赵立伟，张兆平

（邢台学院，河北邢台 054001）

一、检察机关诉前主导工作的缘起

我国宪法第135条和刑事诉讼法第7条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，多年来司法实践依照此原则，逐渐形成了具有中国特色的诉侦关系模式。[1]

（一）我国现行诉侦关系模式的特点

1.公、检、法三机关权力结构呈现平行的流水线型态。这种“线性结构”被形象地比喻为三道工序，其权力结构的设计愿望在于通过三道工序来防止错案发生。但正如陈兴良教授所指出，在此种结构中，被告人只是司法流水线上消极的物件，没有其应有的权利与地位。所以，“这种诉讼结构深深地打上了专政的司法理念”[2]由于这种专政的理念，公安机关的侦查行为更有威慑性，所以无论是在诉讼业务中，还是在党内组织体系里，公安机关的地位往往要高于检察机关和法院。与此同时，检察机关对警方的违法缺乏有效监督权力，其监督制约程度低于现代多数国家。

2.诉侦分立。公安机关与检察机关都是刑事诉讼的主体，在法律地位上是平等的。两者在刑事诉讼中追诉刑事犯罪职责上表现为“分工负责、互相配合、相互制约”[3]，不存在谁服从谁、谁领导谁，公安机关和检察机关的职能是侦查和起诉，互相之间没有隶属关系和主次之分。侦查活动并不附属和听命于公诉，公诉也不指挥和主导侦查。

（二）我国现行诉侦关系模式存在的问题

1.检察滞后于侦查。检察机关不了解之前的侦查活动，事后的审查案卷材料、询 (讯)问当事人是发现问题并提出纠正意见的唯一途径，始终在侦查违法活动发生时间之后才介入。即使事后检察机关提出纠正违法意见，然而“木已成舟”，有些已经既成事实无法挽回，早已经失去了侦查取证的最佳时机。公安机关刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等违法取证行为发生时，检察机关不能同步跟踪监督、及时发现并制止，当事人和诉讼参与人的权利可能受到无可挽回的损害。

2.现行诉侦关系导致诉侦两分。作为与惩治犯罪最前沿的公安机关，其主要的职能在于维护社会治安，刑事诉讼活动中的侦查活动则侧重于破案和抓获犯罪分子，

收集和固定的证据往往达不到起诉的标准，证据的证明效力低。在当前诉侦关系下诉侦两分，公安机关

收集证据目的与检察机关必须履行的职责不一致，使检察机关在刑事诉讼中无法真正完成控诉的职能[4]。

3.现行诉侦关系不符合以审判为中心的诉讼模式。以审判为中心的诉讼模式，要求一种“大控方”的诉讼意识，即形成“检主警辅”的“大控方”模式。而目前诉侦模式过于强调诉侦之间的分工负责、各管一段，这种诉侦关系模式凸显地位的平等性和制约的双向性，公安机关不按照检控的要求进行侦查活动，甚至互相责难，不能形成合力。

（三）我国诉侦关系发展历程

针对我国诉侦关系的问题，理论界和实务界纷纷抛出一系列大胆的构想。很多学者提出诉侦一体化和检察引导侦查的构想①。公安和检察机关则进行了大胆的创新实践，这些实验和改革基本上可以概括为提前介入-检察引导侦查-诉前主导三个阶段的发展历程：

