文/廖晓峰 杨文广 黄亮清

一、高速公路建设政府监管介绍

高速公路政府监管指具有法律地位、相对独立地政府监管机构，运用公共权力制定以及实施一定的规则与标准，对高速公路建设、投资、运营进行监督与管理。我国现行的公路建设管理体制，是通过不断探索实践和借鉴国外经验的基础上逐步形成的，其核心内容是以项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制为主的四项基本制度。

改革开放以来，高速公路建设在快速发展的同时，各地交通运输主管部门结合自身发展特点形成了不同的监管模式。然而，不同的历史时期，公路建设市场面临不同的问题，政府监管手段必须与时俱进。现有的公路建设管理体制在整体上是合理有效的，但局部机制设计和具体操作仍存在不足，政府监管需要通过研究和实践探索予以解决。《意见》为改革和创新指明了方向，简政放权，转变政府职能，强化政府监管成为新时期高速公路建设管理体制改革的主题之一。

二、高速公路建设政府监管现状

公路建设事业的发展离不开政府监管，政府监管与公路建设的关系涉及公路基本建设程序、建设市场管理、公路建设依法行政等内容。在我国公路建设管理体制改革前，公路建设政府监管主要存在以下几方面的问题：

一是政府监管职责和定位不清晰，存在错位现象。长期以来计划经济管理的思维，政府习惯于运动式和行政管理、行政命令式的建设模式，习惯于直接管理高速公路建设项目，既做裁判员又做运动员。政府监管依然存在越位和缺位现象，仍需进一步简政放权，厘清职责定位，做好依法行政。

二是公路建设制度体系不够健全，监管手段有待进一步创新。伴随改革的不断深入和经济的不断发展，公路建设投融资模式的不断创新，已有的公路建设制度体系不能完全适应国家、交通运输部对公路建设发展提出的新要求。公路建设的政府监管方式方法和技术手段需要进一步强化，信息化的手段未得到大力推广，社会监督作用不明显。

三是公路建设行业廉政风险防范的压力巨大。公路建设投资规模大、参与人员多、资金流动大、社会影响大，在资质评审、设计变更、索赔、计量支付、招投标等重点环节，管理人员权力集中，拥有较大的自由裁量权，一些意志薄弱的人把握不住，违反廉政规定，以权谋私。

三、江西省高速公路建设政府监管的做法

2013年下半年以来，江西省交通厅在深刻领会中央和交通运输部全面深化改革战略思路及部署的基础上，树立“依法行政，健全制度；创新举措，强化监管；狠抓廉政，做好服务”的监管思路，通过推行公路工程电子化招标投标，完善公路建设市场信用评价体系，创新质量安全监管方式，强化事中事后监管等举措，进一步规范公路建设市场主体行为，着力解决公路建设过程中的深层次问题，保障公路建设项目的安全、质量、进度、费用、环保、廉政等目标实现。

（一）依法行政，健全制度

江西省交通建设主管部门共制定各类公路工程建设管理制度31项，内容包括基建程序、招投标管理、从业单位资质审查、设计变更、造价管理、信用评价等方面，基本涵盖了公路建设各个领域，为依法行政提供了有力的保障。针对以往政府监管存在的错位问题，江西省交通建设主管部门废除了一大批没有上位法支持的习惯做法，坚持依法行政职责。具体做法有：

一是改变以往由江西省交通建设主管部门组建临时项目管理机构直接管理高速公路项目的做法，不再直接管理高速公路项目，落实了项目法人职权。

二是取消了江西省交通重点工程招投标监督小组审议制度，政府不再审批招标限价、工程量清单和评标结果，落实了项目法人的权力。

三是改革了设计变更审批机制，明确设计变更的基本原则、分类和管理权限、工作程序等，江西省交通建设主管部门只负责审批设计变更图文件和相应预算，不再审批变更最终费用结算。

四是改变以往工程索赔由江西省交通建设主管部门审批的做法，明确工程索赔为承包人和发包人履行施工合同的民事行为，工程索赔由项目法人根据双方合同条款依法审核。

（二）创新举措，强化监管

随着公路投资主体的多元化，市场环境日益复杂，江西省交通建设主管部门通过完善市场信用评价体系、加强招标投标管理，积极开展专项治理活动等举措，强化公路建设监管，具体做法有：

一是完善市场信用评价体系。通过构建电子化招投标交易系统平台，采集从业单位资质、人员、业绩、财务、获奖等信息，并长期向外公开（涉及商业秘密和个人隐私的除外），接受社会监督，利用信息化手段，做到市场主体信用信息公开、透明。截至目前，该平台已累计采集2500多家从业单位的各类信息近20万条。另外，依据交通运输部《公路施工企业信用评价规则》，结合本省公路建设实际情况，制定《江西省公路施工企业信用评价实施细则》，考虑到项目建设管理机构对承包人履约表现的掌握程度明显优于其他单位，对公路施工企业信用评价的评定标准及计算公式更突出项目建设管理机构意志，使最终的信用评价结果更贴合项目管理实践。

二是规范项目招标投标活动。江西省全面推行公路工程电子招标，营造公平公正公开的竞争环境；将电子招标与信用评价相结合，探索“择优”机制，推行“同级得分、信用优先”的做法，有效运用信用评价结果；严惩招投标过程中的违法违规行为，实行投标人行贿行为一票否决，在有罪行贿档案查询的基础上增加非罪行贿行为档案查询，严惩弄虚作假、出借资质投标、围标串标、评标专家等违规行为，并予以处罚，进一步净化市场，规范招投标行为。

