高校科研资金管理风险防范机制研究

2018-02-24袁璨

邢台学院学报 2018年1期

袁璨

（中国人民大学审计处，北京 100872）

2016年7月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称“意见”），并发出通知，要求各单位根据实际情况加以贯彻实施。其明确了自《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等文件印发以来，在一定程度上激发了科研人员的创造活力,推动了科研创新事业的发展，但同时也存在某些科研资金管理措施不到位，改革成果难以落实等情况。由此提出需“完善中央高校、科研院所差旅会议、科研仪器设备采购、基本建设项目管理”，“改进中央财政科研项目资金管理”以及“规范管理，改进服务”的几点意见。

此“意见”的主要精神是以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，并深入学习习近平总书记系列重要讲话精神，对党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及全国科技创新大会精神予以贯彻落实。树立绿色、开放、共享的发展理念，促进创新、创造、创业，改革科研经费使用和管理模式，进一步简政放权、优化服务，通过新的运行机制，来激发广大科研人员的创造积极性。

总体来说，“意见”明确了下放预算调剂权限、加大绩效激励力度、不设劳务费比例限制等更加灵活的科研经费管理模式。指出应在资金管理规范的前提下，让科研人员能够潜心从事相关研究。创新服务方式包括许多方面，对科研经费的主管部门来说，应清理规范各种无实质意义的检查评审，推进已有检查的结果共享，避免重复检查，过度检查。因此，在新形势下加快推进科研项目资金管理改革，实际上对以往的科研经费管理模式提出了新的要求。那么如何在简政放权、优化服务的要求下，完成政策措施的落实和财政资金的审计监督，就成了需要深入研究的问题。

一、传统科研经费管理目标及风险点

1.传统科研经费管理目标

高校科研经费在我国教育投入中所占比例较高，经费总额亦有逐年增加的趋势。传统管理视角认为科研经费最大的风险是违规使用，阻碍了其应有的使用效益，因此，避免科研资金的浪费无疑成了科研经费管理的最大意义。在此背景下，为了对科研经费的风险进行控制管理，提高经费使用效益，一般将传统科研经费管理的目标归为合规性、效益性、风险可控等内容。

效益性是指科研经费投入与产出的合理性问题，在科研项目成立初期，就应该设定好预期的效益目标，以确保科研经费的所有支出都围绕着效益目标进行，从而避免科研资金的浪费与使用偏离。然而，效益性却也是科研经费管理中最难界定的一个目标，因不同的主体对效益性的理解存在差异，故统一的绩效评价体系较难建立。并且因为基础研究工作的不确定性，科研工作的长期性，特别是评估指标体系对科研人员工作方式的影响性，对项目评估指标体系设立需要慎重考虑。

风险可控是针对科研经费管理中可能存在的问题而言的，首先应分析整个管理环节的风险点，其次在具体的风险点上查找不同的风险表现，最后需要针对各种风险表现来设计具有实际可操作性的风险防控措施，从而确保科研经费管理环节中的重大风险点全部可控，中度风险点基本可控，轻度风险点则应当尽可能降低损害。科研项目立项环节、使用环节、成果提交环节均存在各种层次的风险点，而对于经费管理来讲，风险表现则可单纯以资金使用管理存在的可能纰漏为切入点，来设计防控措施。

2.传统科研经费管理主要风险点

（1）预算管理风险。不论是纵向课题还是横向课题，课题负责人在设立申请时均需提交经费使用计划表，一般来讲，最终批准经费的分项使用额度多是按照当初的预算来划拨的。但由于多数课题负责人并不具备相应财务知识，并对研究缺少详细计划方案等原因，在设计科研经费使用计划表时经常缺乏考虑，导致经费到账、研究有所进展后才发现无法按照原定预算执行，便随意增减分项预算，或产生大量调账事宜，增加了预算管理的风险。

（2）资产管理风险。对于国家自然科学基金类的科研项目来说，购买实验室设备及固定资产占据了科研经费的很大比例。目前，即使是教师个人使用科研经费购买的资产，在各高校的管理模式下，亦不属于私有资产，需要纳入学校资产系统进行管理。大部分高校已经研发或使用了相应的资产管理系统，对资产实行信息化管理，但仍然存在采购环节失控、资产实物管理松懈、资产丢失损毁严重等风险。

（3）合同管理风险。高校日常行政产生的合同一般分为教育合作合同、人事劳动合同、科研项目合同、经济合同及其他类型合同等。对于科研管理来说，除科研项目合同外，还涉及大量经济合同，如物资设备采购合同、图书采购合同等。合同管理历来是科研经费管理中的难点，如何保证合同的真实性，合同条款的有效性及合同签订的合规性是需要重点关注的问题。部分高校实行合同分类归口管理制度，对合同管理职责进行分工和授权，以降低合同管理的风险。

值得注意的是，以上几类主要风险点对应的风险表现均与挪用、侵占、套取科研经费的行为挂钩。通俗的讲，即传统科研经费管理风险防范主要任务仍是确保经费使用的合法、合规以及真实性。在国家新政策的导向下，此种风险防范机制亦应适时变更，以规范资金管理、创新服务方式。

二、新形势下科研经费管理风险评估

1.科研项目资金管理

“意见”明确了在现行科研管理模式下，有如下几条需要改进：（1）预算编制的程序应相应简化，并将项目执行过程中的预算调剂权限下放；（2）本着加大激励尺度的原则，提高间接费用的比重，使科研人员的绩效获得与其在科研过程中的实际贡献挂钩；（3）对劳务费的开支，应不设比例限制，同时明确其开支范围；（4）对于项目结余资金的处理方式，应进一步改进；（5）横向课题经费，宜自主规范管理。总的来说，这些措施本身的目的是要赋予课题负责人更多的自主权限，其亦承认研究人员本身的科研劳动应能够得到合理的报偿，由此，应创新和改革科研经费使用和管理的方式。

