民族自治地方族际公民关系法治化研究〔*〕

2018-02-21田钒平

学术界 2018年11期

○ 田钒平

(西南民族大学法学院，四川成都 610041)

在民族自治地方客观上存在多个民族，属于民族杂居区的背景下，各民族公民之间的交往活动和行为关系，既受到以国家法律为核心的正式规则的影响，又受到以风俗习惯为核心的非正式规则的影响。为有效推进民族自治地方社会治理，妥善处理民族自治地方内部的民族关系，需要对这些源于不同的知识系统的行为规则及其关系加以研究，有效回应多元规则共生背景下的规则选择和适用问题。包括各民族公民在参与各类社会活动时，应当依据什么标准和立场，来选择规范自己行为的行为准则；有关国家机关又应当依据什么规则，来裁断具有不同民族身份的公民之间发生的纠纷和矛盾；等等。但迄今为止，理论界对此并没有给予充分关注和研究，严重制约了与此相关的社会治理问题的有效解决。为此，有必要从多民族背景下加强族际公民关系法律调整的必要性，以及当下存在的主要问题与应对措施等几个方面进行深入研究。

一、加强族际公民关系法治化的必要性

在多民族杂居的背景下，妥善协调和处理民族关系问题，是巩固和发展平等、团结、互助、和谐的民族关系，促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展必须解决的重大问题。民族关系是在多民族杂居的背景下，各民族在参与共同的政治、经济、文化和社会生活的过程中，所形成的政治、经济、文化等各种类型的社会关系。从对社会发展的影响来看，可以将民族关系区分为两类：一是对社会发展具有积极作用的民族关系；二是对社会发展具有消极影响的民族关系。在多民族杂居的状态下，各民族在参与政治、经济、文化和社会生活的过程中，如果形成的是一种平等、团结、互助、和谐的关系，将促进社会发展。反之，如果形成的是一种存在歧视、隔阂、猜忌、冲突和矛盾的关系，将阻碍社会发展。在这个意义上讲，所谓“民族关系问题”，就是各民族在相互交往中存在的歧视、隔阂、猜忌、冲突和矛盾问题。而妥善处理民族关系问题，就是要消除在各民族间存在的这些问题。因此，准确理解和把握民族关系的发生机理和影响因素，厘清民族歧视、隔阂、猜忌、冲突和矛盾的形成根源，是妥善处理民族关系问题的根本前提。

民族作为人的共同体，本质上是一个具有集合性、整体性的抽象存在。在一个民族的形成和发展过程中，为了维护群体的存在和利益，无论是基于自然演进，还是理性建构，都必须解决代表本民族表达意志、从事社会活动的组织机构的建设问题。由此，才能实现民族的抽象性向具体性的转化，使抽象的民族关系转化为具体的民族关系。从这个意义上讲，在现实世界，现实性的民族关系是基于代表民族意志和利益的组织行为而形成的。在进入现代主权国家时代之后，世界上形成了两种类型的国家，即民族国家和多民族国家。在民族国家，民族组织演化为了国家组织，民族利益也就成为了国家利益，民族关系也就成为了国家与国家之间的关系。但在多民族国家，由于具有整体性和抽象性的民族所承载的一些生产生活方式、语言文字或者风俗习惯等，对本民族成员的存在和发展仍然具有重要的意义和影响，因此，如何有效协调主权国家内部的民族与民族的关系，就成为了多民族国家必须解决的重大问题。

从当下的治理实践来看，多民族国家都非常重视国家内部民族与民族的关系协调问题。各国都基于国内不同民族的发展状况和现实需求，分别实施了相应的制度和措施，来保障国内少数民族或族群的权利诉求，从而也解决了不同民族的意志表达和利益维护的组织和机制问题。具体而言，主要包括三种类型的组织和机制：一是区域自治制。通过实施区域自治，来保障聚居少数民族的自治权利，使他们的文化能够得到充分和自由的发展，使他们的人民能够得到最大利益。二是多元文化制。通过实施多元文化主义政策，来保障少数民族基于文化差别而形成的多族类权利。三是特别代表权制。通过实施特别代表权制度，使少数民族能够在其上级或中央政府中有自己的代表参与决策，以防止上级或中央政府作出不利于自己的决定。〔1〕