1.提前介入的尝试。79年《刑事诉讼法》规定，公安机关对于重大案件的讨论，必要时检察院可以派人参加；人民检察院可以派员参加公安机关复验、复查证据。“83严打”时，检察机关会在侦查阶段提前介入，批捕和起诉部门与侦查机关一起共同分析案情。“严打”中提前介入取得了较好的效果。在总结实践经验的基础上，最高人民检察院与公安部联合下发《关于加强检察公安机关相互联系的通知》，首次概括了提前介入的目的，要求检察、公安两机关的加强联系，配合协作，并明确了检察机关的主要任务：“了解案情，研究证据……并对公安机关的勘查、预审活动以及收集证据等提出更确切的建议”。1991年颁布的《人民检察院刑事检察工作细则 (试行)》、《公安机关办理刑事案件程序规定》也有相关规定。例如1991年《人民检察院刑事检察工作细则 (试行)》第六条：人民检察院应及时参加公安机关对特别重大和影响大、危害严重的重大案件的现场勘查，以及重大集团案件、重大复杂案件和影响大的涉外案件的预审活动。提前介入逐步走向制度化。最高人民检察院1993年工作报告显示，1988年到1992年底，各级人民检察院对公安机关侦查活动中发生的违法情况提出纠正意见43817件次。检察机关提前介入的实践作法，在依法从重从快打击犯罪的特殊历史时期发挥了重要作用，提升了办案质量和效率，避免了片面审查案卷可能导致的偏差。但是其缺点也较为明显，即强调配合，强调符合从重从快打击犯罪的形势政策，而忽视对犯罪嫌疑人的人权保障，忽视对侦查违法行为的监督。并且没有对介入细节系统规范，严打活动一过诉侦关系不畅的问题又显现出来。

2.检察引导侦查的改革实践。1997年6月公安机关开始改革刑侦体制，取消了预审部门，提请批准逮捕和移送审查起诉案件的质量大幅下降，有的基层检察机关审查起诉案件的退回公安机关补充侦查的比例达到了70%多，使得侦查人员和检察人员疲于应付。因此，公安机关和检察机关迫切的需要加强配合、共同解决问题，于是引导侦查工作被提上了日程。2000年前后掀起了检察引导侦查的序幕。1999年，河南省周口市检察机关和公安机关进行的“检察引导侦查取证”做法，被称为“周口模式”[5]，旨在缓解庭审方式改革后公诉责任与风险的双重压力。主要做法是侦查部门延伸至预审环节，检察监督部门延伸至侦查环节，起诉部门延伸至批捕环节，检察引导侦查新机制。引发了理论界和实务接的广泛关注，最高人民检察院对此也给予了充分肯定②。检察引导侦查逐渐趋向规范和完善。在检察引导侦查的探索中，明确了诉侦合力与侦查监督并举的目标，将引导侦查取证与履行监督职能相结合，强化了侦查监督的效力。这些有益的实践的探索，具有显著效果③。

但是检察引导侦查也存在着一定的局限性：一是检察机关对侦查质量的控制作用有限。上述案件不捕率和不诉率大幅下降，可能是“检察引导侦查”积极效果的证明，也可能是侦查人员报捕、移诉前沟通结果。增强检察人员和侦查人员彼此的职业尊重和认同，厘清各自的责任，既做到优势互补、又保持一定距离，形成“大控方”关系，才是改善诉侦关系的根本出路。二是适用范围不清晰。因为大案要案、疑难复杂案件是引导侦查的主要范围，而对于多发性的一般刑事案件几乎不适用，比如故意伤害、盗窃、强奸等案件，但是很多问题就出在这些容易被检察人员和侦查人员共同忽视的一般案件上。三是介入没有明确的时间点。各地在检察引导侦查改革中，没有具体规定时间点，“确有必要”的标准较为模糊，多数是根据案件的实际情况而来确定。四是检察机关对侦查机关没有制约措施。检察机关与公安机关在刑事诉讼中的关系是平行的，公安机关不采纳检察机关的引导侦查建议时，检察机关没有有效的制约措施。

3.诉前主导的探索。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的重大任务。建立新型的诉侦关系，更好的履行控诉职能和法律监督职能，成为检察机关当前的一个重大课题。2015年6月，全国检察机关第五次公诉工作会议提出“诉前主导就是要从源头上保证案件质量。各级公诉部门要加强介入侦查、引导取证工作，通过出席现场勘查、参加讯问和案件讨论等方式，对收集证据、适用法律提出意见，要在移送审查起诉前解决证据的确实充分和合法性问题。”检察机关要围绕构建新型诉侦、诉审、诉辩关系，发挥诉前主导、审前过滤等机制的作用，确保办案质量和效率。

