王扬 张全景 翟腾腾

摘要：农村居民点整治对于保护耕地、提高土地利用率和生产生活效率、建设美丽乡村具有重要作用。本文在分析当前我国农村居民整治研究现状的基础上，依据多源流的理论框架，从问题角度、政策角度、政治角度分析了我国现阶段农村居民点整治的推进路径现状与内在机理，提出了农村居民点整治路径的策略选择以及相关政策建议，以期为稳妥推进农村居民点整治、建设和谐美丽乡村提供理论基础和科学依据。

关键词：多源流理论；农村居民点；土地整治；路径分析

中图分类号：F323.1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2018）02-0164-05

Abstract The renovation of rural residential land was essential for the protection of cultivated land， the improvement of land use capability and production and living efficiency and the construction of beautiful village. Based on the analysis of research status of rural residential land renovation in China， and according to the framework of multi-source flow theory， the present situation of propulsion path and inherent mechanism of rural residential land renovation at the current stage were analyzed from the perspectives of the problem， policy and political， and the strategy selections and relative policy suggestions for the path of rural residential land renovation were put forward. It was expected to provide theoretical and scientific bases for steadily pushing the rural residential land renovation and building a harmonious and beautiful countryside.

Keywords Multi-source flow theory； Rural residential land； Land renovation； Path analysis

随着我国城镇化进程的不断加快，农村人口进城务工、求学、就业或定居现象已极为普遍，农民生活水平和生活质量不断提高，农村居民点住房建设需求也在不断增长[1]。但户籍制度不健全、缺乏统一规划、土地规范管理力度不够、土地流转进度遇阻等造成了当前农村实际人口持续减少、建设用地反而逐渐增长的不良态势，农村人均和户均住房面积普遍超过了国家规定的基本标准，村内老宅闲置弃用与村外占用耕地建新房共存的现象日益加剧[2]。为此国家制定了一系列政策与制度，其中农村居民点整治是村庄改造、归并及耕地可持续利用工作的重中之重。

农村居民点整治是指在一定区域范围内，依据土地利用总体规划及土地整治专项规划，运用科学方法、规范操作、严格程序对区域范围内的农村居民点实行综合、统一、科学的整治工作。通过对农村居民点进行整治，会逐步提高农民对其农地流转的积极性，合理的农地流转对于解决我国当前的粮食安全问题、“三农”问题以及促进“五化”协调等均具有一定积极影响[3]。农村居民点整治与美丽乡村建设互促共进政策的提出，对提高土地利用率和切实推进当前新型城镇化进程具有重要的现实意义[4]。

相关学者从地理学、社会学、经济学以及政治学等角度对当前农村居民点整治进行了一系列探索与研究，大致可分为三个方向：一是对农村居民点整治潜力的测算、分析及研究[5-9]，为农村居民点整治实施的前期准备工作提供科学依据；二是对整治区域进行分区并提出各种整治模式及方案[10-12]，这对农村居民点整治工作的顺利实施提供了理论基础；三是基于农户意愿角度的实证分析与研究[13-16]，加强对农村居民点整治中最重要主体权益的维护。但是从全方位、多角度进行的系统分析与研究较少，本文试图从多源流理论的角度出发，对当前农村居民点整治工作的推进路径及方向进行分析与阐释[4]。

1 多源流理论在农村居民点整治推进过程中的应用原理

约翰·W·金登提出的多源流模式打开了政治系统操作的“黑箱”，提出了对政策制定参与者全方位的分析，忽略了宏观层面对于制度与政策制定的影响因素。多源流理论的主要内容包括问题源流、政策源流及政治源流三个源流方向的界定及其路径分析，其中问题源流指研究领域内社会重点关注的焦点事件或活动的问题现状及驱动因素，政策源流主要包含法律法规及政策动态，政治源流主要阐释了民众意愿、利益主体以及政府对于程序策略行动方面的影响等。在现实社会中，多源流理论往往会在各种政策与制度的制定与实施中体现出来，其中参与主体的意识与行为都起到了决定性作用。在农村居民点整治工作中，多源流理论更能通过其多源流角度对整治前期、中期、后期工作的运行与实施进行全过程分析与研究后得出结论及相应建议。

