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特定地区“非法扰序上访”是近年来经常发生的一类非正常的扰序上访行为，背后有一定的社会、历史、文化、制度及政策等方面的原因。对于这些问题的分析不能仅仅停留在表面现象，而应当通过对该类扰序上访行为进行实证调查，从而发现藏匿于上述现象背后的政治、法律因素，以寻求适当的社会综合治理方法。

特定地区“非法扰序上访”系非正常扰序上访的一种，是近年来突增的一类极端危害公共秩序与公共安全的行为。近年来，扰序上访人员为引起社会及舆论的关注，进入首都一些特定地区采取极端手段扰序上访，尤其是在“特定区域”“敏感区域”或“敏感时期”的“非法扰序上访”已严重危害公共秩序与安全，造成社会困扰；另外，由于部分地方政府基于政绩考评的考量对进入首都等特定地区扰序上访的行为采取一些粗暴、野蛮的管制措施，也导致此问题在某一时段呈现愈演愈烈之势，在某种程度上已经危及国家的政治安全和社会稳定大局。［1］

目前我国法律法规及相关官方文件尚未明确界定“非法扰序上访”，这主要是因为作为“非法扰序上访”上位概念的“非正常扰序上访”本身即存在模糊性与不确定性。从语义学角度观之，“非正常扰序上访”并不是一个规范的学术概念，而是对当前扰序上访问题的一种客观的概括性描述。［2］笔者认为，非正常扰序上访实质上就是通常所说的“非法扰序上访“，泛指一切通过非正常手段或渠道进行扰序上访的行为。非正常扰序上访在规范意义上的内涵较广：既包括普通的越级扰序上访、违规扰序上访，也包括通过非正当手段扰乱社会秩序的“非法扰序上访”。然而当前我国理论界及地方规范性文件中所提及的“非正常扰序上访”概念存在界定不清、混淆使用的问题，不适当地限缩了非正常扰序上访的范畴，但其所指涉内涵实质上就是“非法扰序上访”行为。①

一、特定地区“非法扰序上访”的现状分析

为了更直观地剖析“非法扰序上访”，我们挑选了从2011年至2016年12月期间，在首都地区发生的263起（涉案457人）“非法扰序上访”被移送检察机关审查起诉的刑事案件作为研究样本，通过梳理近6年来发生的该类案件，对近年来特定区域“非法扰序上访”现状归纳如下：

（一）扰序上访形式多样、手段繁多

“非法扰序上访”的手段在形式上具有多样性，总体上可分为暴力型和非暴力型两类。暴力型扰序上访系指通过危害他人生命健康或公共安全等危险方式扰序上访；非暴力型扰序上访系通过较为平缓的手段进行，通常不会造成人身财产损害。其中，非暴力手段逐渐成为近期“非法扰序上访”采用的主要方式，近年来发生的非暴力型“非法扰序上访”典型案件共计181件（涉案273人），案件数量和涉案人数分别占总数据的68.8%和59.7%。这些扰序上访手段都有一个共同特点，就是行为人企图迅速制造较大的社会影响，引发围观，从而借助曝光度来实现个人利益诉求。

（二）曾受处罚的长期缠访人员占较高比例

笔者通过分析发现，有很多扰序上访人员有着长期扰序上访的经历，即通常所称的“缠访、闹访者”或“闹访钉子户”。这些人中因闹访曾被治安处罚或劳动教养的有92人，所占比例为20.1%；因“非法扰序上访”而曾受到刑事处罚的有31人，所占比例为6.8%，两项数据之和所占的比例为26.9%，超过涉案人员总数的四分之一。产生这些扰序上访现象的原因主要有两个方面：一方面是制度原因，信访机关自身在息诉罢访的能力建设上存在不足，无法解决或彻底解决扰序上访人员的个人诉求；另一方面是执法与司法原因，很多扰序上访人员对因扰序上访而被科处惩罚感到不满，这些人认为自己合法的申诉权利、言论自由权利遭到剥夺，为讨公道、讨说法而继续扰序上访。后一类情形下的扰序上访人员大多因遭受到惩罚而转移了矛盾焦点，扰序上访事由也随之转变成了对“不公正”惩罚的申诉，再次增加了非正常扰序上访的数量。对于后者而言，公权力机关虽然以维护社会稳定为初衷，但实际上却把矛头转向了自身，非但没有化解纠纷，反而导致了矛盾爆发点的激增。