推进以审判为中心的诉讼制度改革，既是对我国刑事诉讼活动中“以侦查为中心”的矫正，也是对“卷宗中心主义”的纠偏，更是为了构建科学、合理的公检法工作关系，切实保证司法公正，提高司法公信力。适应刑事司法制度的时代变革，建立新型的诉侦关系成为检察机关当前的一项重大课题。

二、诉前主导工作的地方实践

（一）注重体制机制建设

河北省邢台市检察机关自“五公会”之后随即开始探索实施诉前主导工作。邢台市人民检察院和邢台市公安局共同制定了《关于开展诉前主导工作的指导意见（试行）》 （以下简称“邢台市院意见”），各基层人民检察院相继建立了个案信息通报机制、类案指导联席会议制度、诉前主导台账制度等具体机制。

1.建立诉前主导台账制度

“邢台市院意见”规定，“凡实施诉前主导案件，检、公两家均应建立工作台账，专人负责记录。台账内容包括案件名称、基本案情、侦查单位及侦查人员，诉前主导的人员、时间、诉讼阶段、内容、结果等，并编号，各单位应当统一台账格式。”诉前主导案件通过建立工作台帐，实行一案一档，实时填写介入侦查的开展情况，从而使诉前主导逐步走上常态化、制度化、规范化。公安、检察两家同步建立台账，诉前主导的案件移送审查起诉时，诉前主导的检察人员只要对照台账列明的诉前主导意见中需要补查的事项便可知道案件证据的具体情况，必将缩短审查起诉的周期。

2.建立案件信息通报制度

通过建立案件信息通报制度，可随时掌握所有立案侦查的案件信息，依据现实需要，主动介入侦查。“邢台市院意见”规定，“对于检察机关自行了解的案件信息，如案件当事人反映、媒体披露、上级领导关注、社会反映强烈等，发现需要介入的案件，经主管检察长批准后以书面的形式通知公安机关，公安机关应当予以配合。”南宫市院的《刑事案件诉前主导制度》规定，“每月底，公安机关法制部门应向检察机关公诉部门报送立案情况及相关法律文书，确保公诉部门择机、择案派员实施诉前主导。”

3.建立联席会议制度

检察机关和公安机关要采取定期或不定期公检联席会议的形式，对办案中出现的疑难问题、新型问题、共性问题进行专题研讨，南宫市人民检察院《刑事案件诉前主导制度》规定：联席会议应当分为定期联席会议和个案联席会议两种形式。定期联席会议，主要是进行阶段性总结、类案分析、信息通报等内容，解决案件的共性问题。个案联席会议由实施诉前主导的检察人员或侦查人员根据需要随时提议召开。

定期联席会议每季召开一次。召开前，公诉和公安法制部门提前酝酿议题，确定会议主持单位，将问题及解决办法形成书面意见，报由诉、侦分管领导同意后，由会议主持单位通知各与会人员。个案联席会议，提前书面列明需要解决的疑难问题和解决方案，由诉、侦部门分管领导召集与会人员参加。无论定期联席会议还是个案联席会议，必要时均可以邀请审判人员、法律专家、勘验、检查人员、鉴定人或有专门知识的人参加，以提供意见或咨询。联席会议主持单位应当安排专人记录会议内容，会后由诉前主导的检察人员和侦查人员核对记录并签字。在会后三日内形成会议纪要，由诉、侦部门分管领导签署后印发。形成的会议纪要，检察人员和公安人员必须执行，并将执行情况及时书面上报本单位分管领导。

4.建立侦查人员观摩庭审制度

通过组织侦查人员旁听刑事案件庭审，让其感受庭审对证据规格和证明标准的要求，从而增强侦查人员的服务庭审意识、证据意识和程序意识，提高其侦查取证的全面、及时、规范的自觉性。

5.建立检察人员和侦查人员学习交流制度

在诉前主导过程中通过组织检察人员和侦查人员加强沟通交流、共同学习，促进刑事司法业务水平，提高刑事案件的办案质量和办案效率。每年由负责诉前主导的检察人员和侦查人员结对结合，协助对方办理案件1-2件，在角色转换中提高认识，增强“以审判为中心”的诉讼观念和“大控方”的整体意识。

