中共成都市青白江区委党校课题组

(中共成都市青白江区委党校，四川成都　610300)

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[1]这为城市基层党建引领城市基层治理指明了方向。城市基层党组织要紧紧围绕城市基层治理结构变化对基层党建提出的新课题，实现以城市基层党建引领城市基层治理的创新。青白江区委坚持“党员、群众在哪里，党建工作就跟进到哪里”，不断健全完善城市基层党建格局，以城市基层党建引领城市基层治理创新，从而探索出一条符合青白江区特色和规律的城市基层党建新路径、新方法。

一、研究的背景

在工业化和城镇化的推动下，中国的社会结构、人口格局、行为模式、利益要求等各方面都发生了很大变化。这些变化，在基层社会表现得尤为突出，传统的基层治理模式已难以适应这些变化。青白江城市基层社会结构由单位制结构向社区制结构转化，组织结构已由一元向多元发展，大量的“两新组织”涌现，这种基层社会治理结构的变化，给青白江城市基层党建引领城市基层治理带来了一系列新的挑战和亟待解决的矛盾问题。

一是社区结构的复杂化。随着城镇化、工业化的深入推进，青白江区社区结构发生较大变化，农转社区的增多，失地农民、下岗工人在社区人数占比增大，群众诉求复杂多样、社会治理任务繁重、区域资源条块分割等，无形中增加了社会治理的难度。二是新兴领域的多样化。“两新组织”、商圈、楼宇的增多，大量的社会人员对党组织缺乏认识，认为党组织可有可无，城市基层党组织的覆盖面不够广，这无形的增加基层党建的难度。三是基层生活的网络化。第39次国内互联网发展状况报告指出：我国网民的规模和互联网的使用普及率分别达到了7.31亿和53.2%。手机网民用户持续增加，已达到6.95亿，使网民中用手机上网人数占比达到95.1%。[2]网络已经成为基层群众获取信息、开展工作的重要手段和工具。网络信息传播的虚拟性、开放性、快捷性、爆炸性等特点，既增加了城市基层党建的难度，同时也增加了城市基层治理的难度。

二、 青白江城市基层党建引领基层治理创新的探索

青白江积极探索城市基层党建引领基层治理，通过加强党的领导、坚持重心下移、标准引领、互联互通、特色引领助推基层治理的科学化规范化。

(一)坚持党的领导，凸显基层治理核心化

青白江区坚持把加强城市基层党的建设、巩固党的执政基础贯穿于社会治理的全过程，以党建为引领，以发动群众参与为核心，统筹各种资源形成共治共享的基层治理体系，凸显基层治理核心化。一是扩大组织有效覆盖。深入分析社区党组织面临的新情况新特点，探索实行“按需设置党组织”的工作模式，把支部建在“院落里”“聚居区”“产业链”和楼宇商圈里，保证组织全覆盖。二是加强城市基层服务型党组织建设。紧扣社区居民实际需求，以服务群众、做群众工作为主要任务，推动社区党建工作重心向服务转移，强化便民服务网络建设，不断提升社区党组织带动社区各类组织开展面向居民群众的公共服务、市场服务、社会服务的能力。三是加强对城市基层社会组织的政治引领。结合城市社区实际，大力培育社区社会组织，优先发展与群众日常生活密切相关的社区生活服务类、公益慈善类、文体活动类、法律服务类等社会组织。注重把社会组织管理骨干、优秀人才培养成党员，把党员培养成社会组织的业务骨干和领军人才；引导城市基层社会组织承接政府购买服务。

(二)坚持重心下移，推动服务群众精准化

“基层党建就是要多做老百姓认同的事情，少做和不做老百姓不高兴、不认同的事情。”[3]服务基层群众重点在基层治理创新，基层治理重心在街道社区，加强基层党建重心也在街道社区。青白江区坚持大抓基层、夯实基础的鲜明导向，以强化街道党工委职能作用为突破口，把管理和服务力量放到基层，明确街道社区职责，优化街道社区机构设置，激发基层党组织活力。提升社区服务治理能力：按照精简、统一、高效原则，把工作重心转移到基层党组织建设上来；坚持人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜。针对城市社区居民的个性化需求，青白江区立足实际开展活动。一是好政策下移，运用“走基层”“双报到”“三结三帮”和“青白江先锋”等平台，为结对帮扶的机关党组织和党员干部提供“适销对路”的服务项目，更好地满足辖区居民的个性需求。二是把资源下移，通盘考虑社区党员队伍的实际情况和特长优势，通过走访调研、座谈交流、上门拜访，设计更多公益项目，在一线总结和探索鲜活经验，保证引领基层治理的精准化。