当前我国关于农村居民点整治法制依据的完善、政治环境的维持、规范的土地整治行为与整治方式的最优选择相结合，形成了完整的农村居民点整治体系。但是，在农村居民点整治过程中，不同参与主体的利益目标选择具有极大分歧，众多利益要素引发纠纷，严重阻碍了农村居民点整治的顺利开展与实施。在相关政策与制度的制定与执行中，中央与地方政府、各整治主体间经常会产生冲突与纠纷，在政府策略、利益主体及民众意愿等要素间出现政治合谋与利益博弈现象。当前，农村居民点整治工作的推进路径如何保证？规划设计的整治方案是否具有可实施性以及是否遵循可持续原则？应采用什么样的方式和渠道去制定和实施整治工作？农村居民点整治各环节能否顺利衔接？整治过程中各参与主体的行为如何妥善均衡与制约？由这一系列问题集聚而成的问题源流成为法律规定及政策制定所需应对的现状困境，并且在政策制定过程中或实施后期都有所体现，在此基础之上，农村居民点整治的法制依据与当前的整治环境同样会影响政策执行的方向及路径，该分析路径与多源流理论模型的逻辑思路高度吻合（圖1）。

2 农村居民点整治路径现状及内在机理分析

2.1 问题角度

2.1.1 整治潜力测算方法缺乏现实性及变动性 农村居民点的整治潜力主要体现在增加高质量耕地面积、提高生产能力及生产效率、改善村庄整体面貌、保护生态环境和实现新农村社区建设等方面。对土地整治潜力的测算与评估是整治工作顺利进行的前提。传统的整治潜力测算方法都存在许多问题，如人均、户均建设用地标准法在一定程度上忽略了对于宅基地作为附属生产用地这一现实情况的考虑和农户数量及人口规模变化对居民点面积的影响等[17]，并且在多数情况下测算的仅仅是现状潜力，很难全面考虑到农村居民点各要素的变动性，不能直接得出规划目标年的整治潜力；闲置土地抽样调查法对样点的选取不能从整体角度全面进行分析，并且没有充分考虑到农村居民点整治潜力在时间和空间等角度合理实施的实际可操作性及难易程度。

2.1.2 整治资金缺乏保证性及使用规范性 农村居民点整治从规划设计、拆遷、土地平整到具体基础公共设施建设等都需要大量资金，充足的资金是整治工作顺利实施的保障。但从现实情况来看，需要进行农村居民点整治的区域往往距离城市较远，经济水平也相对较低，村集体及农户无法投入足够资金，主要依靠政府及社会产业资金支撑整治工作的实施，并且在实施过程中部分乡镇村庄无法做到整治资金专款专用，实际投入资金更少。

2.1.3 缺乏整治后期的持续性管护工作 后期管护的顺利实施决定了土地整治工作的可持续发展和土地资源的集约节约利用程度，但当前普遍存在“重前期建设、忽视后期管护”的问题[18]。很多地区由于缺乏整治后期的管护工作而导致种植不到位甚至抛荒、撂荒等现象；部分村庄因城镇化进程的快速发展会再次出现新的空心村或土地不合理利用现象。整治后期管护政策及机构不完善、农民参与后期管护意识不强，后期管护资金来源不足和管护措施不到位等，是在整治后期需要着重处理的问题。

2.2 政策角度

2.2.1 农村居民点整治程序 农村居民点整治以《土地管理法》等相关法律法规为理论依据，以《全国土地整治规划》为技术支撑，确定农村居民点整治的重点区域及试点，提出规划实施政策措施。目前相关部门并没有制定小比例尺区域的整治规划，总体规划过于笼统，不能全面涉及到每一个村落的土地规划与整治。2017年9月国土资源部研究制定了《村土地利用规划编制技术导则》，但很多程序运行与细节处理还处于探索和试点阶段，农村居民点整治工作缺乏科学性与依据性。

2.2.2 整治主体间的利益分析 尽管国家针对农村居民点整治工作制定了相关的具体政策及实施方案，采取了一系列维护农户权益的基本措施，但在具体落实时地方政府还是更加关注整治后期经济发展的用地保障问题，地方政府、整治施工单位、村集体及农户在追求各自利益最大化方面经常会产生分歧，各利益主体很难全力配合整治工作顺利实施，同时也产生了利益主体腐败、不作为等不良现象。

