●胡 娟 陈 挺

一、引言：房价与土地财政

2009年以来我国宏观经济发展已进入新常态阶段，产业仍然处在转型升级过程中，宏观经济增速进入平稳低速区间，传统高耗能等产业纷纷淘汰或升级，宏观经济增长趋势仍处在不明朗阶段（汪燕，2016）。与此相对应的是，我国房地产市场却逆势上扬，在大多数行业都处于盈亏临界点的同时，房地产行业发展异常活跃，我国进入了“全民炒房”的时代（徐云，2013），各类型企业、消费者都积极参与到房地产买卖当中，房价上升到一个极度非理性的区间，超高杠杆已经让房地产价格远远超过个人可支配收入的承受能力（郭晔，2011）。

图1显示超过10个以上的城市房价是个人收入10倍以上，如深圳房地产价格与收入比达到23倍以上，大多数消费者只能通过高负债途径购买房地产，而高负债方式大幅度减少了消费者可支配收入，挤占了消费者对于其他消费品的消费能力，降低了消费者的效用水平。

房地产价格高企的背后，是“地王”的不断推动（房林，2009；吴学安，2009），“地王”的产生凸显我国政府对“土地财政”的依赖（王海波，2011），土地财政是近年来才出现的新概念，其核心思想是我国地方政府财政依靠出让国有土地资源取得的收入，这类型的收入占地方政府财政收入比例较高。具体而言,“土地财政”可以从狭义和广义两个层面来理解，其中狭义的“土地财政”主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金以此作为其财政收入来源的经济关系（刘红梅，2008；陈国富、卿志琼，2009）。广义的“土地财政”则可以理解成地方政府通过土地和房地产业所征收和获取的一切收入(蒋省三等，2007；曹广忠等，2007；王举等，2008)。 从规模上看，我国土地财政近十年以来，增长幅度较大，在当前财政收支规模中地位较高。本文认为房地产相关税收与其他行业税收对价格影响机理性质相类似，而分析土地财政对房地产价格的影响效应采用狭义的 “土地财政”概念则更为合适，因此本文“土地财政”的分析口径指的是通过出让土地获得的土地出让金。

图1 2015年全国35个大中城市房价收入比

图2 2000—2016年我国土地出让收入与占地方财政收入比重情况 （单位：亿元，%）

如图2，土地出让收入规模在2008年以前处于比较平稳的状态，2009年到2016年间，土地出让收入增长速度加快。其中，2013年土地出让收入达到4.4万亿元，占地方政府财政一般预算收入的63.39%，但2013年以来土地出让金占比下降明显，到2016年，土地出让收入占地方政府财政一般预算收入40%以上，土地出让总价款达到3.5万亿元以上，同比增长20%，较之2013年高峰期有所下降，其原因主要是土地资源有限导致供应量下降，但值得注意的是2013年以来土地出让单价上升明显（财政部，2016）。按照2016年土地出让收入数据，即使按照政府财政收入的全口径（包括一般预算收入、政府性基金、国有资本经营预算）计算，土地出让收入占比仍然可以达到20%上下，与2008年之前相比，土地出让收入在地方财政中的地位得到明显提升，地方政府对土地财政有较高的依赖性。

关于土地财政与房地产价格之间的关系，我国学者对此作了比较深入系统的研究。认为土地财政与高房价之间存在着必然联系的研究成果较多，其核心思想是认为1994年实行分税制改革“事权下移、财权上移”，导致地方政府财力与事权不匹配，不得不寻求其他可行稳定的财力来源，土地财政便由此应运而生(周业安，2000；王文剑、覃成林，2008；梁若冰，2009；张青、胡凯，2009；张双长、李稻葵，2010；孙秀林等，2013、2014；韦彩玲，2015)。而地方政府支出刚性导致财政困难，国有土地作为政府的资源可以出让进而获得大量的财政收入，可以大幅度缓解地方财政困难，维持高房价能够直接推动土地出让价格上升，地方政府能够从中获取更多的土地收益，进而形成恶性循环（周彬、杜两省，2010；陶然、汪晖,2010；邱俊杰，2012；贾康，2012；张燕君等，2012；熊珊，2013；钮文新，2016）。