(三)坚持标准引领，保证党建创新规范化

制度管根本、管长远，治本还得靠制度。2017年1月18日赵乐际在全国组织部长会议上讲话指出：“以标准化引领规范化，明确组织设置、功能定位、工作职责、党员管理、服务群众、运作保障等基本标准，使城市基层党建有一个基本规范。”这为城市基层党建工作指明方向，青白江加紧落实中央、省、市相关文件要求在标准化引领规范化方面狠下功夫。一是制定相关制度。先后制定了《青白江区村级组织工作运行规则(试行)》、《青白江区村(社区)党组织工作规则(试行)》、《青白江区村(社区)干部管理办法(试行)》、《青白江区村(社区)“两委”班子及成员绩效考核办法(试行)》等制度，规范城市基层党建引领城市基层治理。二是加大督促检查和跟踪问效力度，建立科学的考核制度，细化评价体系和考核办法，把考核结果作为对党组织及主要负责人业绩评价的重要内容。三是健全激励保障机制，加快推进街道综合管理体制改革，为社区“松缚减压”，更好地激发社区干部的积极性、主动性和创造性。

(四)坚持互联互通，实现党建信息智慧化

青白江区城市基层党建引领城市基层治理插上了信息化的翅膀。把区级党建信息化平台架构在区委组织部，有机整合“党员党组织信息库”、“企业法人数据库”、“五个清台账”、“城市网格数据库”，开发设计了“青白江党建”信息平台；一些基层组织建立“社区通”手机一站式平台，采用线上动员、线下参与，提升引领基层治理的能力。从实体向网络延伸。借助“互联网+”平台，按照“实体支部网络化、网络支部实体化”的思路，依托QQ群、微信、APP等，建立以组织之友、流动党员之家、党建天地等为代表的33个“社区E支部”，推动党员教育由“实体空间”向“虚拟空间”延伸。弥牟镇蜀韵南庭小区借助“蜀韵E家”APP平台，在“服务蜀韵”栏目中定期发布党群活动、党费收缴、党员发展、党组织关系转接等信息70条次。

(五)坚持聚焦特色，推进党建工作品牌化

针对基层党建工作“党建引领不明显、党建主题不突出、工作特色不鲜明”等问题，青白江区积极引入企业品牌建设的理念，通过借脑借智、过程管理、宣传展示，有效塑造了一批党建品牌，进一步夯实了城市基层党建基础、铸牢基层党建引领城市基层治理基石。一是加强顶层设计，合理规划。在全区制定《关于开展党建品牌创建工作的通知》，明确提出“有鲜明的品牌标识、有完善的创建机制、有丰富的创建载体、有良好的社会影响”的四有创建标准，将党建品牌建设“融入现有党建优势、融入发展努力方向、融入职能职责特性、融入发展改革民生、融入群众关心关切”，推动社区党建品牌由“大而全”向“小而精”、“小而实”转变。二是品牌创建有侧重。以社区文化为引领，围绕和谐、稳定主题，以培育“服务文化、共建文化、和谐文化、传统文化”为载体，深入推进“一社区一品牌”建设。如大弯街道化工路社区结合国有企业家属小区的实际，紧紧围绕“温情家园”品牌定位，提出了“社区是我家”的工作理念，探索建立了“四项机制”，走出了一条小区从“弃管”到“齐管”的嬗变之路。三是品牌创建榜样有引领。坚持先进示范、典型引路，在品牌创建中进一步强化品牌意识、辐射意识和夺标意识。大同镇凤祥社区党委、大弯街道化工路社区党委等2个基层党组织获评“成都市‘双强六好’基层示范党组织”称号；大同镇凤祥社区党委书记刘正德获得“成都市优秀共产党员”称号；弥牟镇国光社区党委、祥福镇康家渡社区党委2个基层党组织获得“成都市先进基层党组织”称号。

