岳凯敏

（河南警察学院 治安系，河南 郑州 450046）

近年来，我国经济社会进入习近平总书记所提出的“新常态”发展阶段，许多潜在的矛盾和风险点逐渐凸显，中国社会发展稳定和社会公共安全面临着诸多挑战。正如习近平总书记所强调的：“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。”[1]因此，针对新常态背景下公共安全领域面临的严峻挑战，加强学术研究和实战训练，构建科学严密的公共安全防控体系势在必行。

同时，我们还必须清醒地认识到，从反恐维稳和维护公共安全的角度来讲，我们对小城镇的重视程度还远远不够，而这也是我们整个公共安全防护网络中比较薄弱的环节。因此，加强小城镇立体化公共安全体系构建研究同样具有重要意义和价值。

一、概念厘清

（一）小城镇

2000年7月国务院出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中明确了“小城镇”的定义，即“国家批准的建制镇，包括县（市）政府驻地镇和其他建制镇”。但根据实际研究范围，本文中的“小城镇”指城镇范畴中规模较小、人口少于20万的小城市（县级市）和建制镇。随着现代化进程的加快，我国小城镇的数量日益增多，小城镇人口也大幅度增加。河南城市发展蓝皮书报告显示：近5年来，河南省每年约有200万农业人口转移到城镇。截至2016年年底，全省常住人口城镇化率达到48.45%，比2015年提高1.6个百分点。预计到2017年年底，河南常住人口城镇化率将突破50%，实现乡村型社会向城市型社会的历史性转变[3]。这些转变自然会带来社会公共安全形势的变化，因此，对小城镇公共安全体系进行研究非常必要。

（二）新常态

“新”就是有异于旧质，“常态”就是固有的状态。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。这是一种趋势性、不可逆的发展状态，意味着中国经济已进入一个与过去三十多年高速增长期不同的新阶段。习近平总书记第一次提及“新常态”是在2014年5月考察河南的行程中。当时，他说：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”[4]“新常态”是对中国国情的全新揭示，主要特点有：一是速度，从高速增长转为中高速增长；二是结构，经济结构不断优化升级；三是动力，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这种新常态的价值指向是国民生活质量提高，老百姓的“获得感”提升，就业稳，价格稳，民生保障更完善。

但是我们也看到，在经济发展的同时，社会矛盾时有激化，群体性事件、暴力恐怖事件、各类突发事件时有发生，也是我们现在所面临的社会大环境。因此，关注公共安全，关注社会稳定和谐是“新常态”下的必然要求。

（三）立体化公共安全体系

“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。”[5]这是习近平总书记在2015年中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习时所强调的，充分证明了建立立体化公共安全体系的重要性。

本文研究的公共安全是指公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，同时，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展都能有安全的保障，能够最大限度地避免各种伤害。危害公共安全的因素包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。相应地，公共安全体系就是指以保障人民生命财产安全、社会安定有序和经济社会系统的持续运行为核心目标的保障体系，预防和减灾是构成公共安全体系的基本要素。立体化公共安全体系的构建应该在党委和政府的领导下，以政府各责任部门为主体，动员各方面的力量共同参与，各负其责、各尽所能。正如表1所列，立体化公共安全体系是在政府领导的多元主体合作下，通过全面系统的信息数据搜集和数据库建设，在大数据、云计算等现代化信息技术手段的支持下形成的维护社会治安的社会合力。与传统公共安全体系相比，立体化公共安全体系有其自身的特点，二者的比较见表1。

表1 立体化公共安全体系与传统公共安全体系特征比较

由于研究范围所限，本文仅就以公安机关为主要责任机关的社会治安安全体系进行研究。因此，本文所谓立体化公共安全体系是指在党委和政府的领导下，以公安机关为主体，动员各方面的力量共同参与，各负其责、各尽所能，多元主体通力合作，通过全面系统的信息数据搜集和数据库建设，在大数据、云计算等现代化信息技术手段的支持下形成的维护社会治安的社会合力。

