■ 岳永兵

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在集体土地所有权和承包经营权分离的基础上，将土地承包经营权再分为承包权和经营权，其目的是在筑牢承包地对农户保障功能的前提下，促进土地经营权在更大范围内优化配置，满足现代农业发展对土地规模化经营和市场化配置的需求。

宅基地和承包地制度安排的核心都是农民集体成员凭借成员身份对集体土地权益的分享，保障集体成员“住有所居、耕有其田”。承包经营权是集体成员取得并使用土地的权利，细分为承包权和经营权之后，承包权成为土地使用权取得资格或条件限定，正是有资格的限定才使其在一定程度上具有了保障功能。经营权是利用取得的土地进行农业生产获取收益的权利。两权分离实际上就是将承包经营权的保障和收益功能进行拆分，农户在保留承包权（保障功能）的前提下，可以将经营权（收益功能）流转，提高生产资料要素的配置效率。宅基地与承包地均属集体所有土地，在制度设计上有很多相似之处，实践中面临的问题也有相通的地方，因此，承包地“三权分置”做法对改革宅基地制度也有借鉴意义。

1 宅基地制度及“三权分置”设想

1.1 现行宅基地制度及弊端

我国宅基地制度可以概括为“集体所有、成员使用，一户一宅、面积限定，无偿取得、用途多元，长期占有、限制流转”。现行的宅基地制度主要以保障农民居住为主，近年来随着建设用地指标紧缺，宅基地利用问题日渐受到社会关注。主要体现在两个方面：一是从资源管理角度看，宅基地配置不平衡，一户多宅、进城落户的农户不愿退出宅基地，致使宅基地利用效率偏低；同时，受建设用地配置方式影响，很多新增农户无法分配到宅基地，宅基地保障功能得不到有效落实。二是从资产管理角度看，宅基地及地上房屋财产权价值日益显现，特别是在城中村、城乡结合部和名胜风景区周边尤为明显，宅基地使用权无法有效流转，制约农民住房财产权的实现。

现行宅基地制度主要突出宅基地的居住保障功能，党的十八届三中全会提出“保障农民宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”可以看出，逐步实现宅基地财产属性是宅基地制度改革的方向。实现宅基地财产属性关键就是放开对宅基地流转的限制，目前对于是否应该放开对宅基地流转的限制，存在巨大争议。赞同的一方认为，宅基地流转可保障农民土地权益，显现宅基地财产价值，促进农民城镇化[1-2]；反对的一方认为，宅基地制度本质上是一种保障性住房制度，宅基地上房屋不是具有完整产权的商品房，不能自由流转[3]。社会各界对宅基地制度改革的争议焦点就在于宅基地属性（居住保障和财产价值）认定及平衡问题，改革最大的挑战就是在实现宅基地财产属性的同时，如何保留和更好地发挥宅基地居住保障功能。宅基地“三权分置”不失为宅基地制度改革过程中，平衡宅基地居住保障功能和财产价值功能的有效措施。

1.2 宅基地“三权分置”设想

目前宅基地实行所有权、使用权两权分离，有宅基地配给资格的农民集体成员才能取得宅基地。宅基地使用权具有成员权和用益物权的双重属性，即使用权和配给权的融合，形成宅基地“使用权主体必有配给权、配给权实现仅靠使用权”的状况，宅基地也只能在有配给资格的本集体成员之间转让，严重制约了宅基地配置效率。

将宅基地取得资格从使用权中分离出来单独设立配给权，形成宅基地所有权、配给权和使用权三权分置的情况。所有权是农民集体作为宅基地所有者依法享有占有、使用、收益和处分宅基地的权利。使用权则是占有、使用宅基地建造房屋及附属设施和流转宅基地获得收益的权利。配给权是农民集体成员享有通过分配、继受、共同共有三种方式取得宅基地的权利：分配是通过申请、审批方式，从所有权主体取得宅基地；继受是通过继承、赠与和买卖方式从其他使用权主体获得宅基地；共同共有则是因夫妻关系缔结等家庭关系存在，作为新增家庭成员分享家庭已有宅基地使用权的权利。为方便理解，将可通过分配方式获得宅基地使用权的权利称为配给权Ⅰ，可通过继受和共同共有方式取得宅基地使用权的权利称为配给权Ⅱ。