三、青白江城市基层党建引领基层治理创新的成效

(一)树立了多元互动共建共享的新理念

“党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[4]街道社区与驻区单位如果不能互联互动、共建互补，就会成为制约城市基层党建发展的瓶颈。驻区单位往往具有关系互不隶属、层级高低不同、涉及领域很广、相互之间很少交流等特点。青白江区委针对这些特点，通过组织纽带把双方紧密联系起来，通过资源共享把双方积极性调动起来，通过活动互联把双方优势发挥出来，实现了街道社区与驻区单位共建互补。一是强化了共驻共建意识。打破行政隶属的壁垒，将驻区单位通过党组织的纽带连接起来，实现驻区单位党建与街道社区党建有效联动。二是建立了组织联结纽带。结对共建，驻区单位党组织与街道社区党组织签订共建协议，结成互助组。交叉任职，街道社区党组织和驻区单位党组织负责同志相互交叉任职。人才联育，街道社区和驻区单位党组织互派党务干部挂职。活动共联，实行动态开放的党员教育管理模式，建立党员组织活动开放点，面向街道社区和驻区单位的党员开放。三是推动了资源共享共赢。信息共享，街道社区党组织与驻区单位党组织经常互通信息；阵地共享，对场所阵地、活动设施，相互开放，统筹使用；文化共享，推动街道社区和驻区单位共同营造健康向上的文化氛围；服务共享，了解对方所困所需，互帮互助。四是凝聚了服务群众合力。开展组团式服务，由街道社区党组织牵头，整合驻区单位力量，为老百姓解难题办实事；开展党员志愿服务，组织驻区单位党组织积极参加社区党组织开展的活动。

(二)找准了服务群众化解矛盾的切入点

面对城市化的发展，青白江区化解了群众诉求复杂多样、社会治理任务繁重、区域资源条块分割等问题，多措并举及时发现并处理，避免了很多矛盾和隐患。一是完善了利益表达机制，建立党代会代表、人大代表、政协委员联系社区制度，二是完善了党员干部直接联系群众制度，引导群众理性合法表达利益诉求。三是完善了心理疏导机制，依托社会工作服务机构等专业社会组织，加强对城乡社区社会救助对象、建档立卡贫困人口、困境儿童、精神障碍患者、社区服刑人员、刑满释放人员和留守儿童、妇女、老人等群体的人文关怀、精神慰藉和心理健康服务。四是完善了矛盾纠纷调处机制，健全城乡社区人民调解组织网络，引导人民调解员、基层法律服务工作者、农村土地承包仲裁员、社会工作者、心理咨询师等专业队伍，在物业纠纷、家事纠纷、邻里纠纷调解和信访化解等领域发挥积极作用。

(三)增强了基层党组织的凝聚力

通过加强组织建设，基层党建活力和战斗力在服务民生和凝聚人心中得到提升。青白江城市基层党组织和广大党员的主体意识和发挥积极作用的激情被激发，街道党员干部服务能力整体得到提升，街道各级干部职工通过转变工作理念和加强创新实践，改善了党群关系，培养了优良的基层党风和干部作风。区域党群、干群关系进一步密切，围绕民生主题推出“走基层”“三结三帮”等一批特色活动。成员单位积极主动安排时间深入基层察民情、帮民困、暖民心。使党员服务奉献社会热情高涨。各种社会组织大量被培育，自愿者人数不断增加，帮助群众的能力也不断提升，青白江城市基层党建引领城市基层治理取得可喜成绩，基层党组织的战斗力、影响力和凝聚力被空前激发。

(四)搭建了资源共享信息联动的大平台

青白江加强城市基层党建引领城市基层治理，善于集聚各种资源，形成纵向领导有力、横向协调有方的格局。一是有效的组织整合。社区党建工作要扩大覆盖面、消除空白点，不能仅仅依靠传统街居组织开展党建工作，还要积极拓展阵地。可以按照分类管理的要求，对不同党员群体采取不同的组织方式、管理手段；同时，可以采取社区大党委制度，推动社区党建资源整合。二是科学的文化整合。社区居民具有不同的社会身份、文化水平，价值观念差异较大。社区党组织要在社区建设中发挥政治核心作用，坚持把社区文化建设作为党建工作的重要抓手，用先进文化引导和整合社区文化。三是完善的利益整合。社区党建工作应善于对居民的不同利益诉求进行有效协调，确保社区安定和谐。同时，通过设立党员示范岗、党员责任区、楼栋党小组等形式，做好城市社区的服务工作，保证基层党组织更好地发挥反映民意、整合利益、服务社区等功能，有效推进社区治理现代化和科学化。

