贯彻，除了人民监督员直接申请启动和检察机关依职权启动两种常见的启动方式还需要增添其他机关提出的、人民群众反映的、当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人请求启动人民监督员监督程序的情形。

三、人民监督员制度的范围拓展

现阶段，人民监督员依据规定继续对直接立案侦查案件中内容出现问题的“11种情形”进行监督。为了不断推进国家监察体制改革，保留颇具中国特色的外部监督形式和人民民主方式的人民监督员制度。目前来看有三种方式可以采取且各具优劣[8]：一是将检察机关中的人民监督员制度与国家监察委员会结合，并维持现有人民监督员制度的监督范围；二是将检察机关中的人民监督员制度并入国家监察委员会中，将其监督范围扩大到国家监察委员会的所有监督行为；三是维持检察机关人民监督员制度不变，将其监督范围调整为检察机关除职务犯罪外的其他法律监督活动。从上述三种方案不难看出主要的分歧在于人民监督员的监督对象和监督范围的看法不一：第一种和第二种都是将监督对象从原先的检察机关转变为现在的监察委员会，针对国家机关反腐职权进行监督，符合随着反贪反渎部门转隶附之转移的规律，但两者监督的范围大小上有所区别，前者只监督转隶的那部分权利，后者则是对监察委职权的全覆盖。第三种与前两者相比，监督对象和范围均发生变化，延续了原人民监督员对检察机关的监督，区别是主要监督检察机关除职务犯罪之外的其它法律监督权。改革的着眼点则要以人民群众反映最突出、要求最强烈的问题为突破口，监察委员会与检察机关作为反腐体系中的重要机关，其能否执法公正受到全社会的广泛关注，为满足人民群众反腐倡廉的巨大热情，贯彻“人民参与国家公共事务”的宪法理念，保证民众有效参与反腐工作，建议可将人民检察院的人民监督员与行政监察机关的特邀监察员整合构架新的人民监督员制度，共同对行使监察职权的监察委员会和行使检察职权的检察机关进行外部监督。

（一）对检察机关的监督

吴宏耀认为，人民监督员的参与方式要逐步由强调‘事后监督’转向以‘参与案件式监督’为主，将一些带有监督性质的诉讼活动纳入人民监督员参与的范围，进一步扩大监督事项和范围，应当覆盖检察机关办理的各类案件、覆盖检察机关的各项诉讼职权。[9]

人民监督员制度主要是针对自由裁量大的检察权力的监督，也是司法民主、司法公开的重要形式和制度体现。所以说，人民监督员除了不断完善对侦查监督、不起诉等情形的监督外，应重点聚焦在检察机关不愿监督、不敢监督、监督无效等监督不力、监督效果不佳等问题上[10]。一是对消极行使检察权的监督。长期以来，检察机关存在着监督意识不到位的问题。由于公安机关在与检察机关共同承担着追诉犯罪的功能，部分检察人员担心监督伤了和气，往往不愿监督，导致司法的不公。二是对超越职权、滥用职权行为的监督。人民检察院作为公权力机关，在行使职权时，往往会出现利用职权办理人情案、关系案、金钱案导致执法不公等问题，给司法队伍造成负面影响，人民监督员应适时发挥监督效用，面对着检察机关超越职权、滥用职权的做法，行使监督职责。三是可以适当拓宽到积极检察权的范围。例如公益诉讼中检察机关撤回起诉的案件，由于公益诉讼案件涉及大众利益，往往触动地方政府、行政机关以及相关方利益，办案阻力大、博弈性强，引入人民监督员监督，可以使检察机关借助外力化解各方面的不当干扰，更好地监督检察机关充分行使提起公益诉讼权。

（二）对监察委员会的监督

监察委员会作为一个专门的反腐机构，公众对腐败问题的关注不会因为检察机关职权转隶而消减，相反会更具有针对性的审视监察委的反腐工作。通过人民检察院的人民监督员与行政监察机关的特邀监察员的有效整合，形成监察委员会外部有效制约。

首先，特邀监察员与人民监督员的存续基础都是通过人民这一外部力量加强对监督者的监督，迫使国家机关履行自己的职责。特邀监察员与人民监督员一样是来自社会各界，同人民群众联系密切，可以当好“群众的眼睛”，不仅有效的规范被监督者的行为，还能促进被监督者改善自己从而提高执法水平，是每个案件结果满足人民愿望和要求。其次，监察体制改革下行政监察机关整合至监察委员会，其建立的特邀监察员制度也应当一并随之转移；同时检察机关反贪、反渎、预防犯罪部门相应转隶，附之其上的人民监督员制度相应转移也不存在制度间的矛盾，换句话说监察体制改革为特邀监察员整合至人民监督员提供了现实基础。最后，人民监督员与特邀监察员二者在选任人员、选任程序、工作性质等方面有诸多相似之处，况且不管是特邀监察员制度还是人民监督员制度都已经试点多年，已具备较为成熟的运行机制。正因为社会对腐败的无法容忍性以及监督的相对薄弱性，探索一条具有明确的监督内容和刚性监督程序的方式，把腐败案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，从而保证监察委正确行使职权。

正值制度蜕变的人民监督员制度，应当按照十八届四中全会“完善人民监督员制度”的要求继续前进，至于如何通过外部更加睿智的顶层设计和内部大刀阔斧的改造，成为了摆在广大法律工作者面前的一道难题。笔者尝试着对人民监督员改革发展的粗略设想，是否具有可行性还需要进一步思考论证。

注释：

①三类案件包括犯罪嫌疑人不服逮捕决定；拟撤销案件；拟不起诉案件。

②五种情形包括应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

③“十一种情形”包括：（一）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（二）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（三）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（四）拟撤销案件的；（五）拟不起诉的；（六）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（七）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；（八）犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（九）采取指定居所监视居住强制措施违法的；（十）阻碍律师或其他诉讼参与人依法刑事诉讼权利的；（十一）应当退还取保候审保证金而不退还的。特别是恢复了2010年删去的“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”情形。