我国为协调国内民族关系，也实施了与上述三种措施相似的群体性政策和措施。一是赋予各少数民族聚居的地方实行区域自治的权利。〔2〕二是赋予各民族使用和发展自己的语言文字、保持或者改革自己的风俗习惯的自由，同时，要求国家应根据各少数民族的特点和需要，采取相应措施帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。〔3〕三是明确规定各少数民族在全国人大都应当有适当名额的代表，〔4〕人口特少的民族，至少应有代表一人。〔5〕在全国人大常委会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表。〔6〕有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地人大；人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人；〔7〕散居的民族应选当地人大的代表，每一代表所代表的人口数可以少于当地人大每一代表所代表的人口数。〔8〕

从以上制度设计来看，在少数民族存在聚居和散居两种居住形态下，聚居少数民族的权益可以通过区域自治权和特别代表权制度获得保障，相应地，其意志表达和利益维护，也可以通过自治机关和人大代表的行为而得以具体化、现实化。而散居少数民族的意志表达和利益维护，则只能通过人大代表的行为而得以具体化、现实化。

但是，我国以少数民族聚居的地方为基础建立的民族自治地方，仍然有多个民族共同居住，事实上属于多民族杂居区。从这个角度讲，我国的民族区域自治是民族自治和区域自治的结合。〔9〕正因为此，习近平强调指出，我国的“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方”。〔10〕而作为两种自治的结合的自治机关，实质上并不是某一个民族的自治机关，而是生活在当地的所有民族实施联合自治的自治机关，〔11〕由其所表达和维护的意志和利益，是生活在当地的所有民族的共同意志和利益。因此，在民族杂居的背景下，对生活在民族自治地方的各个民族而言，在法律轨道上，其意志表达和利益维护，只能通过本民族的代表而实现。而代表各民族意志和利益的代表，能否严格按照法定职责的要求，遵循法律的规定，积极履行职责，有效参与民族自治地方自治机关的工作，促使自治机关作出符合当地各民族利益需要的决策，就成为决定当地民族关系发展趋势的重要因素。正因为此，我国宪法和民族区域自治法不仅对民族自治地方的自治机关及其所属部门的组成人员的民族构成作出了明确规定，〔12〕而且明确要求“自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”。〔13〕

由此可见，政府与民族之间的关系虽然不是民族关系的组成部分，但是，民族自治地方政府在基于当地民族的政治、经济和文化的特点和需要，对法律、行政法规或地方性法规的具体规定进行变通，或者作出其他公共决策时，能否平等对待生活在本地方的各民族及其成员，不仅会对当地民族关系的发展趋势产生重大影响，而且会对具有不同民族身份的公民对民族关系、民族问题的认识产生重大影响，进而影响到具有不同民族身份的公民之间的交往行为。而公民之间的交往行为，又会影响到平等、团结、互助、和谐的民族关系的巩固和发展。因此，要有效协调民族自治地方内部的族际公民关系，既要充分发挥当地政府行为的积极作用，又必须认真对待其可能存在的消极影响。

在现实世界，抽象的民族关系的具体化和现实化的路径并不是唯一的。在现实生活中，无论是公民个体的行为，还是公民集体(包括企业或其他社会组织)的行为，都可能对民族关系产生重大影响，从而使抽象的民族关系得以现实化。此类民族关系的现实化，主要有以下两种路径：

其一，公民(自然人)或社会组织为追求和实现某一民族的利益而自愿代表某一民族的意志和利益从事相关社会活动。为维护和实现某一民族的利益的公民(自然人)，既可能是本民族的公民(自然人)，也可能是他民族的公民(自然人)；为维护和实现某一民族的利益的社会组织，既可能是由本民族的公民(自然人)发起成立，也可能是由他民族的公民(自然人)发起成立。如果这些公民或社会组织能够在法律许可的范围内从事相关活动，不仅有利于特定民族的存在与发展，而且有利于民族关系的良性发展。但是，如果这些公民或社会组织为了维护某一民族的利益，而超越法律许可的界限，甚至以直接侵犯其他民族利益为代价从事相关活动，例如，实施煽动民族仇恨、民族歧视的行为等，将会阻碍甚至破坏平等、团结、互助、和谐的民族关系的形成、巩固和发展。也正因为此，我国《刑法》明确规定，煽动民族仇恨、民族歧视，情节严重的，将以犯罪论处。〔14〕