(五)构建了品牌引领示范带动的新模式

坚持党建品牌为中心工作服务，只有服务于大局，建设党建品牌才会有活力、有作为。一是党建品牌促进发展战略目标。紧紧围绕发展战略目标来谋划党建品牌，努力使党建品牌建设与本部门、本地区长期发展战略在指导思想上相一致，在工作目标上相协调，在工作部署上相呼应。如以党建引领产业发展的“渔耀三方”“杏花飘香党旗扬”党建品牌。二是党建品牌助力当前主要工作。紧密结合当前及今后一个时期的主要任务，坚持在完成主要任务中建设品牌、发展品牌，集中党员的智慧和力量，引导党员负起责任，挑起重担，攻坚克难，以党建品牌建设推进当前各项工作。如结合网格治理工作的“广场小红格”，以及“微权力e治理”等党建品牌。三是党建品牌服务民生工作。以解决群众关心的热点、难点问题为出发点和落脚点，从实事抓起，从群众生活中的迫切问题抓起，从关系改革发展稳定大局的突出问题抓起，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。如解决社区居民需求和服务难题的“六在社区”“敲门帮帮帮”“和顺之家”等党建品牌。

四、青白江城市基层党建引领基层治理创新的启示

总的来看，青白江区主动适应城市发展新形势、新要求，坚持问题导向，坚持理念创新、思路创新、实践创新，初步走出了一条适应青白江区特点和规律的城市基层党建新路子。党在城市的组织覆盖和工作覆盖有效扩大，基层党组织的政治功能和服务功能明显增强，党领导城市发展、社会治理的能力显著提升。青白江区的探索具有较强的前瞻性和系统性，较好地体现了新形势下城市基层党建的时代特征，把握住了城市基层党建的内在规律，探索出了城市基层党建引领城市基层治理的有效路径。

(一)把基层党建工作贯穿于社会治理的各个方面和全过程

随着城市产业结构、社会结构、城乡布局、居住形态等深刻变化，各级党组织要把握城市特点和规律，创新组织架构，形成以街道党组织为核心、驻区单位和居民区党员群众参与的城市基层党建。城市基层党建突破传统纵向控制为特征的“单位党建”模式，应把隶属不同系统、掌握不同资源、比较松散的党组织联系成为紧密型的共同体。新形势下，应抓住与社会治理现代化相匹配的城市基层党建工作体系、功能、机制、载体和队伍等基本要素，构建以城市基层党建组织体系为主体，以社区党建、行业党建为支撑，以各主体的单位党建为基础，集组织网络、运行平台、工作机制、资源支撑等要素为一体的城市基层党建工作基本架构，以推动社会治理协同化发展。

(二)把基层党建工作放在党与人民群众的关系格局中来考虑

党在国家治理体系中的领导核心作用，是由我国的根本政治制度和我党的执政地位决定的，任何时候都不能改变。十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视党的建设，强调全面从严治党，其目的就在于更好地发挥党在国家治理体系中的领导作用。因此，在任何时候和任何情况下，都必须将党的建设放在国家治理体系的大格局中来考虑。

基层党组织建设是完善基层社会治理机制的核心。无论基层社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，基层党组织的领导地位不能动摇，核心作用不能削弱。同样不可忽视的是，基层党组织的领导地位与核心作用，必须通过不断加强党的建设、不断改善和创新党建工作方法才能真正实现。

面对多重转型背景下的基层治理难题，应该从组织覆盖、队伍建设、作风建设和保障机制等方面着力，为发挥党组织核心引领作用，健全基层治理机制，积极探索以融入式党建为治理牵引，以院落(小区)基本单元为治理依托，以培育多元社会组织为治理支撑，以健全规则章程为治理保障的“党组织领导、居委会管理、群众主体、多元支撑、依法治理”基层治理体系和治理能力现代化的新路子；找到以适度规模的院落(小区)作为公共服务、群众自治、社会组织协同参与、有机融合和有效落地的基本单元和互动平台；完善有机协同的城市基层治理体系，弥补城市基层治理缺失的最基础环节。