（三）有组织有计划的集体行动，呈区域性、行业群体聚集的趋势

“非法扰序上访”中有计划、有组织的集体扰序上访案件占不小的比例，而且近年来有大幅增长的趋势，其中结伙、聚众型“扰序上访”案件数有105起，涉案人数多达304人，分别占总数据的40.1%和66.5%。这些聚众扰序上访人员有较为固定的组织，分工明确，有组织领导者、有出行活动安排者（买火车票、订宾馆）、有专门喧闹表达诉求者，也有负责拍照、录像宣传者。有些集体扰序上访人员系基于相同事由、相同利益诉求而聚集（如政府拆迁），这类集体扰序上访成员大多住在同一城区甚至有些成员系亲属邻里关系，在组织程度上往往最为紧密；有些扰序上访人员则通过互联网等通讯方式相识，这些人一般住在不同城市甚至不同省份，扰序上访所反映的诉求也不尽相同，但他们的共同特点基本是诉求多年未决或决而无果；还有一类集体扰序上访人员较为特殊，这些人一般是“狱友”，他们在被羁押或劳动教养中相识，据笔者调查，很多羁押非正常扰序上访的场所都是6-7人一间，最多时一个羁押场所会有数十名非正常扰序上访人员同时在押，这些扰序上访人员之前互不认识，但拥有类似的扰序上访经历，他们大多认为因扰序上访而受到处罚是不公正的，在处罚期届满后这些人往往聚到一起相互帮助“扰序上访”。由于受到过处罚，甚至背负犯罪前科，这类扰序上访人员往往“无所畏惧”，漠视法律法规，“斗争性”极强，善打“持久战”“耐力战”甚至“游击战”（即与执法人员周旋，常常在不同地段集体扰序上访），极端情况下可能采取暴力手段，引发恶性群体事件。

二、特定区域“非法扰序上访”刑事案件的特点

2014—2016年这三年期间，发生在首都特定地区“非法扰序上访”案件数量激增，共计有206件（涉案323人），该三年的“非法扰序上访”案件数及人数就分别占6年总数据的78.7%和70.9%。案件数量的激增与废除劳动教养制度有一定的关系，但主要原因还在于规制“非法扰序上访”的刑事政策所产生的逆向效应，这些案件主要有以下特点：

（一）涉案罪名以“秩序型”犯罪为主

进入刑事程序的非法扰序上访案件，所涉罪名主要包括《刑法》第293条“寻衅滋事罪”、第274条“敲诈勒索罪”、第290条“聚众扰乱社会秩序罪、冲击国家机关罪”、第291条“聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪”和第114条及第115条第1款“以危险方法危害公共安全罪”等。其中，秩序型犯罪的案件数为211件（涉案384人），分别占6年总数据的80.2%和84%。秩序型犯罪是按法益类型进行的犯罪分类，主要是指刑法分则中侵害社会、公共及管理秩序的犯罪。②由于秩序型犯罪在刑法分则中所规定的类型行为具有多样性、开放性特点，在重刑主义政策影响下逐渐演变为社会治理的“口袋罪”；而涉嫌秩序型犯罪的“非法扰序上访”活动大多手段较为平缓、没有严重的社会危害性，已成为规制“非法扰序上访”的主要罪名。另外，涉嫌“敲诈勒索罪”的案件有36起（涉案45人），分别占13.7%和9.8%；涉嫌“以危险方法危害公共安全罪”的数量为11件（涉案14人），分别占4.2%和3.1%；涉嫌“爆炸放火罪”有3件（涉案5人）；其他暴力型犯罪为2人。

（二）案件集中发生在特定政治敏感期

本文所称的政治敏感时期系指全国或地方两会、党代会、五一节、国庆节、春节及世界人权日等重大节日或具有重要政治意义的纪念日期间。据统计，近年来，发生在诸类政治敏感期间的有165件（涉案309人），分别占总数据的62.7%和67.6%。笔者在分析案件中发现，此类扰序上访中的很多人员主观上并没有“危害公共安全”或“扰乱社会秩序”的故意，在客观上也极少采取暴力、极端的手段，其扰序上访方式一般在社会可接受限度内，至少为刑法所能容忍。但是由于扰序上访行为发生在人群稠密或政治敏感区域，使得此类行为在客观上一定程度地影响了公共秩序与安全。