我国《宪法》和《继承法》规定，公民的房屋属于可以继承的遗产。但现行政策禁止非本集体成员尤其是城镇居民取得宅基地，致使非本集体成员能否因继承房屋获得宅基地使用权存在争议。2010年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确规定，非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用宅基地的，可按规定登记发证，明确了宅基地可以以继承房屋的方式由非本集体成员占用。将非本集体成员继承房屋方式获得宅基地使用权的权利称为配给权Ⅲ。宅基地配给权类型及其实现方式见表1。

1.3 宅基地配给权的特性

配给权是从使用权分离出来的，根据不同的使用权取得方式，分别分离出配给权Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ。配给权Ⅲ对宅基地制度变革没有大的影响，文章接下来的讨论主要针对配给权Ⅰ和Ⅱ。

一是配给权权利主体是农民集体成员，但要以户为单位行使，还需满足“一户一宅”等限定条件，权利主体具有鲜明的身份性和资格性。二是配给权的取得具有先天开放性，新增集体成员自动取得，一旦其丧失集体成员身份，宅基地配给权自然灭失。三是配给权Ⅰ包含配给权Ⅱ，即拥有配给权Ⅰ的农户必然同时拥有配给权Ⅱ，拥有配给权Ⅱ的农户不一定同时拥有配给权Ⅰ。四是配给权有保障功能，不能进行流转（集体成员之间也不能流转）和继承，亦不能抵押担保，集体成员主动放弃此项权利，只能由集体收回。五是配给权Ⅰ是一次性权利，农户以申请分配方式取得宅基地或出卖、出租住房后将不能再申请宅基地（因自然灾害引发宅基地使用权灭失的情况除外），但仍拥有配给权Ⅱ。

2 宅基地“三权分置”实践探索及优势

2.1 宅基地“三权分置”实践探索

实践中虽没有明确提出配给权的概念，但关于配给权和使用权分离已有所尝试。一是突破仅以宅基地使用权来实现配给权，探索农民住房保障的多种实现形式。如浙江省提出有条件的地方，可实行宅基地分配货币化安置，对需要安排宅基地建房的农民，鼓励其拿钱不拿地；义乌市在城镇规划红线范围内，以高层公寓保障农民“一户一房”，替代原来的“一户一宅”。上述做法突破了以宅基地使用权实现分配权的传统做法，转而用公寓和货币来实现宅基地配给权，同样达到宅基地居住保障功能的政策效果。二是不以宅基地配给权来限制使用权取得。首先，将宅基地使用权流转给没有分配权的农村村民，如贵州省湄潭县、浙江省乐清市等地开展了宅基地使用权跨集体流转试验；其次，城中村、城乡结合部普遍存在的农房出租情况，通过房屋使用权转移，一并让渡（部分让渡）宅基地使用权。三是将宅基地配给权单独设立并自愿落实。江西省余江县对于退出宅基地或符合宅基地申请条件暂时放弃申请宅基地进城落户的村民，可以享受住房、教育等优惠政策，并保留其在原村庄的宅基地配置权利，15年以后可自愿选择是否回村取得宅基地建房。

表1 宅基地配给权类型和实现方式

已有探索证实，实践中有对宅基地配给权和使用权分离的需求及可行性。同时，地方探索实践为构建宅基地“三权分置”制度积累了经验。

2.2 宅基地“三权分置”的优势

宅基地由“两权”变“三权”后，对所有权权能不会产生影响，配给权主要对应宅基地的保障功能，使用权对应宅基地的财产收益功能；将这两种功能分开，为两种功能的实现创造了条件，也为进一步改革和完善宅基地制度提供了新的思路。

一是促进宅基地居住保障功能落实，将宅基地配给权作为农民居住保障的法律依据，更加明确了宅基地对于农民的居住保障功能；同时，宅基地配给权与使用权分离后，为由于客观原因无法落实配给权的地区，以更灵活的方式实现配给权创造了条件。二是有利于放活宅基地使用权，在确保农民住有所居的前提下，为打破宅基地只能“谁申请、谁利用，不利用、限流转”的局面创造条件，推动宅基地使用权市场化流转，提高宅基地配置效率，增加农民财产性收入。三是可有效衔接现行宅基地制度，推进宅基地制度改革。该政策在尽量不触动已有制度格局的情况下，引入新制度因子，妥善处理宅基地保障功能和收益功能的兼容问题。一方面，有利于对已有实践探索进行规范，为法律修改提供政策储备；另一方面，为下一步进行突破法律的改革试验，提供了多样化的选择。

