摘 要 大气环境与我们的生活息息相关，大气环境出现的新问题也要用新思路解决。十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，建立健全大气污染防治的法律法规就迫在眉睫。法律是保障社会平稳运行的基础，也是社会发展的必然选择，不断完善我国大气污染的防治在立法、司法、执法、守法方面存在的不足，有助于建设美丽中国，达成人和自然的和谐共生。

关键词 法治 大气污染 防治对策

作者简介：徐艺榕，赣南师范大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.312

党的十八大报告指出要加强生态文明制度建设。十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，“要求用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束过度开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任意识，大幅度提高违法成本，建立健全大气污染防治法律法规，以促进生态文明建设。”党的十九大报告中描绘了建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的宏伟蓝图，可以说，新时代我国的强国目标任重而道远。大气污染的防治仍旧是新时期我国生态文明建设的重要任务，而以PM2.5为代表的大气颗粒污染已经成为我国长期主要的大气环境问题。全党全国各地应自觉响应并贯彻新发展理念，落实中央决策部署，强化“绿水青山就是金山银山”的生态意识，坚定决心打好依法治理大气污染的“攻坚战”，还中国风和日丽、山清水秀。

一、我国依法治理大气污染的内涵界定

人类在大气中生存和发展，必然地要关心大气状况，所谓大气污染是指人类生产、生活活动或自然界向大气排出各种污染物，其含量超过环境承载能力，使大气质量发生恶化，使人们的工作、生活、健康、设备财产以及生态环境等遭受恶劣影响和破坏。在认识到大气污染日益严重，损害着人们的生活环境，并且还有进一步恶化的可能时，人们不仅采用经济手段、技术手段来防治大气污染，同时也十分重视采用法律手段来防治大气污染。我国早在1987年就制定并颁布了大气污染防治法，于1995年和2000年进行了两次修订，2015年8月29日，《中华人民共和国大气污染防治法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议进行修订并通过，于2016年1月1日生效。经过几次修订，在面对新形势和新问题，《大气污染防治法》增添的新内容，确立的一些新制度，使得原有的法律得到充实与完善，新问题的法治途径也有迹可循。从制定《大气污染防治法》到连续的修改，说明人们越来越重视法律手段在防治大气污染中的作用。2013年9月国务院发布《大气污染防治行动计划》十条措施（简称《行动计划》），这是继环保部等三部委于2012年底联合发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》之后，中国出台的第二个大气污染防治规划。这些新变化，正是反映了国家为着力控制大气污染，为人民造福，实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一體运用法律手段所采取的积极行动。因此，法治视阈下的大气污染防治就是从法治的角度探讨大气污染的防治办法，它包括如何从立法、执法、司法和守法四个方面来防治大气污染，使得大气污染的防治做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

二、我国大气污染防治的法治现状

我国大气污染防治工作随着《行动计划》和《大气污染防治法》的颁布虽取得了很大的成效，但遗憾的是，我国的空气质量并没有因为大气污染防治法的出台和实施而获得相应的改善，我国大气环境面临的形势依然严峻。《大气污染防治法》治理大气污染的法律效果不尽如人意，主要是因为存在以下几个方面的问题：

（一）大气污染防治的立法缺陷

首先，立法目的、价值导向存在偏颇。《大气污染防治法》第一条：为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。将促进经济可持续发展作为立法的目的之一，这是导致相关法律制度设置失衡的直接原因，从而无法使我国大气环境得到很大的改善。如果将经济发展与大气环境保护的诉求并列，当遇到经济的利益与大气环境保护发生冲突时，只会以牺牲大气环境为代价来换取经济利益，这种先污染、后治理的方式不仅加大治理成本，也会对大气环境造成不可逆转的后果。

其次，立法理念落后，制度设置不完善。国务院颁布的《行动计划》是当前和今后一段时期大气污染防治工作的行动指南。但是，它并不属于法律范畴，缺乏法律层面的权威性和强制性，依然留有无法涉及的领域。甚至可以说，《大气污染防治法》的修订是滞后的，法律完善紧迫感的不足造成面对新形势和新压力时，不能积极及时有效的消除大气污染产生的负面影响。高层低估大气污染的形势，在制定相关计划目标时也相对保守，据环保部部长周生贤介绍说，现行法源头治理薄弱，管控对象单一；总量控制小，重点难点针对不足，问责不严，处罚不够，已经不能满足现实的需求。