但也有学者持相反意见，认为房地产价格与土地财政并没有必然的联系。高房价是由于金融高杠杆、消费者投机等因素造成的，地方政府在经济发展过程中的竞争行为推动了房价过快上涨，土地出让成本占房地产销售收入比例很低，大约只占到销售收入的20%左右（张涛，2009；王斌、高波，2011）。相反，高房价不是土地出让收入高的结果，而是其原因（王学龙、杨文，2012；刘成玉，段家芬，2013），土地财政是一个中性现象，应该对土地财政有一个客观的认识（刘尚希，马静，2010）。

总结近些年来关于土地财政与房地产价格文献和其他研究成果发现，具有几个方面的特点：一是对于房地产价格和土地财政之间的影响机理并没有梳理和证明，对房地产价格和土地财政之间的关系仅仅停留在数据描述层面，深入分析房地产高价格形成背后的逻辑有待加强；二是研究房地产价格和土地财政问题大多停留在房地产商和政府两个层面，而忽略了消费者在其中的作用，居民是房地产价格高涨中重要影响因子；三是政策建议大多集中在需求侧，抑制消费者需求，而不是从供给侧研究如何管控房价，降低政策建议的有效性。

本文首先区别于大多数研究仅从数据统计层面分析土地财政对房地产价格影响，通过构建静态一般均衡模型研究消费者、房地产商和政府三者均衡关系，分析房地产价格对消费者和政府效用的影响，研究土地财政对房地产价格的影响机理；其次，区别于大多数研究仅仅考虑政府层面对房地产价格的影响而忽视消费者因素，本文利用省际面板数据对模型进行校验，在测算土地财政对房地产价格的影响系数的同时考虑消费者方面影响因子；再次，区别于当前大多数研究集中从需求侧给出调控房价的方案，本文从供给侧角度提出房地产价格管控建议和对策，从解决土地财政问题入手解决房价高企问题。

二、理论框架：一般均衡分析

本文假定社会包括三个群体：消费者、房地产商、政府。三个群体具有不同目标，当系统中三个群体共同达到各自的最优目标，实现一般均衡。通过一般均衡模型分析房地产价格上涨的内在影响机制，然后引入政府部门，进一步分析土地财政在房价上涨中的影响程度，并分析政府土地出让行为的内在逻辑。

（一）基本模型

假设存在一个封闭的经济体，该经济体是由消费者、房地产商、政府构成的，三者具有不同的利益诉求，因此目标函数不同。

1、消费者。消费者最为直接的目标是追求效用最大化，假设消费者的消费品由房地产和其他消费品构成，采用柯布—道格拉斯形式的效用函数。具体表达如下：

上式中，U1表示的是消费者的效用，A是常数，c代表除房子以外的消费品集合，b代表房地产，是以面积为计量单位假设消费品集合的价格为单位1，房地产价格为p，则消费者的预算约束函数为：

上式中，R1代表消费者的总收入。

利用拉格朗日函数，当消费者效用最大化时，则有：

将（3）式代入到预算约束函数（2）中，可以得到：

由此可以看到，房地产价格对于消费者的消费具有挤占效应，价格上升降低消费者对于其他消费品消费的数量，同时也减少了消费者对于房地产购买力。

2、房地产商。房地产商作为市场经济主体，利润最大化是其最为主要的目标。因此，房地产商有抬高房地产价格的理性预期，同时尽量降低房地产的相关成本。本文将房地产成本分为两个部分：一是房地产开发过程中的成本，包括原材料、人员工资、资金成本等；二是土地取得成本，包括取得土地使用权收入、与房地产相关的税金等。因此，房地产商的目标函数表达如下：

房地产商的目标是利润最大化，则有满足

由以上可以知道，房地产价格直接是由房地产开发的边际成本、单位土地出让成本、税率构成的，土地出让是构成房地产商价格的一部分，土地价格的飙升将会直接推升房地产价格。

3、政府。本文假设所有地方政府作为一个整体，政府的目标是效用最大化，政府的作用是提供基本公共服务和促进地方经济增长，基本公共服务水平的提升，增加居民满意度，维持地方稳定，增加政府的效用；经济发展水平提升，增加地方政府财政收入和财力，可增加政府行政效率，可以做出更大政绩，进而增加地方政府效用。政府效用函数同个人消费函数相同，采用柯布—道格拉斯生产函数的形式，具体可以表达为：