其二，公民(自然人)或社会组织为追求和实现个人或单位利益而实施的影响民族关系的行为。此类行为对民族关系的影响，既可能是积极的，也可能是消极的。在现实生活中，这种影响主要通过两类行为关系而发生。

一是由于各民族的风俗习惯的差异，所导致的公民交往行为对民族关系的影响。在各民族的风俗习惯针对某一事项的规定存在差异，而这些风俗习惯又与国家法律的规定不一致的情形下，发生交往关系的不同民族的成员，如果坚持按照本民族的风俗习惯来处理相关问题，就会导致现实的冲突和矛盾。如果这些冲突和矛盾不能得到有效解决，由于“蝴蝶效应”的作用，极有可能诱发群体性的民族矛盾和冲突。但是，如果发生交往关系的不同民族的成员，能够在相互尊重对方风俗习惯的基础上，按照国家法律的规定来处理相关问题，不仅可以有效防止公民与公民之间的矛盾和冲突，而且可以促进民族关系的和谐发展。

二是公民(自然人)或社会组织为追求和实现个人或单位利益而实施的侵犯民族利益、破坏民族关系的行为。例如，一些公民(自然人)为了实现个人利益，与出版社合谋，出版刊载有歧视、侮辱少数民族内容的图书，必然对民族关系产生严重的影响。正因为此，《刑法》明确规定，在出版物中刊载歧视、侮辱少数民族的内容，情节恶劣、造成严重后果的，对直接责任人员，将以犯罪论处。〔15〕当然，从民族关系治理的角度讲，我们既要防止一些公民(自然人)或社会组织，为追求和实现个人或单位利益，而歧视、侮辱少数民族的行为，也要防止一些公民(自然人)或社会组织，为追求和实现个人或单位利益，而歧视、侮辱汉族的行为。只有如此，才符合各民族一律平等的宪法原则。

从以上分析可知，具有不同民族身份的公民行为，无论是基于个人或单位利益，还是基于某一民族的整体利益，对民族关系都会产生重大影响。认真对待制约不同民族身份的公民交往关系良性发展的影响因素，将具有不同民族身份的公民关系纳入法治轨道，对有效协调群体性的民族关系，具有重大的现实意义。

二、制约族际公民关系法治化的影响因素

为有效协调公民之间的交往行为，我国不仅制定了《民法通则》《民法总则》《合同法》《物权法》《侵权行为法》《刑法》等实体法，而且制定了保障实体法得以有效实施的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》等程序法，构建了一个将公民交往关系纳入法治轨道的制度体系。从总体上讲，只要各民族公民严格遵循这些法律的要求，在发生纠纷和矛盾时，有关国家机关能够严格按照法律的要求裁断纠纷，就可以实现族际公民关系的法治化。但从民族自治地方社会治理的现状来看，存在以下三个方面因素的影响，严重制约了族际公民关系法治化的进程：一是政府在协调各民族及其成员的关系时，没有严格遵循宪法和法律的原则和要求，使得一些民族的公民难以准确理解权利和义务的关系，树立正确的权利义务观；二是一些社会组织或个人没有严格遵循法治的基本理念和要求，开展与法律有关的研究和宣传，制约了公民现代法治观念和意识的培育；三是具有不同民族身份的公民在相互交往时，没有严格遵守法律的规定，将自己的行为限定在法律许可的范围之内。

(一)制约族际公民关系法治化的政府因素

民族自治地方政府在治理实践中，是否严格遵循宪法和法律的原则和要求，协调各民族及其成员的关系，既是实现族际公民关系治理法治化的重要保障，也是加强法律宣传和教育，塑造和培育各民族公民的法治意识和法治观念的重要方式。只有通过政府的积极引导，使各民族公民在准确认识其所享有的法定权利和义务及其关系，妥善处理本民族的风俗习惯和国家法律的关系的基础上，形成尊重他人享有的法定权利，履行自己应当履行的法定义务的行为习惯，才能从根本上解决族际公民关系的法治化问题。但从当下的实践状况来看，民族自治地方政府在协调各民族及其成员的关系时，仍然存在着一些需要改进的问题。

第一，在协调民族关系、执行法律时，没有平等对待不同的民族群体。例如，一些自治地方政府在执行金融、扶贫等区域性优惠政策时，将是否具有少数民族身份作为发放贷款或者救济款物的依据。这种将区域性政策转化为仅对少数民族成员实施的优惠政策的做法，对增加少数民族成员获得外部资源，缩小与汉族的收入差距具有一定作用。但是，由于生活在同一基层社区的各民族成员在发展条件方面并没有实质差异，致使一些汉族成员认为此类优惠政策是对汉族的歧视，由此也引发了当地少数民族与汉族民众之间的隔阂与矛盾。〔16〕

