梅长青　李　达

(中共昆明市委党校 决策咨询研究所，云南昆明　650500)

“新时期下，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。[1]上述提法是中国共产党十九大报告(2017)中所鲜明提出的宏观论断和科学表述。可以看出，继党的十八届三中全会(2013)首次提出社会治理创新目标并全面推进的逻辑制度安排下，党的十九大报告再一次从国家顶层设计提出了今后一段时期社会治理现代化所进行的发展与部署。

当前，社会变革处于矛盾突发期阶段，如果不进行治理秩序重构工作，那么目前的局部性治理危机就有可能转变成全面的社会危机和统治危机。为此，破解此种困境的有效方式就是在重构治理体制与秩序的基础上全面进行创新。既要深刻领会中央决策，牢固树立社会治理的历史使命感，充分肯定既有成绩；又要坚定基层社会治理的信心和决心，清醒认识面临形势，增强社会治理的紧迫感和责任感。可以明晰，中国社会治理的未来成效如何，很大程度上都取决于这些问题是否得以很好的解决和改善。不论中国未来的治理模式走何种道路，但实现国家治理现代化的道路已然很清晰，那就是在党的坚强领导下，在政府的正确执行下，以习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略为指引，全面深化各领域改革，加强和创新社会治理的关键领域，持续推进社会治理体系和能力的现代化。

一、发展缘由：治理秩序重构的显性需求

现阶段，随着改革开放以来中国社会各领域发生的深刻变革，社会已经逐渐形成国家系统、市场系统和社会系统三个子系统。在近几十年的治理变迁中，我们可以明显的看到，随着社会主义市场经济和民主制度日益健全的今天，市场系统与社会系统的力量不断占据重要位置。特别是党的十八大以来，随着民主改革进程的日益推进，一个相对独立的中国公民社会开始形成，并对中国政治构建和治理轨迹产生了深刻的影响。从治理秩序重构所表达出来的显性要求看来，重构治理秩序，实现社会治理现代化最主要的原因在于：

(一)从善政走向善治，是国家通往理想政治状态的必由之路

中国长达五千多年的悠久历史中，国家治理的秩序可以分为三个阶段，即自治—官治—共治。分别来讲，就是在国家这个统治机器产生以前，以氏族为代表的人类实行的是原始自治。在国家产生以后的很长一段历史时期，国家治理的秩序维度是绝对独裁统治的官治。进入现代社会以后，随着治理观念、环境、方式和体制的日趋完善，官治逐步让位于共治，并有可能是今后很长一个阶段实现国家治理能力现代化的当然路径。在共治的内容中，国家公权力量与公民协同治理则成为共治的最佳形式和最理想状态。

(二)旧有的社会治理结构变化，需要重构当前治理环境与秩序

如前所述，随着当前全面深化改革和国家治理现代化逐渐进入到深水期和攻坚期，形势喜人，任务也很繁重。这一过程中，治理变革虽然取得了实质性的成效，但社会各领域的问题层出不穷，矛盾频发，冲突严重，明显的不足和缺陷对当前国家治理格局造成了严重的影响。例如，政府的公信力不高、干群矛盾对立严重、城乡差异日益扩大、公共参与渠道仍然不畅通、公共服务的供给依旧不足、人治多于法治的现象依旧存在、利益分配格局始终不均等。所有这些问题，都对中国当前的民主治理和秩序的重构构成了严重的挑战。

(三)治理机制的滞后，需要在重构秩序的基础上进行全面创新

当前，实现在治理秩序的维度下进行国家治理的现代化建设意义日益凸显。可以明晰，在所有权力主体中，以政府为代表的国家公权力量作为国家权力和资源的绝对掌控者，其仍然在国家治理中发挥着决定性和指导性作用。当然，在当前多元主体共建共治共享的治理格局下，政府的作用也要辩证的看待，仅以政府治理和社会治理为研究角度，就可以发现在治理过程中还是有很多问题突显和激发，包括观念意识和人治现象、利益分配、治理机制等因素仍然是秩序重构中必须重视的问题。