最后，立法模式单一，地方区域法治防治缺乏可操作性。《大气污染防治法》只对“总量控制制度”的内容作了规定，而没有对地理地域进行划分。我国地域辽阔，不同区域的自然环境、资源环境、社会环境不尽相同，导致区域间的大气环境问题存在差异性。这就要求治理大气污染必须因地制宜、区域联动，不能采用单一的法治模式，需要各地区在已有法律的基础上根据自身的自然条件和污染状况制定本区域大气污染防治法法规，把二者有机结合起来共同应对严峻考验。

（二）大气污染防治的执法难题

一是由于大气污染立法的缺陷，在执法环节也遭遇了为难的状况，根源在于经济快速发展与大气环境保护之间的冲突。我们在考核一个政府时，总是以经济发展的水平为考核标准，并未将环保绩效考核纳入考核标准，这就使得地方政府存在执法不到位，对执法人员不作为，执法不严、违法不究的行为缺乏责任追究制度。二是污染的跨区域型、污染源的复杂性、地方保护主义也都将使环境执法面临更多困境。缺少统一的执法体制和机制，区域内大气污染防治执法机关权限责任模糊，这就要求建立统一的执法标准、执法程序，明确权力运行的步骤。三是执法方式单一，执法理念认知的错误。许多执法人员单纯地把执法理解为收费，以罚款为主要的执法手段，不仅造成执法误区，而且执法主体还忽视了事前的预防和治理，消极的治理大气污染，被动的执法导致其仅仅局限于对大气污染的事后惩罚与补救，无形中就加大了大气污染治理的成本与整个防治过程的滞后。endprint

（三）大气污染防治的司法困境

与大气污染防治法执法面临的处境相比，大气环境的司法保护也困难重重。前者在于行政行为缺乏主动性，后者的困难则是司法渠道的阻滞。2000年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第5条规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。已明确了大气污染的司法体制制度，但现实的可操作性却不乐观。司法机关在处理环境诉讼案件中的作用并没有得到很好的发挥，主要原因在于司法公信力不足，对于有的单位污染环境，司法机关选择采取不触及其核心利益的司法行为，严重影响了司法权威，削弱了司法对行政行为的监督力度。此外，司法队伍的生态法律素养还有待提高，司法机关要求建立一支公正的、信得过的、靠得住的司法队伍作为提高司法权威、效益与效率的坚强后盾。

（四）大气污染防治的守法意识淡薄

日常生活中，大多數人对大气污染问题的认知存在误区。认为只要还看得见太阳，大气环境就还不至于太糟糕。就目前看来，公民的大气污染防治的意识仅仅是停留在不触犯国家强制性法律规定的层面上。在生活、工作中，有些企业、公民通过各式各样的方式逃避法律的制裁，以自身利益为出发点，甚至为了保障自身利益而不惜牺牲大气环境，未养成自觉的大气污染防治的守法观。忽略公民个人在大气污染防治问题上的主体地位，过分依赖政府，对大气污染防治法缺乏了解，有的甚至同情排污者，未能厘清大气污染防治法中公民的监督责任与守法义务。此外，政府对于强化公众大气污染防治的守法意识具有决定性的作用，政府应该通过开展大气污染防治的宣传和教育，向公众普及大气污染防治知识，鼓励全民积极参与缓解因守法意识淡薄造成大气污染防治执法方面的压力。

三、我国大气污染防治对策的法治路径选择

大气是人类赖以生存的基本环境要素之一，大气环境的状况之所以备受关注是因为大气环境质量与人们的生活幸福指数密切相关，大气环境保护关乎人民群众的根本利益。目前我国大气污染的程度已相当于世界发达国家50年代、60年代污染最严重的时期，防治大气污染的任务十分艰巨而繁重。随着我国经济实力及综合国力水平在近几年的时间里获得了长足的发展，但我国传统经济模式下提高的生产力背后还存在一些隐患，以重工业为主的产业结构没有发生根本性转变，GDP的增长大多来自高耗能污染产业，煤炭为主的能源是影响我国大气质量的主要污染物，这就使得我们生态环境变得千疮百孔，不堪重负。法律法规是治理大气污染最权威、最有效的武器，而制定《大气污染防治法》的目的就是积极防治大气污染，保护和改善我国的大气环境质量。依法治理大气污染事关全局，意义深远，应坚持围绕实现“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治环境为目标，谋划好实现路径。