（二）形成原则性认识和要求

1.对介入时机的要求

最高人民检察院《人民检察院侦查监督、公诉部门介入职务犯罪案件侦查工作的规定》 （以下简称“高检规定”）第四条规定：公诉部门介入侦查，一般应当在采取强制措施后，侦查终结前进行。经检察长批准，也可以在立案后介入侦查。由于各种案件情况千差万别，应当选准合适的时机，将检察人员的审查优势和侦查人员的侦查优势结合起来，紧紧抓住证据的合法性、真实性和关联性。南宫人民检察市院出台规定，对于命案，检察机关应当在案发第一时间介入，现场勘查进行完毕之前进行，其它案件视情况在立案或采取强制措施后介入。有的基层人民检察院在介入时机上进行细化，如平乡县人民检察院规定：对于命案应当在案发第一时间介入，并应当介入现场、尸体解剖，多听多看，适时就侦查取证的思路、方向和重点提出意见和建议，引导侦查部门依法、及时、规范取证；对于命案以外的其他案件，可视情况在立案或采取强制措施后介入，介入的方式可以听取侦查部门介绍案件的事实、证据情况，并视情况查阅证据材料等。巨鹿县人民检察院则做了如下规定：对新类型的案件，可以在公安机关受案之后、立案之前介入，对案件的适用法律和证据标准进行规范化；对于命案应当在案发的第一时间介入；对于敏感的涉众型疑难案件，可以在立案之后、有了初步的证据之后再根据侦查部门的邀请介入，并且应当谨言慎行，以免引起不必要的舆论和信访风险。

2.对介入案件范围的要求

在确定介入范围时，考虑到检察资源的紧缺性及检警人员分工的不同，检察机关不可能对每一起案件都去引导,更不应当代替侦查机关进行侦查。因此案件的范围不宜过大，只有重大疑难复杂案件才能投入如此大的人力物力④。

3.对介入方式的要求

在实践中，邢台市检察机关根据案件的不同的情况，将诉前主导的工作方式分为亲历性主导方式和书面主导方式。对于定性不准、适用法律有疑难的，采用书面审查和集体讨论的方式主导侦查；对于证据存在矛盾、难以确定侦查突破方向的疑难案件，则采取出席勘查现场、参加讯问等亲历侦查过程的方式，结合阅卷和听取侦查人员介绍案情，从亲历侦查过程中找到构建证据体系的突破点。

清河县的李某某故意杀人案，邢台市人民检察院接到被害人的控告材料后，主动介入主导。邢台市人民检察院副检察长辛辉和公诉处办案人员约见了当事人及其律师，听取了清河县检察院的汇报，并到现场进行了实地查看、听取了现场勘查人员介绍，与公安人员一起研究，确定了侦查方向和侦查重点。通过诉前主导，抽丝剥茧，定性经历了从危险驾驶、寻衅滋事、故意伤害到故意杀人的戏剧性的变化，亲历性的诉前主导在侦查取证方向、重点和法律适用方面的优势发挥的淋漓尽致，维护了司法公正，赢得了检察机关在人民群众中的公信力。

4.对工作内容的要求

在诉前主导工作中，检察人员与侦查人员在案件定性、法律适用、证据采信等方面有重大分歧意见的，应当及时向本部门负责人和检察长报告。具体来讲：

（1）在侦查取证的思路上提出建议。侦查机关经常遇到的困惑主要有案件定性不准而导致侦查方向的迷失，对于证明标准和证据体系把握不准而导致侦查取证的盲目性或者不周延性，执法观念的陈旧致使取证方向有所偏颇，工作程序的不严谨而导致取证活动的无效等⑤。

（2）提出取证的具体建议。“高检规定”第十条规定,“根据指控犯罪的需要，对侦查部门已经获取的证据材料进行分析，提出进一步补充、固定、完善证据的具体建议，督促侦查部门及时收集容易毁损灭失、隐匿转移的证据。”通过诉前主导，严格审查证据，促进侦查机关严格依法收集、固定、保存、审查和运用证据。