（三）代理扰序上访、职业化扰序上访已形成态势

“非法扰序上访”案件数量激增的现状在社会上派生出了一项以“服务”于扰序上访人群的职业，即职业扰序上访代理人。近年来，某些地方政府为了息事宁人，对部分进京的“非法扰序上访”者予以妥协并给予巨额补偿金，尤其在涉及征地拆迁的扰序上访事件中，个别扰序上访者更是得到了超预期的补偿。政府在维稳方面作出的这种无奈之举被部分个人和组织视为谋利的商机，并借以发展成了一个替人扰序上访、帮人闹访的产业链。这些个人或组织一般以咨询顾问等身份作为掩护，在幕后帮助扰序上访人员策划、组织聚众型扰序上访活动；除此之外，部分扰序上访代理人还积极挑唆标的额巨大的败诉人进行扰序上访并与扰序上访者约定对事后补偿款的分成。这些人一般具有一定的法律专业知识背景，能够在秩序容忍的限度内通过迅速扩大事态影响的方式给政府部门施加压力。另外，还有一些“扰序上访代理人”与有关机构内部人员存在权力寻租关系，非法获取党和国家领导人的车辆、通讯甚至出行起居信息，高价出售给扰序上访人员牟利。

（四）高科技信息化使得群体“非法扰序上访”更易纠集和不易管控

聚众型、集体型扰序上访已经成为“非法扰序上访”的主要形式之一。以前为了避免群体性扰序上访事件产生恶性后果，安全部门往往对主要组织者、策划者的通讯设备进行重点监控。随着信息技术的发展，目前聚众型“非法扰序上访”者一般采取化整为零的策略，居住地分散，而组织和集结都是通过互联网微博、微信等即时通讯设备进行沟通。为了规避安全部门的监控，部分集体扰序上访成员往往自己发明并设计一些内部暗语和行话，增加了司法机关监管和打击的难度。

（五）部分“非法扰序上访”案件背后存在隐藏或公开的非法资助、帮助、支持者

尤其是部分“非法扰序上访”人有固定的律师协助支持扰序上访，部分群体性事件或扰序上访活动基本上都有律师的身影，有些律师不但没有协助政府化解矛盾，而且对“非法扰序上访”起到了推波助澜的作用，甚至借助一些案件企图实现政治诉求，要挟政府机关进行所谓教育制度、拆迁制度改革或调整。有些案件背后还隐约发现境外势力、团体的身影，严重影响国家的政治安全和社会稳定。

三、特定地区“非法扰序上访”产生的原因分析与综合治理

（一）原因分析

笔者通过对近几年进京“非法扰序上访”部分案件的调查发现，“非法扰序上访”固然有个人对利益追求畸形的原因，但也不乏存在部分地方政府不作为、乱作为、违法行政、司法不公的原因。大致表现在几个方面。

首先，某些政府部门工作方式未能与时俱进。在经济高速发展时期的社会转型期，各种利益诉求趋多、社会矛盾突出的现状下，某些政府部门工作思维方式还停留在几十年前的状况之外，而由于经济快速发展引发的征地拆迁、劳资纠纷、医患纠纷等诸多问题未得到合理解决，部分或明显存在程序或实体不公正的现象，导致地方政府公信力下降，部分群众希望通过高级别的国家机关甚至国家领导人来干预、解决自己的实际问题与诉求。

其次，各级部门有效化解社会矛盾迟滞或迟钝。采取极端方式“扰序上访”的个体往往是在采取了多种扰序上访途径均无果的情况下，为引起政府和领导的关注，才选择非常规的方式以实现自己的诉求。各级部门未真正学习到“枫桥经验”，没有将矛盾化解在基层，导致“非法扰序上访”的发生。

再次，有的地方司法机关处理扰序上访的手段较为单一。对于扰序上访案件，公安机关大多采用行政拘留、训诫等方式，部分蓄意扰乱公共秩序的扰序上访人员，认为自己的扰序上访行为不会受到刑法打击，因此该行为不但没有被遏制，反而更加极端。因此扰序上访类案件中，因扰序上访而受到过行政处罚的涉案人员占有相当大的比例。

最后，救助站内扰序上访人员聚集交流。扰序上访人员常聚集在救助站，相互交流扰序上访经历。有涉案人员供述，自己是在救助站听说某种方式可以解决问题才去实施。部分扰序上访人员因个人诉求长时间不能得到满足，对谣言识别能力差，易受他人教唆和影响。［3］

（二）综合治理

针对特定时期首都“非法扰序上访”现象频繁发生的问题，为有效地遏制在特定地区“非法扰序上访”，笔者从几个方面提出综合治理的对策建议。

首先，借助高科技等有效的社会综合治理手段，加强在特定时期对特定地区有可能发生“非法扰序上访”的治安预警和管控。从近年来的案件相关情况可以看出，涉案人员大多选择在重要地区敏感时间实施极端扰序上访行为，为维护国家形象，实施有效维稳措施并非不必要，凡事预则立，不预则废。司法机关要积极适应新媒体时代的社会沟通，增强政治敏感性，关注新闻事件，强化涉法舆情汇集、分析和应对，切实做好受理案件前、办案中、结案后的办案风险预判和防控，视办案需要客观、及时地发布信息，正面引导社会舆论。做好舆情管控，可以提前预防集中“非法扰序上访”事件中多人、有组织扰序上访案件的频繁发生。

