魏艳

内容摘要：随着我国对PPP模式的大力推进，国家发改委牵头的特许经营与财政部主推的政府采购两种框架给PPP模式的适用带来了困惑，也给立法者提出了难题。从本质上，特许经营的适用范围非常有限，强调自然垄断性质和资源的稀缺性。从法律上定义特许经营应当包括政府授权、适用范围、经营风险的转移以及合同的形式四大要素。现代政府采购制度虽然已经衍变为集多元政策目标为一身的经济制度，但是政府采购框架無法承受PPP模式的实践要求，不应对现行政府采购概念作扩大解释。PPP立法中应当明确PPP模式包括特许经营、公共服务购买与股权合作等具体表现形式，并区分特许经营项目和非特许经营项目，对PPP项目的适用范围、适用条件以及合作伙伴的选择程序等内容加以规范，实现与其他法律制度的协调。

关键词：PPP模式特许经营政府采购

一、问题的提出

PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP）在中国的实践可以追溯到20世纪90年代前后如火如荼的BOT模式。2002年之后，当时的建设部将“特许经营”概念引入了市政公用事业的改革并加以推广，掀起了一阵实践和论证的热潮。进入2014年，以“政府和社会资本合作（PPP）”为关键词，一系列规范性文件在中央层面密集出台，并以财政部为政策立法的主要推手。其他部委和地方政府也紧随其后，相继出台了各种支持PPP模式的政策性文件。〔1 〕PPP模式被定调为在公共服务领域“稳增长、促改革、调结构”的战略方针。

然而，虽然国家发改委与财政部发布的政策文件中都采用了“政府与社会资本合作”这个概念，〔2 〕但是两机构对这一概念的理解不尽相同。……