（3）提出证据的排除、重新收集、补正意见。邢台市院意见规定：“引导侦查机关正确认识证据法律属性的涵义，既要注重证据内容的真实可靠，同时也要按照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的程序开展侦查取证工作，依照合法的程序、采取合法的手段获取证据，使所获取的证据具备合法的形式”。“要引导侦查机关高度重视规范收集各类证据文本。证据文本作为证据的一种主要载体，一方面承载着证据本身所反映的客观事实，另一方面也是证据形式的物质表现，它真实的反映出证据形式的合法与否，确保证据文本的规范，是证据形式合法性对固定和保全证据的必然要求。”要保证证据的真实性。有些证据看似取证程序合法、形式规范，实际内容与真实情况差之千里。要“引导侦查机关把收集证据、固定证据和完善证据作为取证工作的有机整体，既要全面系统地收集证据，确保证据的完整性，还要对同一证据进行多层面、多方位、多形式地固定，确保证据体系性。”以保证证据的关联性与稳定性。

（4）提出法律程序、法律文书等方面的意见和建议。在司法实践中，公安机关经常到检察机关商讨法律适用中的疑难问题，常见的有罪与非罪、此罪与彼罪、重罪与轻罪、一罪与数罪等问题。针对新类型案件的入罪标准和证据标准进行指导。近年来国家加大了对于食品药品和环保案件的打击力度，这些案件判例少、有些司法解释不完善，实际办案难以操作，邢台市桥西区人民检察院在成功办结几起该类案件后，与公安机关召开联席会议，结合最高人民检察院发的《公诉案件证据参考标准》和本地实际，制定了相关案件的入罪标准和证据体系标准。如该院2015年办理的18起销售假药系列案件，为公安机关制定了证据体系标准（规定了所需证据目录、案卷装订顺序以及证明标准），加快了办案的效率和质量，除两起涉及追诉漏罪的案件退查以外，其他16起案件全部在20日内提起公诉。

（5） 必要时对全案提出综合性意见和建议。由于诉前主导的检察人员在侦查阶段提前介入的过程中，提出了一系列口头和书面的意见和建议，其落实情况和效果需要全面的综合评估，在案件侦查终结前，必要时，可以对全案提出综合性的意见和建议。

（6）依法监督侦查活动是否合法。“邢台市院意见”结合了现有法律规定，规定了检察机关实施诉前主导过程中侦查监督的主要方式有：（a）检察人员发现侦查活动有违法情形，对情节较轻的，可以口头向侦查人员提出纠正意见，并及时向部门负责人汇报；（b）对情节较重，符合《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第五百六十五条规定情形的，应当报告检察长后，书面提出纠正违法意见。南宫市人民检察院《刑事案件诉前主导制度》详细列举了需要进行监督和纠正的二十多种违法行为。

（三）退回补充侦查阶段诉前主导的工作要求

南宫市人民检察院《刑事案件诉前主导制度》作了详细的规定，要求退回补充侦查要做到“突出必要性、强化针对性、表述规范性、充分说理性”，并且要做好跟踪督导，切实保障补充侦查的效果，做到“强势主导”。

1.列出详细明确的侦查提纲

南宫市人民检察院《刑事案件诉前主导制度》中规定：“禁止为延长办案期限而退补，不得纠缠案件的细枝末节，列出的补查内容应当属于构建完整证据体系的必要环节和排除非法证据的必查事项。”同时规定“禁止为延长办案期限而退查，不得纠缠案件的细枝末节，列出的补查内容应当属于构建完整证据体系的必要环节和排除非法证据的必查事项。”

补查提纲要有针对性、表述要规范、充分说理。退回补充侦查明确补查方向、标准和要求，待证事项要具体、细化、分类，防止出现外延宽泛和内容抽象的语言，以便于侦查人员更准确的把握补查内容。语言要严谨认真，一丝不苟，确保文书的严肃性，语句通顺，用词严谨，充分保障补查效果。提纲的说理要做到说理明确，使人信服。要让侦查人员充分了解现有证据达到什么样的证明程度、在哪些方面存在不足、补查证据的原因，说理必须从主题展开，这可使侦查人员心悦诚服，积极主动配合。