二、构建小城镇公共安全体系的现实性及必要性

（一）提升小城镇公共安全体系建设的必要性

现阶段，随着经济新常态的形成，城市现代化进程的推进，全国各地小城镇的建设步伐都在不断加快，随之而来的小城镇公共安全问题也必然日益凸显。例如：随着河南省中原经济区建设走向深入，城镇化率不断提升，三化协调发展①把加快工业化、城镇化与推进农业现代化结合起来，努力促进“三化”协调发展——这是河南省提出的做好经济工作必须把握好的六个原则之一。不断推进，河南必将经历更深刻的变革，相应的公共安全形势也日益复杂严峻。特别是原来基础就比较薄弱的小城镇，由于在城镇化发展中就存在着城镇化水平低、发展不平衡，城镇体系发展不完善、城镇职能单一、经济发展水平不高、产业结构不合理、城镇基础设施相对落后等问题，公共安全体系建设更是刻不容缓。深入观察当前河南省小城镇公共安全体系建设即可发现，有的问题甚至是根本性的，如不及时解决，不仅会阻碍河南经济社会发展的速度，甚至还可能成为未来发展道路上的隐患。

另外，小城镇是上接城市、下连农村的“枢纽”和“桥梁”，这也决定了小城镇的“农村中的城市”的地位，因此，农村地区的违法犯罪绝大部分会集中在小城镇，小城镇治安形势的好坏直接影响和左右着农村的稳定。相对于城市而言，小城镇是城市的“郊区”，其治安防范比较薄弱，犯罪后被发现的危险系数较小，在城市公共安全防范的挤压下，一些犯罪有可能从城市转移到小城镇，使小城镇成为犯罪分子优先选择的“避风港”。如果不加强小城镇立体化公共安全体系建设，整个社会的安全和谐就会有极大的隐患。

（二）小城镇公共安全体系建设的现状

近年来，随着全国经济的发展，我国维护公共安全的能力也不断提高，在社会治安防控安全体系建设方面基本实现了城乡广覆盖。同时，全国公安机关积极开展建设社会治安防控网络的工作，建成的网格化巡逻机制多是以交、巡警为主体，各相关警种和其他各治安辅助力量共同参与配合的模式。同时，各地也根据自己的实际情况完善和加强了社会治安防控的六张网建设（街面防控网、城乡社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域治安协作网和虚拟社会防控网）。但不可否认，这样的治安防控体系，越是大中城市、经济较发达城市，建设就越好，反之就越差。具体表现在：

1.小城镇没有建立起立体化的公共安全体系

经调研发现，大部分小城镇因经费不足、技术力量不够等现实原因，还没有建成或者还没完全建成全覆盖的网络视频监控系统，大都仍然采用传统的公共安全模式，即公安机关被动地应对当地公共安全事件，公众基本没有参与也不知道怎么参与公共安全防控。即使有的小城镇经济条件较好，但也因为理念等原因，没有建成立体化公共安全体系。以治安监控系统为例，有的小城镇除了治安部门和社区层面安装有监控设施，一些企事业单位也开始装设，但是由于没有立体化公共安全体系的理念，就存在着单位之间、甚至一个单位的不同部门之间监控信息的“壁垒”现象，信息共享不足，协同和联动管理不足，成为一个个“信息孤岛”。

2.小城镇公众参与公共安全体系的意识和知识不足

立体化公共安全体系需要民众的有序参与，也即在政府领导下、在职能部门组织下，多元主体共同参与。公民参与理论并不是一种新兴理论，但其价值随着时代发展和社会进步，总会得到合适的凸显。无论是普通公民还是公共组织，共同参与需要一定的机制保障，但首先基本的概念、理念需要深入人心，因此更重要的是这种参与理念和意识的贯彻和培养。但在我们国家，这种公众参与的意识、知识在民众中的普及是远远不够的，更何况在经济不甚发达、意识观念不很开放的河南小城镇。在河南某县城，我们针对公共安全体系的公众参与度进行了问卷调查，参与人数为300人，调查结果如表2。