上式中，U2代表政府效用，H表示常数项，gs,ge分别表示基本公共服务水平、经济增长水平，Ex代表政府财政支出，其

上式中，R2表示政府财政收入，T1表示地方政府本级一般预算收入。B(t1+t2)表示地方政府从房地产中取得的收入，包括两个部分：一是与房地产相关的税费收入，如土地增值税、契税、耕地占用税等；二是土地出让收入，即政府性基金收入。Tb表示政府通过举债获得的债务性收入，Tr表示政府通过中央转移支付和税收返还获得的财政收入。

假设gs,ge分别是政府财政支出Ex的线性函数，当政府效用最大化时，可以具体表达为：

上式中，θ、φ分别表示常数项系数。

4、求解结果。首先，对于个人消费效用，将（7）式分别代入（4）、（5）式，然后再代入（1）式，可以得到消费者最大化效用水平，可以表示为：

政府预算约束函数可以表示为：

由上式中可以初步判断，U1与土地出让收入t2呈现负相关关系，进一步可以表示为：U1t2

则可以知道，对于个人消费者，土地出让收入（价格）的提升必然导致个人消费效用的降低。主要通过两个途径：一是土地出让收入提升，进一步抬高房地产单位价格，降低消费者购买力，有限的购房预算内，单位价格的上升降低购房的面积，入的提升，抬高房地产价格的同时，进而挤占了消费者对于普通消费品的消费数量，如果α≥β，则降低消费者总的效用水平。总的来说，土地出让价格（收入）的提高将会降低消费者效用水平，降低社会总福利水平，是引起社会不稳定的因素来源之一。

将（9）、（10）、（11）式分别代入（8）式中，可以得到政府的效用函数：

由上式中可以考察政府对于房价的态度：

t1+t2-BC"(B)与0之间的关系不容易确定，因此很难判断政府对于房地产商开发面积大小的态度，政府对于开发面积的边际函数处于不确定的状态。

由以上得到相关推论：一是房地产价格高涨降低消费者效用水平，较高的房地产价格减少了消费者消费的房地产面积，同时也挤占了消费者对于其他消费品的消费能力；二是房地产开发商偏爱较高的房地产价格，可以最大幅度提升其房地产利润水平；三是房地产价格高涨增加政府效用水平，政府具有内在的动机推高房地产价格，进而获得较高的土地出让收入，提高政府财力，刺激地方经济增长，提高公共服务水平。

三、实证分析：对理论模型的校验

为了验证政府依赖土地财政进而推高房地产价格的结论，本文采用面板数据进行验证。通过多元线性回归模型的方法考察土地财政收入与房地产价格之间的关系，并进一步说明土地财政收入在多大程度上影响房地产价格水平。

（一）数据说明

本文选取了全国31个省级地区，时间长度为2000—2015年。土地出让金数据来源是《历年国土资源年鉴》以及各个地区的国土资源局网站、《历年国土资源公报》；人口、GDP、FDI、房地产价格等指标数据来自《历年中国统计年鉴》。

（二）指标和模型设定

本文研究的对象是房地产价格与土地出让收入之间的关系，但在构建模型时需要考虑到房地产价格受到多方面因素的影响，土地出让收入只是因素之一。结合学者对房地产价格影响因素的研究成果，房地产价格的影响因素还应该包括财政分权、地方经济竞争、经济发达程度、人口、房地产供给、消费者收入等因素。

1、指标选取

（1）财政分权因素。财政分权导致政府在财政方面的竞争，财政方面的竞争包括收入和支出方面的竞争。财政分权充分给予地方政府财政自由裁量的空间，地方政府有动力扩大财政收入规模和支出规模，通过推动房价的上涨，与房地产相关的税费就能够大幅度增加，提高地方政府财政收入，为扩张性财政支出提供基础。而对于财政分权的衡量，普遍采用的是地方财政支出占中央财政支出的比重来衡量 （张晏、龚六堂，2005；平新乔、白洁，2006；杨君茹、邱晨，2012；王婷婷，2014）。

