李小珍

人民银行财务预算管理是财务管理的核心工作，包括预算的编制、核批、执行、评价和财务决算、财务检查以及财务分析等方面工作。作为中央银行，人民银行财务预算管理不以营利为目的，而是通过一系列的财务管理活动，合理规划预算资金，提高资金的使用效益，保障人民银行履职需要，实现可持续发展。基层央行如何实现财务预算管理的转型，适应预算管理制度改革的需要是我们迫切需要思考的问题。

一、目前基层央行财务预算管理制度现状

多年来，人民银行不断加强预算管理，强化约束，财务预算管理的规范化、科学化水平不断提高。但与要求的全面推进深化预算管理制度改革的各项工作要求相比，人民银行财务预算管理还存在一些问题。

1.预算定额体系不够健全。科学的定额标准体系可以有效提高预算的准确性，而构建预算定额体系需要结合人民银行职能与业务的特殊性，运用科学的方法构建定额体系。但由于人民银行机构众多，分布区域广泛，存在差异较大，建立一套适用各分支机构的定额体系比较困难。在没有健全的、科学的、合理的定员定额标准体系下，预算管理难以完全做到客观、公正。

2.预算公开有待加强。人民银行按照预算公开的要求，逐步对预算收支、预算执行情况、“三公”经费情况等内容进行公开，信息公开引起媒体和社会的关注。但由于基层央行与总行管理体制不同，基层央行在预算公开方面还存在一些难度；加上人民银行作为国家中央银行，履行货币政策及金融稳定等职能，相关政策具有一定的保密性，基层央行预算公开范围、公开内容有待进一步明确。

3.预算执行不够严肃。一方面，由于预算编制过程中监督不到位，预算编制的科学性、准确性不够，造成预算执行中变动较大；另一方面，在预算执行过程中侧重于事后监督，尽管十八大以来，党中央、国务院出台了“八项规定”、“六项禁令”以及加强廉政建设的若干规定，有关部门也配套制订会议、培训、差旅、因公出国、公务接待等一系列制度规定，但个别单位仍存在执行不够严肃的问题。

4.预算绩效评价机制不健全。人民银行尚未建立绩效评价的相关制度，开展预算绩效管理缺少必要的制度依据，绩效管理中的职责分工、操作规程、问责机制、激励机制等等都在尝试和探索阶段，一定程度上制约了预算绩效目标管理工作的进一步推进。绩效评价指标体系不够健全，绩效评价方法不够科学，绩效评价工作均由内部部门完成，资金的使用者和评价者均为同一部门，评价结果在一定程度缺乏公正性和权威性。

5.中期预算还在初级阶段。2015年，人民银行正式开展三年中期预算，但从这两年的实践来看，还存在业务部门对业务发展的中长期发展规划了解不多，对以后年度发展的中长期目标、重点方向、重点项目不明确，重点项目的实施时间不确定等问题，为滚动预算的编制工作带来难度；业务部门对后两年的预算项目不够具体、细化、新项目少，长远谋划不够，分年度的滚动实施计划和分解目标不够具体，影响了滚动预算和年度预算的衔接，预算的准确性和科学性都很难提高。

6.预算编制不科学。首先是预算编制方法不科学，当前基层央行没有熟练掌握“零基预算”的编制方法，预算编制方法基本上仍沿用过去的“基数+增长比例”方法，即在上一年度费用预算的基础上再根据一定的增长比例来编制预算，这种方法脱离了各预算单位实际业务发展需求，没有一套科学的定员、定额标准，缺乏编制依据，预算编制随意性较大。其次是分项指标控制不切实际，实际执行难以掌控，导致反映不真实，有违会计核算明晰性原则。现行预算管理对行政事业费类和公用经费中的招待费、交通费实行全账户核定指标，当核定指标不足时，倒逼形成科目间调整，导致核算数据不准确。如反假货币经费、电子设备运转费、租赁费、其他固定资产购建费等行政事业类支出科目。由于单列指标控制，到基层难以确保履职效能发挥，在执行时存在预算科目之间挤占，改变预算资金用途，造成财务报表数据与实际支出的数据不一致。

7.预算科目设置不科学。首先是预算科目设置不齐全。随着金融改革不断深化，基层央行职能在转变，在履职过程中发生的调查统计、金融稳定、征信管理、反洗钱等新业务费用在现行费用科目中没有相应的列支科目，基层行只能变通列支，造成费用支出反映不准确。其次是科目归属不尽科学。部分公用经费属性的支出科目归属为行政事业类支出不尽科学，如货币发行费、电子设备运转费、网络租赁费等费用均属于常规性、维持业务运转的一般性支出，且支出数额相对较稳定，在性质上更接近于公用经费类项目。

