文／熊吉安 梅仁明

党的十九大提出推进生态文明建设和生态环境保护，建设美丽中国，为规划环境影响评价（以下简称环评）创新管理指明了方向。规划环评是源头管控环境污染、优化产业布局和结构升级的重要手段，规划环评在决策链前端的早期介入，将“源头严防”理念有机融入产业规划、城市交通规划、流域与区域规划中。本文回顾了我国规划环评的发展沿革，剖析了规划环评有关问题，结合近期国家的改革思路，提出了新形势下规划环评改革的对策建议，以期为推进规划环评提供参考。

1. 规划环评的发展沿革

1.1 尝试阶段(上世纪八十年代初～2003 年)

1979 年，《中华人民共和国环境保护法( 试行) 》将环境影响评价制度正式列入法律体系之中。1989年，《中华人民共和国环境保护法》实施，环评、“三同时”、排污收费等环保八项制度正式建立起来。1995年，国家环境保护总局在《中国环境保护21 世纪议程》中提出，要逐步完善区域规划或战略环境影响评价理论、技术和管理方法，全面开展区域环境影响评价的研究和实践工作。《国务院关于环境保护若干关键问题的决定》（国发〔1996〕31号）要求，在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。1998年，国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，该条例主要对单个建设项目环评的内容、程序等做出了具体的规定，同时也对流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域开发规划，提出了环评要求，规划环评制度初见端倪。期间的一些重要的区域环评，如昆明滇池国家级旅游度假区西区总规修编、天津市污水资源化政策、广西北部湾经济区发展、浙江省台州化工原料出口基地、上海化工开发区、大亚湾石化工业区等环评，是规划环评的初步尝试。

1. 2 推进阶段( 2003年～2010年)

2003年9月，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）实施，规划环评制度建设进入了新阶段，对政府规划强制要求进行环境影响评价。2003～2005 年，我国从制度建设、技术准备和能力建设等方面开展了大量工作，出台了《规划环境影响评价技术导则(试行)》（HJ/T130-2003）、《专项规划环境影响报告书审查办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》等技术导则和管理办法，其中《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行）》、《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行))的通知》(环发〔2004〕98号)，明确了“一地三域十个专项”的规划须进行环境影响评价，为推进规划环评工作发挥了助推作用。从2005年起，规划环评逐渐为地方政府部门所重视，各级政府部门加大在10个专项规划中的环评工作力度，并开展了典型行政区、重点行业和重要专项规划3种类型23个规划环评试点；2008 年，环境保护部组织开展了《汶川地震灾后重建规划环境影响评价》和《新增千亿斤粮食规划环境评价》；同年，环境保护部组织开展了辽宁沿海经济带“五点一线”、江苏沿海地区及广东横琴重点开发区域规划环评，推动上海等30个重点城市开展轨道交通规划环评，13个省或直辖市发布关于规划环评的具体办法。2009年，《规划环境影响评价条例》公布实施，以国务院令的形式对规划环评实施的主体、程序、内容等做出规范安排。

1. 3 提升阶段( 2011年～ 至今)

2011年，环境保护部《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》（环发〔2011〕14号），强化了各类开发区在新建 、改造 、升级时应开展规划环评工作。2014 年 9月，《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130—2014）实施 ，替代《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ/T130-2003），增强规划环评的技术规范性和指导性。2015年1月,新《中华人民共和国环境保护法》实施，要求编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。2015年环境保护部《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》(环发〔2015〕178号 )，要求加强规划环评对建设项目环境影响评价工作的指导和约束。2016年7月，修改的《环评法》对规划环评提出了更严格的要求，规划编制机关未组织环境影响评价，造成环境影响评价严重失实的,将承担相应的法律责任。《“十三五”环境影响评价改革实施方案 》(环评〔2016〕l4号 )，明确提出了推行规划环评清单式管理 ，强化规划环评的约束和指导作用，不断强化“三线一单”，以及强化规划环评公众参与，加强规划环评与项目环评联动等措施。

总之，经过不断的努力，我国规划环评法律法规体系逐步完善，工作实践方面取得了一些成功的经验，促进了开发建设合理布局、产业结构优化升级等工作，发挥了从决策源头防治环境污染和生态破坏的作用。