（2）地方竞争因素。Oates的研究得出，地方政府可以通过降低辖区内的环境污染等吸引商业入驻，进而带动本地的经济增长。房地产价格也是地方政府竞争的必然因素，地方政府一方面降低工业用地的价格，进行招商引资；另一方面推动居民商品房价格上升，有利于造成辖区经济较为发达的景象，吸引更多的有效投资。因为政府公务员内在晋升机制的催动，地方政府竞争愈演愈烈，房地产的发展是竞争的重要领域之一。本文采用大多数学者普遍采用的地区FDI规模作为地方竞争的主要代表指标，其相对大小表示地方竞争力的大小（曾康华，2010；李勇刚、李祥，2012；林鑫，2012；何苗、丁元耀，2014）。

（3）经济发达程度因素。地方经济发达程度对于房地产价格具有显著性影响，地方经济发展程度的高低影响着房地产开发成本，如人员工资、原材料、资金成本等，从成本的角度影响房地产价格。大多数学者在实证分析房地产价格的同时，普遍考虑地方经济发展程度因素，本文采用地方GDP作为地方经济发展程度高低的代表（黄忠华、吴次芳、杜雪君，2008；彭聪、聂元飞，2009；陈仪、张鹏飞，2016）。

（4）房地产供给因素。房地产供给是影响房地产价格的重要因素，任何商品价格都由供给和需求共同决定，房地产也不例外，房地产供给规模直接影响房地产价格水平，本文采用房地产开发投资完成规模代表房地产供给水平 （贺胜兵，2006；张东、杨易，2014；何苗、丁元耀，2014；于静静、周京奎，2016）。

（5）人口因素。人口规模是影响房地产价格的重要因素之一，主要是从需求侧出发，较大的人口规模将带来房地产需求的规模上升，直接拉高房地产价格。本文在构建模型的同时，考虑到了人口密度的影响（林志远，2007；侯亮、吴永生，2009；许义忠、柯亭竹，2015；李超、张超，2015；董昕，2016）。

（6）消费者收入因素。消费者收入是影响房地产价格的重要因素，收入的高低直接决定购买力的高低，决定了房地产的有效需求规模，与房地产供给因素共同决定房地产价格。本文采用城镇居民可支配收入表示消费者收入（张夕琨、缪小林，2007；徐中生，2009；段军山、白茜，2011；张玉军，2016；吕越、刘自然，2017）。

2、模型设定。本文考察房地产价格与土地出让收入之间的关系，在模型中考虑财政分权、地方竞争、经济发达程度、房地产供给、人口因素、消费者收入因素。具体模型可以表示为：

上式中，HP、LR、FD、FDI、GDP、RM、HI、CI、u 分别代表房地产价格、土地出让收入、财政分权、地方竞争、经济发达程度、房地产供给、人口因素、消费者收入、随机扰动项。在具体回归时，根据回归结果逐渐调整自变量个数，以得到理想回归结果。

3、对数据进行描述性统计。如表1，可以看到我国地区横向差异仍然较大，特别是经济发达程度、城镇居民收入两个指标，标准差非常大。

表1 变量的描述性统计

（三）结果分析

1、平稳性检验。为了避免产生伪回归，对各变量进行稳定性检验，通过稳定性检验发现，各变量存在不平稳问题，一阶差分之后，在10%的显著性水平上表现出平稳特征。

表2 各变量单位根检验结果

2、协整性检验。本文采用Pedroni提出的面板数据协整检验方法。在该方法中，Pedroni构造了7个统计量来检验各面板变量之间是否存在协整关系。在进行检验之前给出的原假设为各面板变量之间不存在协整关系。

表3 各变量面板数据协整检验

因本文涉及的样本数量偏低，因此相对于各种协整检验的方法中Panel pp和ADF、Group PP和ADF检验结果较具有说服力，从表3中可以看出，通过统计量的大小和P值可以拒绝原假设，即各面板变量之间存在显著的协整关系。因此，本文认为房地产价格与其他变量之间存在显著性影响关系，可以进一步进行回归分析。

3、模型计量结果。根据上文的检验结果，以房地产价格为因变量，以土地出让收入、财政分权、地方竞争、经济发达程度、房地产供给、人口因素、消费者收入为自变量，进行回归分析，模型回归结果如下：