（一）坚持立法先行，完善科学立法责任

依法治理大气污染问题首先是要解决大气污染有法可依，有迹可循的问题。科学立法目的在于为法律贯彻实施提供一个具体而可操作的执行框架。一方面，调整立法目的的价值导向，将保护公众健康和社会效益，维护空气质量作为立法的根本目的与前提。在立法起草、论证、协调、审议等全过程，要求每一个环节尽量精化，提高立法质量，重视建立大气污染的预警机制和区域大气污染联防联控机制，提高在新形势大气环境变化问题上的敏感度，及时反馈并出台相应的法律法规。另一方面，全面贯彻落实中央的关于建立健全大气污染法律法规的决策部署。国家修订并通过的《中华人民共和国大气污染防治法》已经颁布，出台的一系列配套的政策措施，与《行动计划》将是今后一个时期我们大气污染防治工作的行动指南和法律制度依据。最后，进一步加强和细化法律责任，特别是政府和相关部门对大气环境质量应承担的责任追究。提高对违法排污行为的处罚制度，取消罚款最高限额规定，应采用动态的计算方法对违法排污的行为给予经济处罚。只有严厉的法律制裁措施才能提高排污单位遵守法律规定的自觉性，从而确保大气环境质量的改善。

（二）坚持执法如山，深入推进综合执法

大气环境保护是一项长期而艰巨的任务，要从根本上规范和约束行政行为，第一，要向积极预防，主动服务的执法理念转变，树立与时俱进的法治观，塑造执法人员与现代法制观念相适应的执法素质，只有树立正确的执法理念，才能成为充实法治执行的助推者。第二，要统一区域执法体制机制和执法合作，推进综合执法创新执法模式具体包括统一执法主体，厘清区域内大气污染防治执法机关的职责权限；统一执法标准，关键在于区域内的执法标准的统一，实现不同区域共同治理大气污染的目的；统一执法程序，针对大气污染防治行政检查、行政处罚、行政强制等行为，应当制定统一的执法细则，明确权力运行的步骤等。第三，必须建立一套规范约束政府行为的长效管理机制和执法人员问责制度。改变传统的政府考核标准，将环境保护目标纳入政府考核体系，并把环境绩效考核结果作为行政行为的重要参考标准。

（三）坚持司法公正，强化司法体制保障

基于广大人民群众对当前大气污染问题的热切关注，要求司法机构在大气环境保护问题中发挥重要作用。在司法机制工作中，全国应设定统一的环境保护审判庭、合议庭以及环境保护法庭的标准，明确环境保护案件的主管范围。保证司法工作机制顺畅，完善司法权力的独立性，使得法院能够摆脱地方保护主义的侵扰，专心于法律和事实本身。完善大气环境保护司法体制，解决量刑难、执行难的突出问题。提高司法人员在大气环境保护领域的职业素养，建立具有专业化素质的司法队伍，加强司法公正的权威性，提高司法案件审理的效率与效益。

（四）坚持公民参与，建立健全监督体系

依法防治大气污染，需要政府及相关部门的共同发力，更需要全民法治意识的觉醒和参与监督。一方面建立有效的公众参与制度。畅通大气环境信息公布渠道，建构各部门协调统一的信息联合发布，通报重要政策措施，拓宽公众参与途径，通过召开听证会等方式听取公民意见和建议，保障公众的知情权和明确公民在大气污染防治中的责任和义务。另一方面广泛接受群众监督，建立大气环境污染举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织，就大气环境违法行为、执法不严等问题进行举报，加大受理督办落实力度。同时提高公民的生态意识和法治意识，主要借助各类平台，进行专门的大气污染防治法治宣传，强化对公众大气环境保护的知识教育以及大气污染防治法的教育，形成全民守法、支持参与、共同治理大气污染的法治合力。

综上所述，法治是治理大气污染的权威武器。而法律的生命在于实施，若法被束之高阁，不管其价值取向和内在设计多么先进，都不会带来期待的结果。在加大大气污染防治的立法、执法、建立司法体制和健全监督体系的基础上，更要加强地区间部门联动和组织领导狠抓落实，充分发动公众参与监督、电视媒体的舆论宣传和积极引导，通过全社会的密切配合形成防治大气污染的法治合力，为中华民族的永续发展而奋斗。

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