2.可以要求跟踪、督导侦查或直接侦查

由于退补侦查的案件已经处于审查起诉环节，只有补查成功案件才能提起公诉，主要的责任和压力都由检察机关承担。因此，退回补充侦查阶段的诉前主导和侦查阶段的诉前主导有所区别，检警两家必须通力合作，案件退回补充侦查后，不能置之不理，必须与侦查人员加强沟通，实时关注补查情况和进度，听取侦查人员的意见，加强交流。检察机关在整个审前程序中应当充分发挥主导作用，确保案件的质量。

3.注意把握两次退补的区别和分工

一次退补解决的原则性、根本性、方向性问题，退补提纲和退补后证据的审查应当一律依照审判标准，严把一次退补的条件。二次退补解决的两个问题，一是“补”（一次退补未解决的问题），二是“防”（防止解决不了的问题进入审判阶段），主要解决瑕疵问题，解决不了则作存疑不起诉。二次退补应当严格控制。

三、诉前主导工作取得了明显效果

（一）诉讼效率明显提高

诉前主导工作开展后，退查率明显降低，诉讼效率明显提高。邢台市检察机关自2015年11月至2016年6月，一次退查率降低了10%，二次退查率降低了16%，其中新河县人民检察院、威县人民检察院、南宫市人民检察院的一次退查率降到10%左右，邢台县人民检察院、南和县人民检察院、南宫市人民检察院的二次退出率降到了6%以下，平均办案期限缩短14天。由于重大、复杂的贪污贿赂案件实施“三层次”审查法诉前主导，全邢台市该类案件退查率仅为8%，南宫市人民检察院的自侦案件的退查率为零。

（二）案件办理更加规范化

一是侦查卷宗质量明显提高。实施诉前主导后，与公安机关法制部门联合对卷宗情况进行检查和考核，卷宗装订问题明显减少，侦查措施的程序更加规范。二是证据搜集固定更加规范化。由于诉前主导为侦查人员和检察人员充分沟通提供了一个平等互信的平台，侦查人员在潜移默化中接受了先进的司法理念和证据意识。三是办案程序更加规范化。由于诉前主导工作机制沟通顺畅，案件办理过程中的瑕疵和违法现象及时传导到侦查机关（部门）领导处，倒逼侦查人员增强程序意识，案件瑕疵大幅度减少。

（三）诉侦关系趋于优化

诉前主导是具有中国特色的现代司法制度中重要环节，符合我国公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约的制度设计，也创新了诉侦关系，问题得到了有效的解决，符合我国诉侦关系改革的原则和目标。目前邢台市检察院和20个基层人民检察院均与公安机关建立了诉前主导联系机制，公安机关每月（每季度）都向检察机关报送刑事案件立案情况，2015年11月至2016年6月主动要求诉前主导的案件达到了135件，占到了所有诉前主导案件的35%。

四、诉前主导实践中存在的问题及完善建议

（一）诉前主导实践存在的问题

诉前主导工作是从检察引导侦查模式发展而来的新生事物，实践过程中问题重重，主要有以下面四各方面：

1.理念认识有待提高

传统的诉侦关系强调的是各负其责，侦查机关和检察机关配合不积极。诉前主导强调的是诉侦积极配合，构建以审判为中心的大控诉方。同时要明确检察机关不能在实质上干涉侦查机关的侦查活动，不能越俎代庖。不要将“主导”误以为“指挥”，模糊了诉侦之间的界限。

2.诉前主导方式缺乏规范性

因缺乏相应法律规定，导致检察机关诉前主导工作的执行力不足。如检察机关向侦查机关发出意见书，其法律地位及强制力均缺乏相应的法律规定。诉前主导的工作机制，各地尚处在探索之中，没有上升到全国层面，缺乏统一性。

3.体制机制存在问题

诉前主导主体应该是检察机关，而不是其内部某一部门，在实践中尽管进行诉前主导任务时以检察机关的名义出现，但诉前主导的实施者往往是侦查监督部门和公诉部门之一。在现行检察机关的内在体制中，侦查监督部门和公诉部门一个是为了全面监督侦查、对案件进行批捕，一个是为了公诉，在案件的证据要求也大不相同。公诉的证据标准明显高于逮捕的证据标准，这就导致了检察机关内部两个部门双重主导，存在比较大的矛盾。

