宋志林，魏永斌

渭河是黄河的最大支流，是中华文明的主要发祥地之一，是陕西人民的“母亲河”。渭河发源于甘肃省渭源县鸟鼠山，干流全长818 km，流域面积13.47万km2。渭河从宝鸡市陈仓区凤阁岭进入陕西，流经宝鸡、杨凌、咸阳、西咸、西安、渭南六市（区），境内河道长512 km，流域面积6.75万 km2。针对渭河洪涝灾害频发、堤防薄弱状况，陕西在2011～2015年实施了以健全渭河防洪体系为主要内容的渭河陕西段综合整治工程，随后从2016年开始，继续实施了以生态修复、水景观建设等为主要内容的渭河生态区建设。

渭河生态区是陕西省按照“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，在总结前一轮治理成效的基础上，为了精心谋划部署新一轮渭河治理工作，确定沿渭河两岸堤防向外侧划定一定范围设立渭河生态区，通过有效保护、合理开发利用，从而实现渭河沿岸生态环境优美、历史文化相连、产业集群发展、基础设施完备的特色生态区目标。为了在渭河生态区严格执行生态红线相关要求，又要兼顾生态区建设利用的目标，对生态区构建控制红线进行探讨、分析十分必要。

1 渭河治理现状

“十二五”期间陕西筹集资金215亿元实施了渭河综合整治，对渭河干流630 km堤防进行了加高培厚，建设完成支流入渭口交通桥53座，渭河全线防洪能力大幅提升，城防段达到百年一遇以上防洪标准，农防段达到30～50年一遇防洪标准，同时在渭河滩地建成生态湿地及水面景观1000 hm2左右，产生了显著的生态、经济和社会效益，基本实现了渭河“洪畅、堤固、水清、岸绿、景美”的治理目标。随后为了进一步加快渭河生态建设和管理，按照“一张蓝图干到底”的总体思路，2016年初，在渭河综合整治的基础上，决定沿渭河两侧划定一定区域，设立渭河生态区。

渭河生态区西起陕甘省界、东至潼关渭河入黄口，横向边界沿堤防背水侧向外延伸城市核心区200 m、城区段1000 m、农村段1500 m，区域总面积约1000 km2。依托渭河干流，在陕西精华腹地形成了一条宽约2～6 km的带状区域，统筹兼顾左右岸、上下游关系，坚持生态优先、绿色发展，以系统化思维推进山水林田湖草一体化治理与保护。重点构建河湖库塘连接，人工水道与自然水道贯通，渭河与其他主要水系内部大循环、外部大连通的关中柔性水系。实施10大生态建设工程和4大开发利用项目，将成为支撑陕西关中可持续发展的生态“金腰带”。

2 渭河生态区构建红线意义

国家高度重视生态环境保护工作，自中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》后，环境保护部和国家发改委联合印发了《生态保护红线划定技术指南》，2016年10月，陕西省政府明确14类重点区域将被纳入全省生态保护红线划分范围，实行分级管控。在渭河生态区构建控制红线是确定渭河生态区范围内具有特殊重要生态功能、必须严格保护的区域，是保障和维护生态安全的底线和生命线，也是贯彻“实行最严格的生态保护制度”的具体举措。在渭河生态区构建生态红线是加强渭河保护修复的必要措施，按照中省有关要求，针对渭河生态区涵盖四市两区26县区、涉及众多行业这一特殊区域，为了统一协调各方关系，通过对渭河生态区各功能区域实际分析、合理构建控制红线，对生态区建设与保护工作十分重要。

3 渭河生态区控制红线

2016年出台的《陕西省渭河生态区建设总体规划》结合相关城乡建设、土地利用等规划，将渭河生态区划分为河道保护区、堤防保护区、一级保护区、二级保护区四个功能区。其中河道保护区是指以行洪为主要功能的渭河主河道。堤防保护区是主要为防汛抢险通道的堤顶道路，兼顾城市休闲绿道、旅游观光通道。一级保护区指城市核心区渭河干流堤防背水侧坡脚外100 m、支流50 m、城区段堤防背水侧坡脚外500 m、农村段堤防背水侧坡脚外800m范围，二级保护区指城市核心区渭河干流堤防背水侧坡脚外100～200 m、城区段渭河干流堤防背水侧坡脚外500～1000 m、农村段堤防背水侧坡脚外800～1500 m范围。

构建渭河生态区控制红线的过程，就是一个阐明渭河生态安全底线的过程。但如何通过合理建立控制红线，既能达到对生态区保护修复的目的，又能兼顾合理的开发利用目标，必须结合生态功能区划分，统筹上下游、不同行政区域、滩区治理现状、后续河道疏浚需求等关系，因地制宜，合理构建。

3.1 河道保护区红线

河道保护区是渭河最基本的单元，也是建立生态保护红线的基础，面积约430 km2。经对区域不同、河道现状优劣情况分析，宜遵循先修复后保护原则，并适当预留河道疏浚和城乡建设发展需求空间。对因乱采乱挖导致河道垃圾、沙坑遍布的脏乱河段，可根据财力情况，在2～3年内全部整修后再划定红线予以保护；对因历史原因在河道滩区形成有高有低的河段，结合近几年滩区治理工作，在河道滩面禁止任何开发建设行为，可根据实际需要适当进行涉水、跨河桥梁工程、河道滩面整治、河流疏浚等活动。

3.2 堤防保护区红线

堤防保护区既是防汛抢险通道、又兼顾休闲旅游道路，面积40 km2。这部分区域人为扰动较大，本区域基本上没有开发建设空间，除对堤防、堤顶路面进行加固维修，堤顶、堤坡进行植绿美化外，应严禁在该区域进行开发建设。

3.3 一级保护区红线

一级保护区是构建控制红线的关键区域，面积约260 km2，紧靠优美的渭河河道，势必成为开发建设行为的重点区域。这个区域，无论是城市段还是农村段，均具有无可比拟的方位优势。参照国外著名河流管理经验，除过必要的集散服务中心外，需要下定决心，以放弃较为巨大的现实利益为代价，实行严格的管制要求，可给渭河留足较多的生态空间。

3.4 二级保护区红线

二级保护区基本远离主河道，是承载生态区大量开发建设行为的主要区域，面积约270 km2。本区域已远离以往严格意义上单纯的水利行业界线，如无特殊要求，可适当进行开发性建设。由于涉及的行业众多，为了维护生态区建设规划的严肃性，避免开发建设行为失控，应加强与不同行业进行衔接，建立严格的审批、核准或备案程序。对过去已建的污染企业，应加以改造或逐步迁移。

4 结语

渭河生态区构建生态红线涉及20多个行政分区、诸多行业，建议以行政区划为单位，分层次设立联合议事机构，充分和相关大专院校、科研院所合作，及时开展相关方面技术研究，制定合理可行的控制红线管理方法和开发要求。统一协调，合理决策，使建立的控制红线合理、有效。同时借助在渭河开展的水流产权确权试点工作，明确渭河生态区生态系统类型、主要生态功能，通过自然资源统一确权登记明确用地性质与土地权属，实现渭河生态区实施生态保护“一张图”管理，坚守渭河保护底线，守护美丽的渭河堤防、水景观，为古老的渭河留下浓厚的生态底蕴。

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于划定并严守生态保护红线的若干意见，2017.

[2]环境保护部，国家发展和改革委员会.生态保护红线划定技术指南，2017.

[3]陕西省水利厅.陕西省渭河全线整治规划及实施方案，2010.

[4]陕西省发展改革委员会，陕西省水利厅.陕西省渭河生态区建设总体规划，2016.