二、特征要求：社会治理秩序构建符合新常态

新常态下，在社会治理工作取得新成绩的基础上，结合当下国家社会经济发展面临的新形势、新要求、新要求，当下社会治理需要准确把握好以下八个特征：(1)更加强调依法治理。依法治理是凸显中国作为社会主义法治国家的表征体现，注重依法治理推进了国家治理体系和治理能力现代化的法治化建设，为全面重构社会治理秩序提供了法治保障。(2)更加强调多元治理力量；在共建共治共享的治理模式建构下，社会治理逐渐走向多中心、多主体的协调发展之路。因此，在现代社会治理的命题要求下，社会治理应该在党委、政府主导的前提下，更加注重发挥社会组织、公民等多元主体参与到治理过程中来。(3)更加强调权利保护。每一个公民所享有的权利是实现社会公平，彰显民主法治的重要表现，唯有在源头上重视权利，才能在社会治理现代化的进程中实现跨越发展。(4)更加强调综合手段运用。现代社会纷繁复杂，社会治理涉及面广，程度深，导致社会治理规则体系也不一样，除国家法律法规外，多种形式的社会规范的效力对社会组织和个体都具有重要的指引和约束作用。(5)更加强调网络治理。新时代下，网络在社会各领域的运用成为常态化，其为公民的社会参与和社会表达提供了便利。但是，由互联网带来的不安全、不和谐社会因素依旧存在，运用支持手段建立网络监管体制确保互联网治理成效凸显。(6)更加强调基层治理。从国家治理和社会发展的轨迹可以明晰，唯有加强基层社会治理体制创新，不断将治理中心向基层下移，将“政社良性互动”成为基层治理的主攻方向。(7)更加强调应急管理和公共安全。新时期，随着全面深化改革带来的渐次矛盾频发，公共安全作为社会治理重要内容的意义就日益凸显。要不断完善安全生产监管、药品食品安全、防灾减灾救灾机制建设。为防控突发事件和群体性事件的发生，需要进一步健全应急管理机制。(8)更加强调治理人才培养。人才作为社会治理中的主要行动力量，是社区治理政策和工作能否顺利落实的关键力量。不仅社会治理的领导干部要学习知识，了解社会治理规律，更需要培养在实践中的能力。除此之外，也需要更加注重社会治理专门人才、志愿者、公众治理能力的培养。综上所述，现阶段社会治理秩序的构建过程中，社会治理所表现出来的八个特征要求符合目前发展新常态的新要求。但与此同时，我们也要清醒的看到，随着经济社会发展，利益格局深刻调整，社会结构深刻变化，各种矛盾相互交织，全国各领域、各层面的社会治理面临许多新情况、新问题和新挑战。

三、逻辑进路：精准把握新时代社会治理发展要求

经过分析，我们认为治理秩序的重构在实现国家、社会与公民整合之间发挥着重要的推动作用。从这个角度来看，要实现社会治理发展的精准研判，在顶层设计上，需要进行实际推动，经过常年的积累和发展，可以提高治理建设、构建国家层面的整合性协调性平台。在组织系统上，需要将国家与社会、国家与公民要进行适度的分离，给社会组织和公民发展的制度空间。在共同意识上，要切实引导多元主体力量参与到秩序重建的内容中来，培育公共意识，为整个政治社会改革注入积极因素。以上的三点设计是从宏观上考虑社会治理秩序的重构问题，从实践的发展来看，要精准研判中国社会治理的发展，还需要从以下八个方面进行设计和安排。

(一)政府主导，强化规划与引领

政府作为国家公权力量的实际推动者和掌控者，是国家政治经济制度建立和各种法律法规的制定者和解释者。无论国家朝何种方向发展，政府作为国家力量的代表，其一言一行都对社会治理的好坏会产生实质影响。在此逻辑建构下，强化党和政府在社会治理中的主导作用和服务功能，改进社会治理方式，解决过度治理与治理空白的问题就显得十分必要。因此，党和政府，特别是基层政府要强调发挥自身在社会治理领域的主导作用，在宏观上加强政策的规划与引领，实现从“政府负责”到“政府主导”的职能转变，完善政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动，为社会提供更多的公共服务，打造服务型政府形象。同时，在政府主导的过程中，要按照“共建共治共享”的思维导向，不断提供公共服务水平，要引导公民突出个性，发挥公民在社会治理过程中的创造性。

(二)培育引导，重视社会组织参与

治理意味着，办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[5]目前，截止2016年底，全国依法经过登记、注册、备案管理的社会组织70.2万个，吸纳社会各类人员就业763.7万人。可以看出，当前社会组织及其从业人员的数量庞大，这也表明当前社会治理的成效与社会组织的发展是协调同步的。从社会治理秩序建构的角度出发，可以从政策部署、取得成绩及面临形势等三个方面来阐明培育和引导社会组织的当然意义。在多元主体共治的背景下，要积极培育和引导社会组织参与到社会治理的进程中来，要降低社会组织准入门槛，县级申请开办(注册)资金不作要求；要加大扶持力度，政府要考虑设立社会组织专项发展资金，并将扶持社会组织发展专项资金列入到民政部门的年度预算，用于满足和支持社会组织不同的社会需求。