表2 关于公共安全体系的公众调查

从上表中可以看出，民众对参与公共安全的意愿还是有的，但对于如何参与、是否需要参与，认识都还不够，需要大力宣传普及这方面的知识。

3.小城镇公共安全应急管理能力不足

一个完善的立体化公共安全体系，必然要有完善的突发事件应急管理系统，但是我国在应对突发事件和应急管理方面仍面临着诸多的困难和问题。表现在：首先，应急管理的法律法规不健全。目前，我国虽然在应急管理方面已制定了很多法律法规，但当前的应急法律法规还有待进一步完善。《突发事件应对法》只对相关问题做出了原则性规定，还需要配套法规、规章和规范性文件来做出具体规定。其次，突发事件应急管理体制有待完善。主要表现为应急预测预警能力不高，应急指挥系统机制缺失，应急体系的分工协作关系不明确、权责不清晰，存在着条块分割、职责模糊、管理水平低下等现象，由此导致各参与主体在应急事件处理中经常出现衔接不畅、协调困难等问题，严重影响了对突发事件的处置能力。我国立体化公共安全体系建设方面的这些共性问题，在小城镇会更加突出，导致其应急管理能力严重不足。

三、国内外公共安全体系建设的实践

（一）国外经验：第三方警务

第三方警务（Third Party Policing）是澳大利亚学者洛林·梅热罗尔和珍妮特·兰斯莉基于已有的警务实践提出的概念。“第三方警务是指警务部门通过说服或者强制各种社会组织或非犯罪人，如廉租房管理机构、业主、家长、卫生与建筑监察员以及业主们共同担负起预防犯罪和减少犯罪问题的职责。”[6]这种警务模式的实质是警方通过说服、强迫、操控以及利用法律和民事救济措施，引起或者激发第三方的兴趣，使其积极承担起犯罪预防或犯罪控制的责任。

第三方警务的现实背景是警察面对日益庞杂的警务活动，开始寻求与社会第三方（组织、机构、个人）合作，通过监管和引导促使其参与维护社会治安秩序；理论基础则是责任分担理论①责任分担理论（Apportionment of Liability）首先作为侵权行为法的术语出现。各国警察在犯罪防控实践中逐渐意识到犯罪防控不能仅仅依靠警察机关单枪匹马地进行，必须依靠全社会的力量共同行动，实现责任分担。和社会化理论②20世纪60年代，在西方国家，管理学界开始提出“社会化理论”，以此改善政府管理能力，促进政府管理效率。随后世界很多国家纷纷效仿，到了20世纪70年代中期，各国在新公共改革过程中将推进公共服务市场化作为主要做法。20世纪90年代末，社会化理论几乎影响了公共管理的各个领域，警务运作也不例外，警务社会化成为各国警务发展的新方向。。

公共警务并不能覆盖整个社会领域，因此，在警力不足问题的解决难以取得实质性进展的情况下，可以充分利用第三方警务，由第三方在一定范围内提供辅助性警务，实现社会控制主体的多元化。同时，基于成本效益考量，第三方警务一般来说比公共警务更有效率，能够更好地维护私人利益。同时，由第三方承担部分警务，也可以使警察更好地集中和整合资源，有效减轻警察工作负担，有利于警察集中精力为公众提供更好的警务服务。第三方警务理论已被美国、英国、澳大利亚等国广泛应用。

（二）国内公共安全建设

1.北京东城区万米网格化管理

万米单元网格主要是采用网络、网格的技术，以大约一万平方米左右为一个基本单位，把城市管理的区域划分为若干个网络状的单元。像北京市东城区就把25平方公里划分为1652个网格单元，由城市管理的监督员对分管区域里的单元进行全时段的监控，把该区域所有的城市基础设施，像雨水井、井盖、树木等都按照地理坐标定位在万米单元的网格当中，从而实现了城市管理的精确性。另外，通过万米单元网格的划分，进一步明确了管理的责任。像东城区管理的区域由区、街道、社区三个层次变为区、街道、社区和社区万米单元网格四个层次，相应的责任人也由三级变为四级。