2．规划环评现状及存在问题

“为决策提供支持 ，降低决策风险，最终优化决策方案”是规划环评的初衷和基本原则 。但规划环评在制度建设、工作落实和方法技术等方面还存在一些问题，仍有较大的改革和探索空间。

2.1 制度方面，约束性不足

（1）“未评先批”，规划环评滞后现象突出

规划“未评先批”现象还大量存在，规划环评滞后于规划审批。虽然《规划环境影响评价技术导则总纲》( HJ /T130—2014) 更加强调全程互动的原则，但从我国的规划计划体系来看，现有规划的制定、审批、实施与修改规范性不够，规划修编存在不确定性，给规划环评工作带来极大的困难。特别是部分西部省份的开发区，面临招商引资困难大的问题，一些园区长期没有项目落地，或者招商引资的项目与园区规划相差甚远，工业园区的规划经常需要修编，规划环评也面临修改的要求，由此对项目环评也带来影响，规划环评难以指导和约束项目环评。在实际工作中，通常是某项规划到了报批阶段，才临时开展环评工作，或是为了某具体项目而修改规划并开展规划环评，无法体现规划环评为决策服务的重要功能。

（2）“有令不行”，规划环评监管难以落地

现有规定虽然明确了规划环评的适用范围、评价内容和工作程序等，但规划环评的审查意见难以形成刚性约束，且对于规划实施缺少追责机制。规划环评成果也往往被“选择性”落实，现行的法律法规并未将规划环评与具体的政府决策流程建立联系，究其原因是规划环评的技术审查不属于行政许可范围，此外，环保部门虽具有审查权力，但批准规划实施的是地方政府和行业主管部门，导致规划环评监管、执法难以真正落地。

2. 2 贯彻方面，落实率不高

（1） 规划编制部门开展规划环评的主动性不够

尽管《环评法》、《规划环境影响评价条例》中规定开展规划环境影响评价的责任主体为国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，但部分地方政府和规划编制部门开展规划环评的主动性不够，缺乏内在动力。实际过程中，甚至出现规划环评仅仅为了项目环评的技术审查能够顺利通过，而演变为补办手续，且由于各地审查程序的严格程度不统一，最终形成“国家管微观、地方管宏观”本末倒置的局面。

（2） 规划环评技术成果质量参差不齐

我国规划环评制度基本上是采取第三方评价的模式，这就要求评价对象相对稳定。而实际的规划环评的对象处于变化之中，规划的编制单位和规划环评技术服务机构很难实现动态结合，规划的调整情况难以及时反馈到规划环评中，而规划环评的结果也难以及时融入规划之中，造成某种程度的脱节，规划环评质量难以达到预期的效果。同时，参与规划环评的技术人才必须是具备系统性知识、经验丰富的高层次人员，但实际情况基本是做项目环评的人员来操刀规划环评的撰写，无形中会影响到规划环评技术成果的质量。

2. 3 技术层面，操作性不强

（1） 缺乏独立的方法体系

规划环评所涉及的一般都是中长期规划，具有时间和空间上的宏观性，必然要求规划环评的评价方法与之相适应，具有预测、估算宏观、大尺度环境影响的能力。不同类别规划的环评所关注的环境要素不同，采用的方法也应有所不同，有赖于多种技术方法的综合运用或集成。但是，在目前规划环评的实践中，大多直接沿用建设项目环评的技术方法，例如大气预测仍局限于大气污染物的落地浓度分布范围，生态影响仍专注于具体保护物种的特点，缺乏宏观、大尺度的评价理念，明显制约着规划环评的发展，使规划环评的准确性较差、预测结果不够理想，评价结论缺乏应有的说服力。

（2）技术导则不够健全

目前除规划环评技术导则总纲、煤炭矿区开发外，其它各类别规划环评技术导则仍处在编制或待编状态。技术导则的缺失往往会造成对具体工作指导不足。以跟踪评价为例，无论《环评法》还是《规划环境影响评价条例》均明确“对环境有重大影响的规划”应实施环境影响跟踪评价，但未对“对环境有重大影响的规划”进行界定，因而在规划环境影响跟踪评价实际操作过程中面临一定的困难。此外，当前规划环评体系仍沿用传统项目环评体系，未将累积影响、叠加影响等技术思路融入规划环评中。