第二，在协调具有不同民族身份的公民关系时，没有平等地适用法律。此类问题主要表现在以下几个方面：一是对一些民族的公民(自然人)或社会组织为追求和实现个人或单位利益，而实施的歧视、侮辱其他民族的行为，或者为了维护某一民族的利益，而超越法律许可的界限，实施煽动民族仇恨、民族歧视的行为，没有严格按照法律规定进行处理。二是在处理涉及民族因素的公民关系问题时，没有准确理解并严格遵循相关法律的基本原则和要求，把实践中存在的一些涉及民族因素的一般矛盾纠纷归结为民族问题。例如，对当下存在的一些出租车司机拒绝搭载某些少数民族成员的行为，一些旅店拒绝某些少数民族成员入住的行为等涉及民族因素的问题，简单地归结为民族歧视问题，要求有关单位限期整改，并对相关人员作出处理，既没有深入分析此类现象之所以形成的背后根源，也没有认真区分政府、社会和公民在保障少数民族权利、维护民族平等方面的责任界限。三是在执行相关法律，处理不同民族成员之间的矛盾纠纷时，没有严格遵循各民族公民权利义务平等的原则，造成了某一民族的成员享有了事实上的特权。例如，一些地方政府在执行“两少一宽”刑事政策时，没有准确把握该政策在适用范围上的要求，将本身用于解决特定少数民族内部成员之间矛盾和冲突的政策，扩展到不同民族的成员之间，导致有关犯罪和刑罚的规定，在不同民族的成员之间没有得到平等使用，违背了刑法面前人人平等的原则。

第三，应当制定法律而不制定法律，或者制定了不符合民族平等要求的法律。为了解决民族自治地方的经济社会发展问题，《民族区域自治法》不仅规定自治机关享有广泛的自治权，而且要求上级国家机关应当实施相应的财政、税收、金融和人才等优惠政策。这就要求民族自治地方人大必须根据当地民族的特点和需要，制定相应的法规，贯彻实施民族区域自治法的要求。但民族自治地方人大并没有很好地解决这一问题，导致一些群体性政策演化为了事实上的个体特权。例如，《民族区域自治法》为改善民族自治地方人才结构现状，妥善处理民族自治地方内部的民族关系，促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展，规定了针对少数民族实施的高等教育招生优惠政策。实施该政策的根本目的是为民族自治地方培养高层次的专门人才，凡是享受政策支持的学生毕业后都应回到民族地区工作。但《民族区域自治法》对此仅有原则性规定，需要民族自治地方人大制定更为具体的单行条例来实施这一政策。但一些政策执行者认为，实施该政策的目的仅在于保障少数民族接受高等教育的权利，导致这一要求在实践中并没有得到有效执行，不仅制约了民族地区人才队伍建设，而且导致了公民受教育权保障的不平等。同时，也严重制约了各民族公民对公民法律权利和义务平等的宪法原则的正确理解，对推进族际公民关系治理的法治化产生了严重的消极影响。

(二)制约族际公民关系法治化的社会因素

在现实生活中，代表着特定民族意志和利益诉求的个体公民的行为，是民族关系具体化和现实化的主要渠道。这些实施影响民族关系演变与发展的行为的个体，既可以是一个具体的民族关系中的特定民族的成员，也可以是其他民族的成员；既可以是负有法定职责的人大代表、政府公务员等，也可以是专家学者、公众人物、普通民众等。公民通过具体社会活动对民族关系的历史与现实进行评价，并试图影响协调民族关系的政策和法律的制定、修改及完善时，都要受到专家学者的思想和理论的影响。因此，虽然制约族际公民关系法治化的社会因素是复杂多样的，但在这种复杂多样的影响因素中，专家学者的思想和理论的影响更深远、更广泛。它不仅对复杂多样的社会影响因素的形成有着推动作用，而且对协调族际公民关系的政府行为也有重要影响。