具体来讲，课题经费划分中直接费用项下的测试／计算／分析费、能源动力费、材料费、出版物／文献／信息传播事务费及其他支出预算调剂权应下放给项目承办单位。并合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，以简化预算编制，由科研人员结合实际科研活动需要来编制预算并按照规定统筹合理使用。这样一来，实际上降低了对预算控制的要求，自然也相应减少了科研项目预算管理的风险。

点评：太多人的离婚，不是夫妻关系确实破裂，而是两人无法解决问题，也不会解决问题。化解一场婚姻危机，我们要做的，是反求诸己，先掌控自己的情绪和思维，再针对冲突，倾听对方，表达自己，最后达成和解。比如文中的夫妻，他们因为外力的干预险些离婚，好在他们付诸了行动，找到了解决问题的办法：将夫妻关系摆在首位，其他关系包括父母关系退居其次；让婆婆的付出收获切实的回报，有了“规则”，婆婆自然就有了界限感。如果你的婚姻也如文中夫妻，爱与责任尚未缺席，请不要忙着给它“安乐死”，或许你的婚姻只是微染寒疾，并非病入膏肓。

2.差旅会议管理

对于差旅费而言，“意见”指出中央高校、科研院所应根据实际的合理需要，来确定科研教学人员可以乘坐的交通工具类别等级和住宿标准。对于真实的科研任务，确实难以取得相应住宿发票的，可以据实报销科研人员产生的城市间交通费，并按照相应的标准予以发放市内交通费及伙食补助费。对于相关的会议而言，科研人员亦可以自行确定会议的性质（如学术会议、座谈会、讨论会、评审会等）、会议的次数、会议的天数、参加的人数以及会议费用的合理开支标准、开支范围等。

从此可看出对于差旅会议而言，主导精神是在精简高效、厉行节约的原则下，进一步简政放权，由高校自主确定各支出标准。因此，这部分的费用支出，只是标准有所变化，但风险点并未改变，依然存在合规性使用等风险问题。

3.设备仪器采购管理

“意见”指出中央高校、科研院所可根据实际科研需要自行采购相关的设备仪器，亦可自主选择设备仪器采购评审的专家评委，但同时应做好设备仪器采购的监督管理工作，对采购全程都应做到公开、透明、可追溯。在财政部层面，对政府采购项目，应简化其预算调剂和变更政府采购方式的审批流程。对采购进口设备仪器的，均应实行备案管理制，并应继续落实对于进口科研教学用品的免税政策。

由此可见，对于仪器设备采购管理环节来说，优化的只是采购流程，而资产管理的风险点依然存在，仪器设备采购也仍是科研经费管理中应重点关注的环节。科研仪器设备采购的管理权限放开，与资产管理要求的宗旨并不矛盾。

4.规范管理、改进服务

课题负责人申请的科研项目既然经由依托单位申请，就应接受项目依托单位的管理监督。依托单位应认真落实国家有关政策规定，制定内部管理办法，资金监督管理的作用是完善单位的内部控制结构，对资金使用绩效进行合理评价，从而保障科研资金使用的规范有效。需要指出的是，“意见”要求各科研主管部门尽快出台操作性强的实施细则，进一步简政放权、放管结合、优化服务，从而为科研人员创造良好的环境氛围，以使其能够潜心于科学研究，但同时也应对违法违纪问题严肃查处。但须精简检查评审，推进检查结果共享，减少检查数量，避免过度检查。

“意见”强调应为科研人员在科研资金管理支出环节提供专业化的服务，此方面易产生的风险则主要为内控机制建设缺失风险及审计监督缺位风险。

三、高校科研资金管理风险防范机制

1.科研管理风险识别

与传统的科研管理模式相比，现行的高校财务报销流程规定的更为细化，比如多数高校已要求报销发票需附正规商品明细，发票金额在一定数额以上亦要附发票查询真伪单，这些规定都在一定程度上减轻了科研经费合规性的审查风险，使得风险重点有所转移。目前，就科研管理的目标来看，其风险点主要分布在以下几个层面。

第一，未有效贯彻落实国家科研管理法规及科研激励政策。第二，未有效使用科研资金，包括发票真实但业务不真实，劳务费被虚报冒领等问题。第三，仪器设备管理、合同管理不到位，导致虚假采购、虚构合同等非真实业务的发生。第四，未严格审核科研合作，此类风险主要牵扯到科研项目外拨经费的支出问题，并非所有的科研项目都有。就第一类风险到第三类风险来说，风险指数是由小及大的。

2.内部控制机制建设

内部控制机制建设是组织建设必不可少的环节，科研经费管理内部控制即指为实现科研管理的工作目标，通过制定规章制度、合理措施以及执行程序，对科研经费管理的风险进行防范和控制，其主要内容包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面。

内部环境指科研经费各管理部门的机构设置、权责分配，其环境的好坏直接决定着其他控制内容能否发挥相应的作用。风险评估是指各科研经费管理部门应根据自身的业务范围，查找自身的风险点，熟悉相应的风险表现。控制活动是指对所确认的风险设立具体的防控措施，以尽可能降低风险，保证组织目标的实现。信息与沟通指科研经费管理程序应通过所建立的信息系统为管理提供信息，并实现信息的传递与沟通，亦可保证信息痕迹的可查询。内部监督是指评价内部控制实施质量的整个过程。