（3）公众参与易流于形式

规划环评较之项目环评，要求公众参与的范围更广，更应注意地区之间、部门之间、行业之间的沟通与协调。但是，由于规划本身具有的专业性、区域性和行业性，甚至一些规划还存在保密性，信息向公众公开的条件受到一定限制。所以规划环评公众参与的方法和信息公开的程度还需在实践中进一步探索，公众参与对象的专业素质也应符合一定要求，但一些地方简单化处理，仅仅通过对公众发放调查问卷了事。

3．规划环评改革的建议

3.1 进一步推进国家级、区域及和省级环境保护督察制度建设，加强督政问责，推动规划环评落地

目前国家采取环境保护督察制度，不定期对全国各地进行督查，严格落实新《环境保护法》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，将规划环评责任落实作为环保督政的重要内容。加强对未依法开展规划环评的责任追究，以及对不采纳规划环评意见导致生态环境破坏的责任追究，对审批机关应当采纳而未采纳环评结论和审查意见或未作出合理说明的，以及规划实施单位不落实环评结论和审查意见要求造成生态环境损害的进行追责。对于提供虚假规划环评报告的，应当依法追究规划环评编制机构的法律责任，大幅度提高对“未批先建”环评违法行为处罚额度，解决“环境违法成本低、守法成本高”的问题。

3.2 强化规划环评与项目环评的联动

贯彻落实《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》，加强规划环评与项目环评的联动，强化规划环评对项目环评的指导和约束作用，并在项目环评中充分落实和利用规划环评的成果，形成联动反馈的内部工作机制。规划环评未开展或是未经审查的，不得受理相关建设项目的环评文件。对于已开展规划环评、各类成果清单具体可行的规划内项目，其项目环评可充分利用规划环评成果，可适度简化。

3.3 理顺关系，提高程序有效性

环评是预防性的政策工具。规划环评的有效性就是为决策提供专业性的指导，以综合决策方式弥补决策者知识结构，特别是环境保护知识的不足。纵观规划环评现有问题，应加强对规划环评程序性和合法性的审查与监管，落实好《建设项目环境影响评价区域限批管理办法》。

要以综合决策指导来理顺关系，以程序规范来确保合法，充分整合地方的各项规划，尽量避免规划之间的冲突。尽快建立规范的操作程序和介入时机，理顺部门职责，此外，建议环保部门加大对规划环评的程序审查，实施规划环评清单管理，将技术性审查的主动权交还给规划审批部门，规划审批部门可委托专业机构、专家委员会进行技术性审查，一方面提高决策的科学性，另一方面推动部门之间的协调配合。

3.4 提升规划环评人才队伍建设，提高规划环评报告质量

集规划知识与环评知识于一体的复合型人才是获得高质量规划环评报告的保障，具有相应素质和业务能力的人才可通过以下途径获得：一是可从现有环评人才中挑选一部分进行专门培训，以强化其规划意识，以便更好地把握规划环评方向。二是可将具有相关行业规划知识的人才吸纳进来，并对他们进行规划环评知识方面的培训。三是从现有规划环评从业人员中选拔一部分送到国外去，进行相关知识的专门培训。四是总结国内外先进理论，形成高质量的规划环评理论成果以指导规划环评工作。

3.5 构建监督体系

落实《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》，加强环评、评估、环境监理、环境监测单位及个人资质管理，加强对项目事中、事后监督管理，强化对建设项目“过程严管”“后果严惩”等实时控制，建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。落实《建设项目环境影响后评价管理办法》，对石化化工、冶金、水利水电、采掘等对环境有重大影响的行业项目组织开展后评价，充分发挥环保部门的指导与制约作用。建立有效的跟踪评估机制，发挥对规划实施的跟踪评价和及时修正作用，彻底改变目前重过程轻实效，工作随意化、标准多样化等问题。探索规划环评的信息公开机制，吸引公众积极参与规划环评工作，发挥社会的监督作用。