(三)落实责任，夯实社会治理基础

夯实社会治理的基础是一项根本性的工作，鉴于此，需要在治理要求现代化的基础上在以下三个方面进行设计和布局。一是以“法治中国”建设为目标，高度重视基层治理组织建设，坚持治理中心向基层下移。进一步加强全国基层乡村(街道社区)两级综合维稳(群众)工作中心、站点，矛盾纠纷“大调解”协调中心和专业人员建设。不断推进基层维稳及综合治理的成效，确保把矛盾化解在基层，为推进全面社会治理贡献力量。二是充分发挥基层自治组织作用。基层自治组织作为国家公权力量下延至基层的代表力量，必须发挥基层党组织在党建思想上的领导作用，必须发挥基层自治组织在基层社会经济发展的中心作用，必须进一步增强村级自治组织的自我约束、自我管理职能。三是以“幸福中国”为契机，加大平安社会建设。通过构建“三级联动”为抓手狠抓平安社会建设，以网格化、条块化、片区化为治理的方向和突破口，不断完善社会治理的内容设计，不断突出治理的新要求和新方法。

(四)创新机制，构建治理新格局

加强社会治理，关键是要建立起与社会经济发展相适应的社会治理机制。[6]总的来看，要创新社会治理机制，构建治理新格局，需要从工作运行机制、社会公共安全治理机制及应急治理机制及网络监管和舆情引导机制等四个方面重点强调。为什么要强调这四个方面的机制呢？是因为在当前全国的全面深化改革和治理环境中，这四个方面表现的最为突出也最为关键，也是当前社会治理格局中需要重视的重要领域。俗话说：“根基不稳，地动山摇”，抓好这四项与社会民生切实相关的机制建设，才能在现有治理成绩基础上实现善治，不断推进平安、和谐、幸福的社会治理建设，从而在当前治理的基础上实现国家治理体系和治理能力现代化的目标要求。

(五)总结经验，完善顶层设计

当前，改革正处于“爬坡过坎”的关键节点时期，全国各地情况千差万别，改革过程中的被实践证明的一项成功做法就是注重认真总结地和推广地方成熟改革经验。目前，全国各地在加强和创新社会治理的实践中，有许多好的经验和做法，现列举几例。如有的地区通过优化整合社区网络资源，创新社会治理工作的经验；有的地区自创“五级治理”社会治理新模式，成为全国社区治理中佼佼者的治理经验；有的地区运用“大数据”创新社会治理，提高了工作效率的治理经验，等等。因此，要善于总结地方治理、改革创新中的经验，要通过系统分析地方经验并加以提炼，在条件允许的条件下上升到政策，以完善全国社会治理创新的顶层设计，要推进国家治理体系和治理能力现代化，走出一条符合中国发展的新时代社会治理道路，就应该把地方的改革上升为国家制度层面——因为“铁打的营盘流水的兵，唯有制度永恒”。

党的十九大报告提出“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、专业化水平”。[7]这是对中国共产党在中国特色社会主义的伟大实践中逐渐形成的关于社会建设的理论和实践经验的系统总结和创新。报告不仅阐述了根本目的和重要意义，同时为如何进行社会治理创新指明了方向、提出了要求，更画出了蓝图、构建了顶层设计。这是我们当前和今后一个时期做好社会治理工作的指导思想，为全面提高社会治理科学化水平，营造更加良好的社会环境、构筑了更为强大的支撑。十八大以来的五年，国家和社会层面的治理体系不断优化，治理能力不断提高，治理环境和治理格局日益完善。我们体会到，创新社会治理体制、推动国家社会治理现代化，需要着力在诸多方面下功夫。不仅需要在顶层设计上进行部署安排，还需要在实践上不断创新；不仅需要不断推进社会治理精细化，而且还需要发挥多元主体共治的作用。唯有如此，才能在全面深化改革不断进入深水期和攻坚期的背景下，最终实现社会治理创新的“善治”目标。

〔参考文献〕

[1] [7] 习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 人民网,中国共产党新闻网 [EB/OL].[2017-10-27].http://jhsjk.people.cn/article/29613458

[2] [美]詹姆斯·罗西瑙著，张胜军、刘小林等译.没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革[M].南昌：江西人民出版社，2001：4-5.

[3] 魏治勋.“善治”视野中的国家治理能力及其现代化[J],法学论坛,2014(2)：32.

[4] 胡颖廉,李楠.社会治理精细化：背景、内涵和路径——党的十八届五中全会学习研讨会观点综述 人民网,中国共产党新闻网 [EB/OL].[2016-03-10].http://theory.people.com.cn/n1/2016/0310/c40531-28187163.html

[5] 俞可平.论国家治理现代化[M].社会科学出版社，2015：20.

[6] 孟建柱：加强和创新社会治理 人民网,中国共产党新闻网[EB/OL].[2015-11-17]. http://cpc.people.com.cn/n/2015/1117/c64094-27822579.html