在我国，以高等院校和科研院所的研究人员为主体的学者群，既承担着理论生产的职责，又承担着理论传播的职责。作为理论传播者，学者拥有着传播其思想和理论的多种渠道，既可以通过决策咨询专家的身份影响政府的决策；也可以通过教育教学的开展影响学生的思想观念；还可以通过学术刊物、网络空间等信息传播平台影响所有关心民族问题的人对民族现象、民族关系、协调民族关系的法律和政策的认识和判断。因此，从事理论创造和传播的专家学者能否坚持具有正当性和合理性的民族理论的指导，是决定族际公民关系法治化程度的重要因素。但从当下的理论研究现状来看，仍然存在一些不合理的思想和观点有待深入研究，并予以修正完善。

第一，对法治之法的认知和解读欠准确。法治国家最直接的标志是法律具有极大权威，即法律在整个社会调整机制与全部规范体系中处于主导地位，当道德、习俗等社会规范与法律发生冲突时，应当选择适用法律。但在法律多元主义的影响下，泛化法的概念范围，割裂法与国家权力的必然联系，认为习俗、道德等民间规范都是法治之法的组成部分的理论观点，模糊了法律和道德、习惯等规范的界限，致使一些少数民族成员认为本民族的风俗习惯就是法律，严重制约了少数民族成员现代法治观念和法治意识的形成。同时，这一理论观点对民族自治地方的立法、执法和司法活动也产生了重大影响，严重制约了国家法律在民族自治地方的有效实施。

第二，过分夸大习惯法的积极功能。既有的理论研究通常以少数民族群体之中存在着正当而有效的风俗习惯为基础而展开，非常重视和强调少数民族风俗习惯的积极功能，遮蔽了少数民族风俗习惯自身存在的局限性与有效性问题，对族际公民关系的法治化产生了严重的负面影响。事实上，在民族自治地方内部仍然存在多民族的背景下，由于每一个民族都有自己的风俗习惯，针对同一事项的调整就可能存在不同的行为规则。因此，虽然在相对封闭的熟人社会，少数民族风俗习惯具有极强的有效性，但是由于其人域性和地缘性特色的限制，在日渐开放的社会和开放的生活中，在不同民族成员的交往中，独具特色的少数民族风俗习惯已难以发挥其规范和调控功能，〔17〕存在实践性难题。

第三，对法律变通规定的适用范围没有形成共识。在多民族背景下，明确界定有关立法主体根据民族自治地方的需要，对国家法律规定作出的变通规定的适用范围，是有效协调本地方不同民族的成员关系的根本前提。但迄今为止，理论界对此仍然存在争议，没有形成共识。例如，有学者认为，对法律的变通应采取属人主义原则，以民族为单位进行。〔18〕也有学者认为，对法律的变通应采取属地原则限制下的属人原则，适用变通规定的主体必须是居住在民族自治地方内的实行区域自治的民族，对居住在本地方的其他民族则不适用。〔19〕但是，这些理论主张不仅忽视了生活在不同地区的同一民族成员在风俗习惯方面存在的差异，也没有注意到生活在同一地区的不同民族在风俗习惯方面存在的共性。此外，在刑法变通方面，有学者认为，只要是少数民族，不论其居住在什么地方都应适用刑法变通规定。〔20〕但这一理论主张并没有解决在法治实践中有着重大影响的问题，即刑法变通规定究竟是在本民族内部才能适用，还是在不同民族之间都可以适用。由此不仅严重制约了有关法律变通工作的开展，而且也对族际公民关系的法律调整设置了障碍。

(三)制约族际公民关系法治化的公民因素

族际公民关系的法治化，虽然要受到源于政府、社会和公民自身等三个方面的影响和制约，但从这三个方面的影响因素的关系来看，具有不同民族身份的公民在相互交往时，是否严格遵守法律的规定，将自己的行为限定在法律许可的范围之内，居于决定性地位。但是，由于历史和现实的多种因素的影响，一些公民并没有形成现代法治意识和法治观念，致使其在与其他民族的公民发生交往时，没有将自己的行为限定在法律的许可范围之内，由此引发了具有不同民族身份的公民之间的冲突和矛盾。当下存在的问题，主要表现在以下几个方面：

第一，国家法律知识匮乏。由于现行教育体制和教育内容的影响，致使很多人都没有系统学习国家法律，对国家为规范公民之间的社会交往行为而制定的法律规定，缺乏基本的了解。在这种情况下，不可能将具有不同民族身份的公民交往行为纳入法治轨道。