2.3 政治角度

2.3.1 农村居民点整治的农户安置及补偿问题 目前我国农村居民点整治以空心村改造为主，规划建设新农村社区的规模普遍比较小、标准相对较低并且缺乏统一完善的安置区及安置房规划。受财政资源和政策的制约，对于农户安置和补偿的资金投入有限，并且很难在短时间内满足所有农户对于生产条件和生活保障等方面的基本需求。政府对于农户搬迁的补偿水平与力度不均衡，并且没有依据农户的认知水平、劳动水平等去综合考虑其生活、就业、教育的未来前景。

2.3.2 基于权益角度的政府与农户博弈分析 农村居民点整治是一项艰巨、复杂、系统的工程，其中政府的正确引导与农户的积极配合起着决定性作用。假设整治工作中的合作是一个静态博弈，博弈双方为政府和农户，表1列举了政府及农户在整治工作实施时作出的选择及收益状况。在这个博弈模型中，可以得出纳什均衡为（4，4），该纳什均衡的结果表示政府应该引导农户配合农村居民点整治的具体实施工作中去，并且农户应积极配合政府合理合法的实施方案，这样才可以实现帕累托最优。

3 农村居民点整治路径的策略选择

3.1 科学测算整治潜力

为了避免或减少在使用传统方法测算整治潜力时所出现的问题及缺陷，在3S基础之上，选择恰当合理的整治潜力测算方法是高效实施农村居民点整治工作的决定性条件。例如多因素综合潜力测算法，该方法综合考虑了经济、自然、社会等与整治工作相关的具体因素，系统考虑了影响现实潜力的约束性和限制性条件，使其测算结果更加直接、实际和准确。遥感判读法[19]是一种通过构建整治区域尺度的土地分类体系、遥感解译获得的整治区域土地利用现状信息，确定整治潜力的源头以及可进行整治的土地类型的先进方法。未来的农村居民点整治工作应做到以加强对遥感技术的应用、构建高效合理的指标评价体系以及提高整治潜力评价的动态预测能力为核心。

3.2 规范整治资金的筹措与运作管理

在农村居民点整治项目推进过程中，资金运作起到了决定性作用，应通过法制建设加强规划的权威性和科学性。应从国家角度出台相关条例或指导意见，协调好农村居民点整治与集体建设用地流转、村庄整体规划管理及农村金融改革之间的关系[20]。在政策及法律允许范围内努力寻找最优融资渠道或方法，以减缓政府和各整治主体财政负担。应通过中介机构帮助农民正确认识其所有的土地价值，促使农民进行土地整治，提高土地价值，推动土地流转，获取更多利益[21]。建立独立于各部门之外并受其监督的土地整治资金监督管理部门，负责农村居民点整治工作前期的规划、申请、报批等工作。整治过程中设置监督委员会，村民代表参加，对整治工作的前期规划、中期运作、后期管护的资金进行监督。

3.3 加强农村居民点整治的全过程监管

要严格规范整治工作过程中政府的各种行为，务必要以农民的利益为根本，以农民的生活保障为底线，认真、广泛听取农民的建议和意见，要使农民的知情权和参与权得到根本保障，并且在整治过程中要让农民尽可能多地参与。建立由政府工作人员和村集体或村民成员共同组成的整治监管部门，加强对多方利益主体的互相监督管理，尤其是要加强对整治资金的监管，以公平、公正的标准严格规范与监督相关利益主体在整治工作前期、中期以及后期的各种行为，使农村居民点的整治工作能够在公开透明的环境中顺利运行。

3.4 完善对农村居民点整治的后期管护

首先，必须要明确管护主体，确保有相应的管理负责人，可以由村集体带头成立农民组织或者直接由村民委员会承担后期管护的责任。其次，建立和制定合理的管护工作体系与制度，注重日常对整治项目进行定期检查与养护，提高后期整治管护效率。最后，在后期的管护实施过程中，加强顶层设计，制定管护办法，可以根据整治成本设立一定数额的管护资金，建立长效机制，保证管护工作的顺利进行。

3.5 农户安置及补偿问题的妥善解决

应当充分考虑到农户的生产、生活等基本生计需求及在不同整治区域的经济发展水平，站在农户的角度为农户准备好安置方式及补偿方案供其选择。坚持以人为本，安置为民。加强对農村居民点整治工作的正确引导，充分调动整治区域内农户的积极性。严格控制安置房及基本配套设施的建设质量，提高安置区域内公共服务设施体系的完整性和组织管理的合理性，加快推进农村居民点整治并完善社会主义新农村建设。

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