8.财务人员综合素质不高。目前财务人员老龄化问题突出，近二十年来，基层行人员“只进不出”，现有人员年龄偏大，有的从参加工作起就一直在会计部门，具有较强的业务操作能力和丰富的工作经验，会计核算知识占比重，但财务知识结构相对单一，其他知识极为贫乏，缺少培训机会，对新形势下财务工作存在的问题缺乏洞察力和分析能力，对新制度掌握不够，政策界限把握不准。

二、基层央行财务预算管理制度研究的必要性

1.深化预算改革的需要。党的十八届三中全会对改进预算管理制度提出明确要求，2015年正式實施的《预算法》为深化预算管理改革提供了法制基础，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的出台，更是为深化预算改革指明了方向。人民银行预算作为政府预算的重要组成部分，也要按照相关要求改进预算管理、深化预算改革，推进预算管理的科学化进程。

2.提高资金效益的要求。在新常态时代下，人民银行加强经济宏观调控，促进地方经济发展，落实稳健的货币政策、维护金融稳定、加强金融服务的任务越来越重，相应的财务支出也不断提高。人民银行积极开展财务预算管理工作转型，可以进一步优化财务资源的配置、提高资金使用效益，使财务管理工作从规范化向科学化转型。

3.推进预算办开的要求。推进预算公开，保障和促进了公民的知情权、参与权和监督权，提高了政府执政能力和办事效率，为提高预算管理科学化精细化管理水平起到积极作用。人民银行作为中央预算单位，也加人了预算公开的队伍。财务预算管理转型通过科学预算编制、强化预算执行管理、提高资金使用绩效等手段，进一步规范整个财务预算管理行为，使得人民银行财务管理工作经得起大众监督。endprint

三、基层央行财务预算管理制度合理化建议

1.建立健全制度，为财务预算管理转型做好内控保障。央行财务预算管理的有效转型路径必须有健全的规程作为基础。过去会计财务制度主要偏重于业务核算型、操作型的制度办法，如《中国人民银行固定资产管理管理办法》《中国人民银行财务制度》等。要将财务预算管理由核算型向管理型转变，在树立“大会计”理念的基础上，已探索制定了会计联席会议制度，今后可以从预算资金的使用效果考虑更多部门参与的业务流程再造，以及央行預算绩效评价管理办法等偏重于综合管理的制度办法，从而保证转型工作落实到实践。

2.以信息化技术和大数据为背景，促进业务手段方式转型。目前，央行的会计财务业务处理主要通过《财务综合管理系统》、《固定资产管理系统》和《集中采购管理系统》，如前述，若将业务处理流程前移和延伸，对于每一项经济活动将会出现多个数据信息点，全年预算资金参与的经济活动会出现海量数量，只有对这些数据进行恰当的归集和排列，才能为财务预算管理转型服务。因此，先考虑将现有业务系统进行数据接口对接，分门别类归集数据。还要考虑业务处理前移，即事前控制，加强财务预算的依申请，借助信息化技术手段，使得每一项业务活动处于预算管理中，便于会计财务部门综合掌握预算资金支出，为央行履职提供资金支持的全面情况。

3.实现全面的预算绩效管理，做好评价转型。传统预算管理体制下，政府核拨预算资金，预算部门按指标列支经费，不得突破指标。近年来，随着《预算法》的修订、《预算绩效管理工作规划》的制定，国家对于预算绩效管理的力度不断加大，人民银行近年来也开展尝试进行部门预算绩效管理，选取行政事业类支出的几个试点项目进行预算绩效评价。按照国家对于预算资金的要求，预算绩效管理对象是对全部预算资金进行绩效评价。对于人民银行而言，将对基本支出和行政事业类支出进行全面的预算绩效管理，实现了业务处理流程转型和业务手段方式转型，将有助于评价转型的顺利开展。

4.积极探索监督检查方式方法转型，保障转型工作合法合规。会计财务监督检查作为督促被检查单位执行会计财务规章制度的一种手段，对于及时发现会计财务工作中存在的问题、消除内控薄弱环节、规范会计财务行为，防范会计财务业务风险、保障资金财产安全等都能起到一定的积极作用。财务预算管理转型属于新型工作，而且要求财务人员从核算型向管理型转变，这就要求财务人员要借助信息化技术进行财务核算，而且要留出时间与精力从事管理，了解央行履职的方方面面。因此，监督检查方式方法也应进行适度的转型，从而提高工作效率，加强工作效果。可以考虑利用信息技术手段、研发检查系统，检查辅导人员可通过系统模板，高效完成检查任务，本级管理部门或上级行可以根据权限全览本辖或全区会计财务工作总体风险预警提示情况，确定下一步会计财务检查工作的重点和范围，从而做好会计财务整体管理工作。

（作者单位：中国人民银行夏津县支行）endprint