表4 模型1-7回归结果

根据以上回归结果，本文采用层层递进的方式对回归进行处理，模型1、2、3的回归模型解释能力较低，拟合优度为负值，说明土地出让收入、财政分权、地方竞争三个自变量不能够解释房地产价格上涨。模型4、5、6、7回归结果显示，该模型能够对房地产价格进行解释，其中，模型7对于房地产价格解释力较强，土地出让收入与房地产价格之间存在显著的正向关系。

根据模型7的回归结果，土地出让收入的回归系数为1.09，表明土地出让收入每增加1%，能够推动房地产价格整体上升1.09%，具有明显的拉动作用，验证了前文的结论；财政分权因子对于房地产价格的影响为负向，从模型4的回归结果可以看出，财政分权对于房地产价格上涨有抑制作用，与前文结论不同，可能是房地产价格数据采集自中国统计年鉴存在误差，没有直接统计35个大中城市的房地产直接销售价格，总体上工商业用地价格拉低了商品房的销售均价，因此存在一定程度的误差，且模型7中回归系数并不显著；地方竞争、经济发达程度、人口密度、城镇居民收入水平都对房地产价格有着正向的提升作用；房地产开发投资完成规模对于房地产价格有着显著的抑制作用，反映了供需规律的效应，房地产开发投资规模上升增加了房地产供给量，抑制了房地产价格的过快上涨，模型7中的回归系数为-0.43，表明当房地产开发投资完成规模上升1%，房地产价格下降0.43%，说明了供给对价格的显著性影响。

四、结论和建议

（一）结论

本文通过理论与实证研究了土地财政对房地产价格的影响，并对其他因素如财政分权、地方竞争、经济发达程度、房地产供给、人口因素、消费者收入竞争对房地产价格的影响做了实证分析。由于数据采集存在一定困难和误差，选取的样本数和指标较少，所以本文的研究还存在一定的偏颇之处。但是通过对31个地区面板数据进行分析，发现消费者方面因素对于房地产价格的影响程度较弱，供给侧方面因素对于房地产价格影响较为显著。具体结论如下：一是土地财政对房地产价格有着正向的推动作用，土地出让成本直接构成房地产价格的一部分，土地出让收入的上升直接推动了房地产价格的上涨。二是地方经济发展程度、居民收入水平的高低对于房地产价格的拉动作用并不显著，从侧面反映了需求侧因素对于房地产价格的影响程度较弱。三是房地产开发投资规模对于房地产价格有着显著性抑制影响，供给侧对于房地产价格有着显著性影响，能够有效抑制房地产价格上涨幅度。

（二）建议

从我国房地产市场价格调控政策中可以知道，2009年以来，我国房地产价格呈现出“越调越涨”的调控悖论现象，政府对于房地产价格的政策调控基本上从需求管控出发，普遍通过购买资格调整、公积金政策、利率政策等进行需求侧调整，但调控政策效果并不明显，甚至只能让房地产价格暂时稳定在一定水平，其主要原因是没有从供给侧入手，只有对影响房地产价格上涨的根本性因素进行管控，才能够将房地产价格调整至合理区间，跳出房地产价格“越调调高”的循环，降低房地产价格调控的成本，让房地产市场回归到健康状态。本文通过理论与实证分析发现，土地出让收入、房地产开发投资等供给侧因素对房地产价格影响显著，若要从根本上管控房地产价格，需要解决土地财政问题。

土地财政是社会转型和制度转轨过程中出现的，与我国政治制度、财税制度、土地制度和法制化等都有着密切的联系。土地财政的解决思路是如何降低地方政府对于土地财政收入的依赖性，使其成为正当的稳定的地方财政收入。

1、短期解决方案

（1）土地财政收益的集权化。中国宪法规定国务院受委托代表全国人民行使土地所有权，国务院通过《土地管理法》等法律法规层层委托给地方政府具体管理。但在实际运行中地方政府把土地“分级管理”变为事实上的“分级所有”，越权行使土地所有者权利。因此，应该将土地财政收益向上集中，使地方政府真正成为土地“分级管理者”，而不是“土地分级所有者”。具体的做法是将土地收入列为中央与地方共享收入，并且中央比例较大，中央将收入集中后全部以转移支付的形式下划给地方，降低地方政府土地出让动机。