三是重视项目建设事中监管。事中监管是公路建设项目的重心，为此，江西省交通建设主管部门抓住公路建设工程分包、设计变更、服务和货物采购等关键环节，进一步强化事中监管。通过制定《江西省公路工程设计变更管理办法》，明确设计变更的条件、变更的分类和管理权限、变更程序及设计变更费用，同时加大设计变更督查力度，规范设计变更管理；通过出台本省施工分包管理办法，合理放宽分包准入门槛，促进分包行为的阳光化、规范化，加强施工分包管理；针对高速公路项目服务类业务直接发包现象、货物采购的突出问题，制定专项制度，明确采购形式和组织，以及供应方式，推行货物类集中采购，大力推行服务和货物阳光采购。

四是加强工程质量安全监管。近年来，面对公路体制改革试点期等方面的新形势，江西省交通建设主管部门严守质量和安全两条“底线”，采取“细化责任、创新方法、专项整治、抓住关键”措施，不断提升质量安全监管能力和监管效果。依法监管方面推动省人大常委会制定了《江西省交通建设工程质量与安全生产监督管理条例》，从立法层面明确了公路建设质量安全监管的机构、职责；精确监管方面，依托信息网络对高墩桥梁施工、隧道开挖、预制场等重要部位安装视频监控系统，实现关键工程全天候远程监控，实现监督检查可视化、网络化、智能化。专项整治方面，强力开展“钢筋保护层合格率偏低”“路基填筑不规范”“路面施工质量”“工地试验室”四个专项整治活动，重点解决本省公路建设中的薄弱环节。通过树立典型示范点、利用“榜样力量”、打造好宣传平台、着力开发好“工法”、严格考核奖惩等手段全面深入开展施工标准化活动，提升了本省施工质量安全水平。追责问责方面，每次督查都及时厘清质量安全问题的责任，及时通报和处罚，仅2016年共对直接监督项目中质量安全行为不规范的98 家施工企业（共118个施工标段）、16家监理企业（共25个监理标段）、35家母体机构设立的工地试验室（共45个工地试验室）和58名监理人员、24名试验检测人员予以信用评价扣分处理，并每半年在相关网站进行公开曝光，形成了强大威慑。

五是积极开展市场整治行动。2015年以来，江西省交通建设主管部门以公路建设市场秩序专项整治行动为契机，抓住问题排查和整改的关键环节，对100余家涉事从业单位分别予以了信用降级、取消评为AA级的资格、信用扣分、限期整改、行政约谈、罚款等处罚，其中14家企业累计处罚款307万元，13家企业被处以信用降级，29家企业被取消评为AA级的资格，7家企业被江西省交通建设主管部门行政约谈，11名责任人员受到党纪或行政处理。

（三）狠抓廉政，做好服务

一是加强廉政建设。针对资质评审、设计变更、索赔、计量支付、招投标等重点环节，及管理人员权力集中，拥有较大的自由裁量权的问题，江西省交通建设主管部门通过完善制度体系，强化制度执行，同时创新交通重点项目巡察机制。2014年开始，江西省交通建设主管部门借鉴党委巡视制度，成立了由纪检牵头、建设管理、质监等有关部门参加的全省交通重点项目巡察组，制定交通重点项目巡察制度，对全省交通重点项目在招标投标、工程变更、分包转包等方面进行专项巡察。通过巡察，发现了一批平时日常监管不易发现的问题，形成强大震慑，取得良好效果。

二是做好社会服务。根据国家和部建设服务型政府的要求，江西省交通建设主管部门在企业信息备案、资质审查、公路建设行政审批、招标备案等日常工作中，明确规则，规范程序，热情服务，并在规范保证金缴退和创新农民工工资管理方面取得成效。规范工程保证金缴退方面，排查35个高速公路项目及12个水运工程项目，共计1327个标段，清退无上位法依据收取保证金6486.82万元，目前已累计返还逾期保证金共计162095.81万元。创新民工工资管理方面，制定《关于创新交通建设工程民工工资管理的实施意见》和《江西省交通建设工程民工工资管理工作规程》，开发民工工资管理信息系统，实现民工工资网上动态化管理，累计上线高速公路建设项目22个、港航工程项目2个，共录入民工信息8.97万份，发放民工工资31.2亿元。

四、江西省高速公路建设政府监管的经验

（一）依法行政方面

注重顶层设计，不断健全各项规章制度，并在实践中监督落实、修改完善。共制定出台31项规章制度，为公路建设依法行政、依规建设提供有力的保障，废除了一批不适宜的做法和制度，精简事前审批事项，对项目建设管理机构设置、工程量清单、投标报价、设计变更等审批事项进行改革，简政放权，提高了工作效率。

（二）强化事中事后监管方面

通过推行电子招标、信息公开化、信用评价考评应用等办法，并不断创新和丰富监管方式，加大项目建设现场督察力度，突出对招标投标、质量安全、工程变更、工程分包等重要环节的监管，收到了良好效果。

（三）廉政建设和社会服务方面

坚持制度创新，高度重视廉政建设和社会服务工作，通过开展巡察、规范保证金缴退等工作，重点抓住招投标、资金监管、资质审查、工程变更、工程分包等关键领域，健全了廉政防范机制。在民工工资管理方面，运用法治化和智能化方式，深层次解决了民工欠薪问题，取得多方满意的效果，有效促进社会的和谐与稳定。

五、结束语

政府监管是一项长期、复杂、责任重大的工作任务，需要从政策顶层设计、市场从业底层管理、落实项目监督管理为核心等多层次、多方面去做好这项工作。我国高速公路建设处于稳定发展阶段，政府作为行业监管的主导者，依然面临着诸多挑战。本文通过江西省交通运输主管部门对政府监管的探索与实践，希望为国内同行带来一些借鉴参考。