4.法律监督职能体现不够

原来诉侦关系着力点在于侦诉合力、打击犯罪。但诉前主导制度最开始建立的动机就是侦查服务公诉，检察机关是监督机关，实践中，应进一步体现这种监督职能。

（二）诉前主导的完善建议

结合相关的实践和探索，为建立更好的诉侦关系，我们提出以下几点建议：

1.培育和强化诉前主导意识

人民检察院是国家的法律监督机关，因此，在构建诉前主导模式时，要把“重控诉、轻监督”转变为“监督和控诉并重”，使检察机关成为侦查程序的监督者和审前程序的主导者。

2.完善相关法律规定

（1） 对检察机关诉前主导予以立法明确。“任何一项公权尤其是国家权力，都有追求不受约束地运行的本能，以求得自身利益的最大化。侦查权又是一种武装性质的国家权力，具有更强的扩张性和逐利性，对来自外部制约特别是自上而下的监督，则更为消极被动。”[6]公安机关容易对诉前主导产生消极抵制的思想，所以要充分发挥诉前主导的作用，必须将其制度化。

（2）规范诉前主导启动程序，确保适时介入侦查。实践中，诉前主导程序一般情况下是由公安机关启动，检察机关只有在公安机关认为“确有必要”时才会被邀请介入侦查活动当中，使检察机关难以在最适当的时候介入侦查活动。应该赋予检察机关启动诉前主导程序的权力，即如果检察机关认为某案件符合诉前主导程序的规定就可以通知公安机关并介入侦查。

（3）明确诉前主导的案件范围。诉前主导程序是检察机关的一种权力，它有权对每个案件都进行适当引导。对事实清楚，责任清晰明了的小型刑事案件不用进行引导，对重大疑难案件应该适用此项机制。

（4）赋予检察机关诉前主导的监督权力。只有在法律上规定了相关保障措施，诉前主导活动才不会流于形式。公安机关对于检察机关提出的侦查意见应当接受并执行；法律应保证检察机关能够对公安机关提出的证据进行直接审查，随时随地不受约束地调阅案卷。另外，给予检察机关对于侦查人员的更换、惩戒的处置权，则可以使得诉前主导真正能够主导刑事案件走向。

（5）检察机关应该被赋予对强制性侦查措施的司法审查权。近年来，国内许多错案的成因就在于提取客观证据的程序出现了问题，在审前程序中建立相应的司法审查和监督制度极为必要。作为法律监督机关，检察机关应当担负起强制性侦查措施审查机关的职责。

3.加强内部和外部协调

（1）加强检察机关内部协调，避免重复主导。应当处理好侦查监督部门与公诉部门在诉前主导中的关系，加强检察机关内部的协调沟通，完善捕诉衔接机制，保证检察机关内部的协调一致。避免对侦查人员形成两种不同的引导意见。

（2） 加强外部协调，提高诉前主导的效果。对于诉前主导来说，外部关系主要是诉侦关系，就是要以贯彻“以审判为中心”诉讼理念为指导，建立一种检察主导、诉侦配合、沟通顺畅、高质高效的新型诉侦关系。

4.建立诉前主导的诉讼风险分配机制和奖惩机制

根据《国家赔偿法》第二十一条规定，被告人被羁押的案件被撤销、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的，逮捕后的赔偿义务机关为做出逮捕决定的机关；《人民检察院办理起诉案件质量标准（试行）》第二条规定：“起诉案件被人民法院作无罪判决、案件起诉后撤回起诉的，属于起诉错误”，承办案件的检察机关将承担上级检察机关对其考评的不良后果。也就是说公安机关仅对拘留的期间承担赔偿义务。显然，这种诉讼风险分担不利于新型诉侦关系的建立和“大控方”的形成。因此，应当通过修改《国家赔偿法》和错案追究制度来平衡检察机关和公安机关诉讼风险的分配比例，来优化检察机关和公安机关的配合关系，保障检察机关诉前主导的权威。