第二，固守传统风俗习惯。由于本民族的风俗习惯的影响，加之国家法律知识的匮乏，致使一些民族的成员难以准确认知和把握国家法律与本民族的风俗习惯的关系。由此导致一些民族的成员将维系本民族内部的成员关系的风俗习惯带入到与他民族的交往之中。在与其他民族的成员发生交往行为时，也要求其他民族的成员必须遵守本民族的风俗习惯，试图通过本民族的风俗习惯及其实施机制，来协调和处理与其他民族成员之间发生的纠纷和矛盾。

第三，对政府权力缺乏基本信任。每一个民族都有自己形成和发展的历史，从而，每一个民族也都有自己的历史传统和风俗习惯。如果每一个民族的成员在与其他民族的成员发生关系时，都严格遵循本民族的风俗习惯和传统权威，除非不同民族的风俗习惯及其实施机制具有高度的一致性，否则，二者之间的纠纷和矛盾，就不可能在风俗习惯的范围内，得到有效解决。在这种情形下，只有通过冲突双方都认可和接受的权威，才能有效化解二者之间的纠纷和矛盾。而在现代社会，这个权威就是代表人民行使权力的政府。但是，由于当下负责一些公共管理和服务工作的政府工作人员，没有严格遵循法律要求履行职责，严重影响了各民族公民对当地政府的信任度。从而，使得一些民族的成员在与其他民族的成员发生矛盾，通过传统的纠纷解决机制又无法解决时，也不愿意寻求政府权力的支持来化解纠纷和矛盾。

三、加强族际公民关系法治化的对策措施

从总体上讲，为消除实践中客观存在的影响和制约族际公民关系治理法治化的影响因素，首先必须加强政府及其工作人员、专家学者、新闻传媒工作人员及其他普通公民的法律知识教育，使其真正树立起现代法治观念和法治意识，将各自的行为限定在法律许可的范围之内。其次，应对当下存在的不利于不同民族成员的交往交流交融的社会现象进行认真清理和研究，在此基础上采取有效措施解决相关问题，营造有利于各民族公民团结互助、和睦相处的社会环境。再次，应对现行法律制度中不利于族际公民关系法治化的具体规定进行清理并予以修订完善，为族际公民关系的法治化提供正当有效的制度基础。最后，应对一些重要的涉及民族因素的理论问题进行深入研究，为推进族际公民关系的法治化，提供有力的理论支持。而要解决好这些问题，必须对以下几个具有普遍影响的重点问题进行研究，并从制度上予以完善。

(一)明确界定区分涉及民族因素的问题与民族问题的标准

从当下的实践来看，无论是制约族际公民关系法治化的政府因素，还是制约族际公民关系法治化的社会因素和公民的自身因素，其形成和发展都与没有正确区分涉及民族因素的问题与民族问题有关。实践中存在的将具有不同民族身份的公民关系问题等同为民族关系问题，将为解决少数民族发展问题的政策等同为保障少数民族公民权利的政策等现象和问题，事实上都是因为将涉及民族因素的问题混同为民族问题而造成的。

2014年中央民族工作会议明确指出：“坚持在法律规范内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”〔21〕在现实社会生活中，抽象的民族关系的现实化、具体化，都必须依赖于个人或组织的行为才能得以实现。而个人或组织既有可能基于个人或组织利益的需要，与特定群体或群体中的个人发生交往关系，也可能基于本民族群体的利益需要，与其他群体或者群体中的个人发生交往关系。凡是基于个人或组织利益的需要，无论是与本民族的个体还是与其他民族的个体之间发生的交往关系，都是一种公民关系；凡是基于本民族群体利益的需要，与其他民族的群体组织或者个体成员之间发生的交往关系，都是一种民族关系。因此，对民族问题和涉及民族因素问题的区分，应当以行为主体所追求和维护的利益作为判断标准来进行识别和认定。

同时，在区分涉及民族因素的问题与民族问题的基础上，对涉及民族因素的人民内部矛盾，应“综合运用政策、法律、经济、行政手段和教育、协商、调解等方法化解，防止事态扩大和矛盾激化。凡属于违法犯罪的，不论涉及哪个民族、来自哪个地区，都要依法处理，不能以民族划线搞选择性执法”。〔22〕需要进一步明确的是，无论是涉及民族因素的问题，还是民族问题，只要行为主体的行为违反了宪法和法律的基本原则和禁止性或命令性规定，都应按照法律规定追究其应承担的法律责任。