2.河南省永城“八张防控网”模式

河南省永城市确立了理念上的“五个转变”，即工作理念从重视侦破大要案到重视侦破小案的转变，工作导向从破案是政绩到不发案也是政绩的转变，打防机制从深挖犯罪线索破积案到巡逻防控破现行的转变，工作模式从公安机关孤军作战到群防群治的转变，考评内容从单纯依靠绩效考评单位和民警到从提升群众安全感和满意度的转变。在这些理念的指导下，永城公安管理部门坚持“打防结合，预防为主”的战略方针，在公安部提出的“六张防控网”建设的基础上，结合永城区域特点，建立起了以“八张防控网”为基本框架的立体防控体系，即街面巡逻防控网、社区防控网、单位内部防控网、动态视频监控网、区域警务协作网、治安卡口堵控网、重点场所管控网、虚拟社会防控网，并筑起城区岗亭、出入城区卡口、县际接合部卡点三道防线，形成了层层布防、十面埋伏的格局，从而为永城市150万群众营造了一个安宁、稳定的生产生活环境[7]。

四、新常态视域下小城镇立体化公共安全体系的构建路径

构建新常态视域下小城镇立体化公共安全体系，要从经济发展、法律支持、社会保障、民众公共安全教育等对公共安全的需要出发，通过体制机制建设，提出构建小城镇立体化公共安全体系的原则和顶层设计。

（一）物质基础方面

只有立足于小城镇不同地域的实际情况，因地制宜、发展经济、加大投入，采取有效措施，才能建立起适合各地情况的小城镇立体化公共安全体系。

1.加快小城镇经济建设

“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，管仲的这句话体现了经济基础对社会发展的重要性。建成完善的小城镇立体化公共安全体系，对于经济比较落后的小城镇，是难以完成的任务，因此必须将经济建设放在首位。政府要在政策倾斜、资金投入、项目引进等方面对小城镇建设进行支持，因地制宜，大力发展小城镇经济。

2.加大对小城镇社会治安防控体系建设的投入

以河南省为例，近年来，河南省连续多年将立体化社会治安防控体系建设纳入“十项重点民生工程”，不断完善工作机制，强化工作措施。2017年，全省各地相关部门认真落实省综治办、省发改委、省公安厅联合下发的《河南省公共安全视频监控建设联网应用“十三五”规划》的要求，以推进“雪亮工程”建设为抓手，持续开展“视频监控联网应用年”活动，以“服务实战”为主线，加快重要部位、复杂场所和农村薄弱地区公共区域视频监控系统建设和联网，不断扩大视频监控覆盖面。目前，全省乡、镇以及部分行政村主要路口、重点地区、要害部位和治安问题多发地点，绝大多数已实现视频监控全覆盖。全省所有省辖市和134个县（市、区）综治视联网均与公安视频监控平台实现互联互通。按照“城镇化道路交叉口无死角、主要道路关键点无盲区、人员密集区域无遗漏，以及要害部位、案件高发区域、治安复杂场所主要出入口全覆盖”的要求，2017年，全省自建或推动社会建设视频监控总量达到182.5万路，省、市、县、乡四级监控中心数量达到2355个，并配备专职监看人员6318人。例如淮阳县“天网工程”是投资1.2亿元，安装8850路高清探头建成的治安防控网络，全县2076个自然村实现视频监控全覆盖[8]。

尽管成绩骄人，但仔细观察就会发现，这些视频监控设施的安装仍没有覆盖河南全部小城镇，一些偏远、贫穷城镇并没有安装，或者仅仅在主干道和机关单位门口有安装，离真正全覆盖还有很大差距，还需要加大投入，真正实现监控全覆盖。

3.因地制宜地构建适合小城镇不同地区的公共安全体系

小城镇居民大多还处在熟人社会，邻里关系还是比较紧密的，这样对建立互助守望式的治安防控模式极为有利，因此要充分利用这种有利条件，因地制宜地构建适合小城镇不同地区的公共安全体系。