其次，在对构成犯罪的非法扰序上访案件刑罚处理后，要加大普法宣传力度，形成惩防一体的工作机制。司法机关在处理非法扰序上访案件的一般做法是梯次性应对，分层级处理，即对少数确实已经构成寻衅滋事罪等罪名的犯罪嫌疑人依法提起公诉，追究刑事责任，此类案件属第一层级，犯罪嫌疑人均获刑责；对于那些没有构成犯罪的违法情节，或者因证据存疑、情节较轻的犯罪嫌疑人，则由检察机关相对不起诉或审判机关判处缓刑，这一类属第二层级，针对的主要是没有造成严重后果的犯罪嫌疑人，但是其行为又应被谴责；对于一些在敏感地区附近采取近乎极端方式扰序上访的违法嫌疑人，还应该采取说服教育、释法说理，采取由当地相关信访机关遣送回原籍的做法，不应提倡采取集中限制人身自由，强制教育的方式。这种做法已经被证明不但无效而且有违法之嫌疑，应予摒弃。司法实践中对那些采取极端方式“维权”的涉案人员来说，由于这些人受教育程度普遍偏低，法律意识淡薄，从而导致他们违法犯罪，因此，在区分惩罚该类犯罪的同时，加大法律宣传工作和释法说理工作尤为重要。教育的目的在于，让这些违法犯罪嫌疑人知晓其以非法的方式实施极端行为，非但达不到引起注意、解决问题的有利结果，反而会触犯刑罚而受到刑事制裁，因此，必须引导他们在法律制度的框架内，通过合法的途径实现其权利诉求。［4］

再次，要加大对扰序类案件的社会综合治理研究，齐抓共管形成合力解决扰序上访案件的发生。每一宗扰序上访案件都或多或少地暴露出各级政府相关执法机关、社会管理部门制度可能不健全、管理存在漏洞等问题，只有通过加强对案件因素的调查研究，提出政府改进作风，务实为民的对策和建议，推动调整一些不合理或者过时的法规、规章、制度、机制的健全和完善。对于已经进入司法环节的案件，也应通过研究其深层次的原因，进而形成较统一的刑事政策和司法标准。针对部分社会关注案件的涉案人员可能存在长期、多级涉访、涉诉经历等情况，办案机关应在办理扰序上访案件的同时，注意挖掘诱发案件的根源，区别合理诉求未得到有效解决和借机、择机制造影响两种情况，通过向所属地方政府发送检察意见、检察建议等形式,为那些当事人的合理诉求疏通表达渠道，从源头上化解矛盾。对蓄意制造群体性事件的案件，则应强化分化瓦解其组织架构，消除不稳定因素。

最后，司法是公平与正义的最后一道防线。在每一个扰序上访案件中，司法机关必须确保每一案件充分体现公平与正义，对于社会反响强烈的案件，或属于重大恶性案件、命案，或涉及国家形象、政府行为、当事人利益，确保过硬的办案质量是办理敏感案件的重中之重，办案机关应正确把握刑拘、逮捕、起诉、裁判标准，充分保障涉案人员、被告人的诉讼权利，充分保障律师依法辩护的权利，只有这样，才能真正减少类似案件的发生，实现真正和谐稳定的局面。

注释：

①部分地方性文件及学者认为，非正常扰序上访指“上访人到首都重点地区和敏感场所扰序上访，即到天安门地区、中南海周边、领导干部住地及使馆区这四个地区和敏感场所扰序上访的行为”；亦有学者认为，非正常扰序上访指“聚众共同实施的、违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产的行为。”笔者认为，上述两种观点实质上都属于“扰序上访型”的非正常上访行为，非正常上访行为包涵这些行为但却不限于这些行为，例如通过平和手段所实施的骗访、“信访专业户”的替访行为亦属于非正常上访范畴。参见《湖南省关于依法处理在京非正常上访行为的意见》；参见王进忠《解读非常上访（上）》（《辽宁警察学院学报》2009年第2期）；丁胜、文思宛、罗思源《非正常上访问题研究——以贵阳市为例》（《唯实》2009年第2期）。

②实践中 “非法扰序上访”所涉及秩序型犯罪主要包括：“寻衅滋事罪”“聚众扰乱社会秩序罪”“聚众冲击国家机关罪”“扰乱国家机关工作秩序罪”“组织、资助非法聚集罪”及“聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪”。