(二)明确界定族际公民关系调整中进行法律变通的原则

在多民族背景下，为解决民族自治地方的法律需求而进行的法律变通，必须认真对待族际公民关系的法律调整问题。而且，当立法者将视阈转入多民族背景之后，在遵循宪法和法律的基本原则的前提下，根据民族自治地方由于民族因素的影响而形成的政治、经济和文化的特点，对法律、行政法规或地方性法规进行变通时，所需要考虑的影响因素会变得异常复杂。此时，需要考虑的已不仅仅是某一少数民族的风俗习惯与国家法的关系问题，还应当包括更为复杂的不同民族风俗习惯之间的关系问题。而不断缩小影响各民族公民交往交流交融的行为规则之间的差异，进而实现规则统一，是处理此类问题应当遵循的基本原则。

实践中，应当在对不同民族的风俗习惯进行比较研究的基础上，结合处理某一特定民族的风俗习惯和国家法之关系的知识基础和基本经验，寻求不同民族的法律文化在价值理念和行为规则方面的共性因素，并以此为逻辑起点，推进行为规则的统一。如果各民族在价值理念与行为规则方面的共性因素与国家法具有一致性，就应以国家法为主导，推进行为规则及其实施机制的统一。反之，则应区分价值理念相同但行为规则不同，价值理念不同但行为规则相同，或者价值理念和行为规则都存在差异等不同情形，通过行使立法变通权，创制各民族公民都能够接受的统一的行为规则体系。〔23〕

(三)明确界定调整公民关系的法律变通规定的适用范围

在当下的实践中，由于理论界过分夸大少数民族风俗习惯的积极功能的影响，致使一些少数民族公民在与其他民族的成员发生交往行为时，也要求其他民族的成员必须遵守本民族的风俗习惯，试图通过本民族的风俗习惯及其实施机制，来协调和处理与其他民族成员之间发生的纠纷和矛盾。此类现象是制约族际公民关系法治化的关键因素。为解决此类问题，应当注意的是，在采取相关政策措施，协调某一民族的风俗习惯与国家法的关系时不能对其他民族成员带来不利影响，乃至扩大不同民族之间在行为规则方面的差异，助长特权思想的形成。实践中已经存在这方面的问题。在当下的刑事法治实践中，由于对“两少一宽”刑事政策的理解和执行的偏差，所引起的同类案件因民族身份不同而处理不同的现象，就是最为典型的例证。

从法理上讲，在执法和司法实践中，除非存在符合法律规定的变通前提，一般都应当遵循现行法律规定来裁断公民之间的纠纷和矛盾。而在只有对国家法进行变通才能合理而有效地解决纠纷和矛盾的情形下，也应以当事人的民族身份作为区分和判断依据，来选择和确定相应的行为规则，裁断当事人之间的纠纷和矛盾。当涉案当事人具有相同的民族身份时，如果双方当事人都认同本民族的风俗习惯，就可以依据该民族的风俗习惯作为裁断案件的依据。而当涉案当事人具有不同的民族身份时，除非他们的风俗习惯具有一致性，否则，就应依据中央立法机关制定的法律、行政法规的具体规定，或者民族自治地方基于当地民族的政治、经济和文化的特点和需要，对法律、行政法规的具体规定进行变通而制定的自治法规的具体规定，对案件进行裁断。〔24〕

注释：

〔1〕〔加〕威尔·金利卡：《多元文化的公民身份——一种自由主义的少数群体权利理论》，马莉、张昌耀译，北京：中央民族大学出版社，2009年，第39-48页。

〔2〕参见《中华人民共和国宪法》第4条第3款。

〔3〕参见《中华人民共和国宪法》第4条第2款、第4款。

〔4〕参见《中华人民共和国宪法》第59条第1款。

〔5〕参见《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第17条。

〔6〕参见《中华人民共和国宪法》第65条第2款。

〔7〕参见《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第18条。

〔8〕参见《中华人民共和国宪法》第20条。

〔9〕周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，《周恩来选集》(下卷)，北京：人民出版社，1984年，第258页。

〔10〕丹珠昂奔：《沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会》，《中国民族报》2014年11月7日。

〔11〕田钒平：《民族区域自治的实质内涵辨析》，《贵州社会科学》2014年第9期。