（2）加强保障性住房建设，抑制房价过快增长。目前，我国保障性住房建设相对滞后，对于那些住房刚性需求的中低收入者来说，只有商品房市场满足需求，但中低收入者经济实力差，在市场博弈中处于最弱势的地位，很容易受到投机者或者房地产商等剥削，如果能满足这部分民众住房需求，就能抑制投机需求，进而有效抑制房价，降低地方政府土地出让冲动。加强保障性住房建设，强制地方政府计提一定比例土地出让金用于保障性住房建设以及相应公共服务提供，将保障住房以较低价格出售或者出租给中低收入人群，并禁止买卖，满足中低收入者的住房需求，优化房地产供给结构。

（3）维护失地农民权益，完善土地增值收益公共分配制度。地方政府对于集体土地征收权和出让权的垄断是土地财政形成的原因之一，农民在这个过程中没有任何话语权，只要政府能低价征地，并高价卖地，政府的卖地冲动就不可能有效抑制，因此，必须要打破这种垄断性局面，提高农民在博弈中的地位。首先，土地收益应满足失地农民发展的需要，提高被征地农民的补偿标准，保障失地农民的基本生活，在此基础上，通过措施实现农民市民化的转变，使农民能够平等的享受城市的教育、医疗和社会保障等各项基本公共服务，参与社会发展和分享社会发展受益，实现真正意义上的城市化；其次，土地增值收益分配必须用于提供公共产品。在扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后，按照对应的比例计提教育资金、水利建设基础资金等，用于支持教育事业发展、保障粮食生产安全、改善生态环境等；最后，利用土地增值收益剩余资金设立“国有土地增值收益基金”。建立规范的土地收益管理及投资制度，确保基金保值增值，保证城市建设和发展有稳定的资金来源。

（4）加强预算和土地出让管理。不少地方国有土地出让收入和支出没有纳入财政预算，脱离地方人民代表大会及其常委会的审议和监督。首先，将全部土地出让价款都要全额纳入预算，而不仅仅是土地出让金部分，规范使用土地出让收入，实行彻底的“收支两条线”管理，确保其用于改善民生而不是投向其他领域；其次，逐步逐项公开土地出让情况和土地预算情况，列明成本、费用和收益等详细情况，使土地财政资金能够接受人民代表、社会舆论媒体和民众等多方面的监督。

2、长期解决方案

（1）深化公共财政体制建设。深化财政体制改革，建立财力和事权相匹配的分税制财政体制，降低地方财政压力。具体措施包括：建立和完善地方税体系建设，加快开征房地产税等财产税，将其作为地方的主体税种，稳定增加地方政府财政收入；进一步明确事权划分，在教育、医疗和社会保障等领域明确各级政府管理权限和筹资责任，并以法律形式进行确定；改革完善转移支付制度，继续提高一般性转移支付比重，按照因素法继续完善转移支付公式，直接增加地方政府可支配财力；逐步扩大地方政府发债权限，在中央监督和审计的条件下，提升地方政府债务化解能力。

（2）完善土地供应和流转制度。尽管中国宪法规定了农民对集体土地的所有权，但现行征地制度下，农民基本没有集体土地的处分权，农民对集体土地所有权是不完整和不充分的。因此，要遏制地方卖地冲动，可以赋予农民一定的所有权，促使集体土地所有权与国家土地所有权平等。需改革土地制度，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权，使农民成为农地交易主体，实现所有者利益最大化。同时需完善土地流转制度，使农民在土地交易中拥有谈判和否决的权力，真正参与并分享工业化和市场化收益。

（3）建立与分权式财政体制相容的内在激励约束机制。

现有的与分权式财政体制的激励机制与地方政府官员考核制度存在不相匹配性，分权式的财政体在这种考核机制下，具有促使地方政府出现投机式的短期行为，如粗放式发展地方经济、政绩工程等。应建立综合绩效考核体系，将经济发展与公共服务体系相结合，提高地方政府目标与公民目标的一致性，有利于缓解地方政府经济增长的硬性压力，减少经济发展对土地财政的依赖性。■

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