注释：

①针对针对我国诉侦关系运行的问题,最具代表性的学术构想和实践尝试分别为诉侦一体化和检察引导侦查。诉侦一体化的构想最早由陈兴良教授提出,龙宗志、谢鹏程、倪培兴等学者纷纷发文对这一改革路径提出了不同的意见。

②为此，2000年8月，最高人民检察院召开了“全国检察机关公诉改革会议”，提出了建立与公安机关加强工作联系的新机制，联合下发《关于公安机关刑侦部门、检察机关批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》。2002年3月，最高人民检察院原检察长韩杼滨在九届全国人大第五次会议上，提出要“深化侦查监督和公诉工作改革，建立和规范适时介入侦查、引导取证、强化侦查监督的工作机制。”在当年5月的全国刑事检察工作会议上，《人民检察院引导侦查取证试行办法》提交给与会代表进行了讨论和修改,提出了坚持、巩固和完善“适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督”的工作机制。

③2001年至2002年4月，四川省检察机关派员介入公安机关侦查重特大案件共3982件，明显提高了公安机关侦查质量，案件报捕后不批捕率下降到24.6%。2001年4月至2002年4月“严打”整治期间，全省检察机关受理公安机关移送审查起诉案件数比上年同期上升20.1%，二次退查率却下降了2.8个百分点。参见万春.改革，为了司法更公正——对四川省检察改革的调查与思考[J].人民检察，2002，(8)，

④邢台市检察机关参考“高检规定”，将案件范围确定为：一是可能判处十年有期徒刑以上刑罚的案件；二是上级部门督办、批办和交办的案件；三是在本地有重大社会影响的案件；四是案情重大、疑难、复杂，在事实认定、证据采信以及法律适用等方面存在重大分歧的案件；五是其他需要介入侦查的案件。

⑤邢台市检察机关在侦查取证的建议上坚持两点：一，将诉前主导从个案扩展至类案。比如南宫市人民检察院制定的《刑事案件诉前主导制度》强调，类案指导要以《类案指导意见书》的形式进行，注意听取公安、法院、上级院和有关法律专家的意见，吸收成型指导意见。邢台市桥西区院对食品犯罪案件中常见的在油条中添加含铝超标的明矾、在蛋糕中添加含铝超标的泡打粉、在面粉中添加增白剂等现象，制定了统一的入罪标准和证据标准，南宫市人民检察院在办理食品犯罪案件中，发出检察建议，要求公安和食药部门根据不同行业发出告知书，告知其根据国家规定不得添加上述非食品添加剂，并让被告知从业人员签字，此后一旦发现将严格依法追究法律责任；二，将案件主导扩展至理念引导。“邢台市院意见”规定，要引导侦查机关和侦查人员“树立正确的执法理念”、“确立指控犯罪的意识”，“注意听取和善于辨析犯罪嫌疑人无罪或罪轻的辩解，不能忽视对犯罪嫌疑人的证据的收集”，“引导侦查机关跳出局限于为破案取证的惯性思维，与检察机关公诉部门进行换位思考，从指控犯罪的角度出发，系统、全面的收集证据，避免取证工作的盲从性和单一性”。单纯就个案进行引导，其效果很有局限性，检察人员必须加强对侦查人员的司法理念引导，推动侦查人员树立“证据定案”的侦查模式，坚持“以审判为中心”的理念，合理的安排侦查策略、侦查措施。

[1]陈卫东，郝银钟.侦、检一体化模式研究[J].法学研究，1999，(1).

[2]陈兴良.诉讼结构的重塑与司法体制的改革[J].人民检察，1999，(1).

[3]万毅，毛建平.我国检警关系的反思与定位[A].检察论丛(第 5 卷)[C].北京:法律出版社，2002.

[4]董永.检察关系的若干思考[J].人民检察，2000，(12).

[5]李和仁，王治国.引导侦查取证—周口的实践与理论碰撞[J].人民检察，2002，(8).

[6]毛志斌.检察引导：刑事侦查的历史流变与现时改革[J].中州学刊，2003，(3).