(三)推动党的建设向社会治理新领域、新空间拓展

随着城市产业结构调整和大数据的广泛应用，以科技创新为引擎的新技术、新业态、新产业释放了大量的新领域、新空间，传统的单位党建、社区党建模式，已难以适应社会形态变化发展要求，党组织对党员管不到边、管不到位的情况比较突出。同时，由于政府职能转变和工作重心下移，城市基层党组织承担的社会治理任务越来越重，但其掌握的资源有限，与满足党员群众需求还有较大差距。此外，随着社会利益格局深刻调整，经济快速增长过程中潜伏的隐性矛盾逐渐暴露出来，社会矛盾“触点”增多、“燃点”降低，城市基层社会治理面临许多新情况新问题。

加强城市基层党建，要求充分发挥党的组织优势、组织功能、组织力量，打破体制屏障，坚持“人在哪里、党员在哪里、党的建设就推进到哪里”。应通过组织优化、力量下沉、打破条块分割、封闭运行，实现上下联动、共建共享，推进基层党的组织全覆盖、工作全覆盖；通过优化组织设置，形成以社区为基本网格，条块结合、以块为主的城市基层党建工作网络架构，推动基层党建与城市精细化管理有机融合；通过丰富“支部建在楼上”组织创新模式，推广复制“金领驿站”党建工作阵地，不断扩大延伸党联系社会的“纽结点”，使城市基层党建工作不断适应城市产业布局、社群取向、网络社会等新特点，增强党在城市新兴领域的影响力和号召力。

(四)完善党建引领下的社会治理多元协同机制

当前，许多城市街道社区或依托党建服务中心，或借助各类党建联盟，在一定程度上解决了共治平台长效化运行的组织和制度保证。但在“共治”治什么、如何治的问题上，尚难以形成普遍共识。就街道党组织作为“领导核心”而言，应力求把握好赋权与有序发展之间的相互关系。倘若有序赋权的问题得到解决，则社区共治就可能吸引更多公众的参与，区域化党建也就有可能更好地提升多元力量参与水平，激发共治的原动力。

就此而言，加强城市基层党建引领基层治理，在整体布局上要注重系统性思维。一是向上要建强三级联动机制。进一步明晰城区、街道、社区三级党组织的职能定位、重点任务和工作举措。按照明责、履责、负责、追责“四责合一”要求，确保责任到位，加强城区、街道、社区三级联动机制建设。二是横向上要建立多元共治机制。以居民区“大党委制”为依托，实现社区党建、单位党建与新兴领域党建的深度融合，构建完善与政府组织、各类经济组织、社会组织以及社区群众、各驻区单位多元共治机制。三是在基层要不断延伸和拓展党建服务功能，加强党建资源和社会资源的集约利用，打造社会治理人人有责、人人尽责的命运共同体。同时，不断优化队伍结构，加强对党务干部的专业培训，增强责任意识、使命意识，打造一支坚强有力的基层党建工作骨干队伍。

(五)彰显党组织领导社会治理现代化的能力

就党的组织体系看，党组织具有对党的路线方针政策的贯彻执行功能与发展方向的引领功能，要加强对各类经济组织、社会组织和广大群众的价值引领，组织动员群众，凝聚社会、凝聚民心；就政治组织与基层政权、社会团体的关系看，基层党组织具有社会整合功能，要加强各方利益的协调和整合，团结凝聚社会各界人士，调动一切积极因素；就党组织的本质要求看，要积极拓展服务功能，加强服务型党组织建设，使群众有获得感，满意度不断提高。

〔参考文献〕

[1]本书编写组：党的十九大报告学习辅导百问[M].北京: 学习出版社，2017:39.

[2]中国互联网信息中心(CNNIC).中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].[2017-01]. 查询地址：http://www.cac.gov.cn/ cnnic39/index.html.

[3]王长江.当前推进基层党建理论与实践创新亟待探讨的几个问题[J]. 中共浙江省委党校学报，2016(1).

[4] 杜飞进.创新基层党建 推进社会治理现代化[J].人民论坛，2015 (8).