首先，在小城镇人口聚居区建立社区联防联控的防控模式。要结合“一村（格）一警”制度的推行，以社区民警和网格辅警为主体，大力组织联合专职治安联防队员、居委会干部、楼群院落值班员、治安积极分子等各种社会力量，进行联防联控。其次，在城乡接合部、乡镇建立“三警”协同的多方联动模式。小城镇的城乡接合部、乡镇由于具有暂住人口多、发案频繁、违法犯罪分子易隐藏的特点，往往很难防控，可以由辖区民警、责任区刑警中队、治安联防队员组建的“三位一体”的联勤防控队伍和该地区民间组织、商户组织等各种社会力量多方联合防控，即警方严厉打击，民众协助破案，社会力量积极参与，加强防范意识，及时提供舆情信息等，多方联合，构建立体化公共安全体系。

（二）体制机制方面

1.建立统一的小城镇公共安全管理机构

在党委和政府的领导下建立统一的小城镇公共安全管理机构是构建立体化公共安全体系的有力保障。公共安全管理具有公共产品特性，不能通过市场机制对资源的配置来实现，必须以党委和政府为主来配置公共资源。这就要求小城镇立体化公共安全体系建设的框架设计不能脱离上级省、市立体化公共安全体系建设的整体框架，要根据上下贯通的立体化安全体系构建原则，要根据不同小城镇的发展特点制定符合自身需要的立体化公共安全体系。因此，必须有与省市一级统一的公共安全管理机构，来实现上下衔接，专业管理。

2.结合“智慧城市”①“智慧城市”就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求作出智能响应。其实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续发展。建设，建立完善的应急反应预警、处置机制

随着“智慧城市”理念的提出，运用先进的信息技术来适应现代社会发展的需要，更好地满足当代社会民众的需求是大势所趋。小城镇应将立体化公共安全体系的内容纳入城镇“智慧化”总体规划中。首先，将立体化公共安全规划目标作为首要考虑因素，进而在多方论证的基础上，提出有关公共安全建设的风险消除或减弱措施。其次，建立综合应急救援的公共安全系统，并明确立体化公共安全体系的实施方案等。当然，其中最重要的是完善应对突发事件的预警体系、指挥体系和教育培训体系，加强小城镇各公共安全责任部门的应急综合协调能力。

第一，完善应急管理各项规章制度。小城镇政府应在落实各地政府制定的与《突发事件应对法》相配套的各项具体规定的同时，还要结合本城镇实际情况，制定适合本地区的各种规范。如具体规定各相关单位、组织之间的涉稳信息共享和突发事件协作联动机制，社会治安志愿者的招募、认证、培训和管理制度等。

第二，建立组织健全、信息通畅的预警防范体系。首先，要提高应对突发公共安全事件的预警预测能力。建立各种监控系统，并保证信息渠道畅通、网络分布严密，能随时收集汇总整理潜在可能的公共安全危机信息，同时做到建立完备的信息即时上报机制，这样才能防患于未然。其次，要加强监督管理，定期开展信息收集、研判工作的自我检查，提高日常防范意识。再次，建立专门的公共安全危机处置机构。平时要针对各种突发公共安全危机事件进行模拟演练，一旦有突发公共安全危机事件，可以在第一时间进行应对，并做到用之能胜。

3.建立共同治理机制

共同治理机制的理论基础是协同治理。它强调社会治理的主体除政府以外，也包括市场、社会组织等。在小城镇立体化公共安全体系构建中，多元主体的参与是必不可少的条件，因此要充分发动民众共同参与。但现实情况是越是经济落后的小城镇，民众对公共安全问题的态度越是淡漠，人们普遍认为公共安全与防灾减灾一样都是政府和公安机关的事，和自己关系不大，但当突然发生公共安全危机事件时，他们又最容易产生紧张失措、惶恐不安这些负面情绪，如果不对他们进行合理引导和救助，则很有可能集中爆发群体性事件，造成更严重的危害。因此，要对小城镇居民进行公共安全的教育和宣传，一方面教育他们如何进行自身安全防范，另一方面宣传公共安全的公众参与理念，使他们懂得立体化公共安全体系是协同合作的系统，每个人、每个部门、每个组织都是其中不可缺少的组成部分，只有相互协作，共同努力，才能打造安全的公共安全体系，最终实现个人安全、社会安全、国家安全。