3 宅基地配给权的性质及权能

3.1 配给权性质

承包经营权分离为承包权和经营权之后，对于承包权的性质存在“成员权”和“物权”两种观点[4]。宅基地配给权与承包权相似，只是获得宅基地的资格，并不是实实在在的财产权，因此将配给权作为物权恐难服众。将配给权作为“成员权”更合适，只要是集体成员就有权取得建房所需宅基地，配给权是成员权在宅基地配给制度上的具体表现。当集体成员行使配给权时，配给权就转化为用益物权——宅基地使用权。

配给权是在宅基地制度改革过程中，协调宅基地居住保障和财产收益功能的尝试性探索。首先，宅基地配给权是对中国特色宅基地制度的理论变革，是土地集体所有制下集体成员作为所有权主体，保障和实现其权利的一种新途径。其次，宅基地配给权脱胎于现行的所有权和使用权，是在农村住房保障制度不健全的情况下，对宅基地住房保障功能在权利设置上的剥离和强化。第三，配给权的存在具有阶段性，待农村住房保障制度健全之后，赋予宅基地使用权完整权能，配给权也就没有了存在的意义。

3.2 配给权权能

配给权应包括占有、收益和退出三项权能。占有权表现为配给地位维持权和转让宅基地的到期回收权；收益权表现为征收补偿获取权和有偿退出权；退出权表现为符合宅基地申请资格的集体成员自愿放弃申请宅基地和将宅基地退还给农民集体的权利[5]。

由于宅基地配给权尚无足够的实践作为支撑，只能从理论上对配给权的权利性质和权能进行简单的讨论，配给权权利和权能能否作为一种单独的权利以立法的形式确定下来，还有待在下一步的改革探索中寻求答案。

4 推进宅基地“三权分置”的建议

推进宅基地“三权分置”应以“夯实宅基地保障功能、增加农民财产性收益、提高资源配置效率”为目标，以“落实所有权、稳定配给权、放活使用权”为实施路径，逐步理顺权利边界和“三权”相互关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用。

4.1 落实所有权，增强所有权主体自治权利

保障集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。宅基地利用和管理受资源禀赋、社会经济发展、区域传统文化等因素影响，呈现出明显的区域差异性，很难从国家或省级层面出台统一的管理办法，现有制度对于户的界定、集体成员身份认定、分户条件设定并没有统一、细致的规定，主要由地方按照乡规民约确定，实践证明这也是做好宅基地管理的有效途径。因此，应强化农民集体在宅基地分配、退出、流转方面的管理职责。

一是落实集体成员作为集体土地所有者的管理权，切实保障集体成员在宅基地规划、分配、使用、处分等重大事项中的知情权、决策权和监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权。二是在符合土地利用总体规划和城乡规划前提下，集体成员利用存量集体建设用地和未利用地建设房屋，村集体即可审批，鼓励集体制定切实可行的集体成员身份认定和分户条件，为合理配置宅基地配给权夯实基础。三是探索集体主导下的宅基地有偿使用制度，鼓励集体经济组织对宅基地取得、超标准占用、一户多宅等情况实行有偿使用，宅基地使用权流转给无配给权主体，所有权人有权收取使用费。四是强化处分权能，集体所有宅基地在符合规划和用途管制前提下，农民集体可以决定其用途变更，鼓励集体经济组织建立宅基地使用权收储机制，回收存量宅基地进行二次配置或用于经营性用途。五是强化农民集体对宅基地利用的监督和收回权，以分配方式取得宅基地使用权的主体，在一定年限内不建房或不按照约定用途和条件进行开发建设，集体可收回宅基地。

4.2 稳定配给权，夯实农户住房保障基础

一是完善配给权细化到人的确认方式，实现配给权取得、实现、灭失的全过程管理；严格以户为单位落实集体经济组织成员宅基地配给权，禁止配给权转让，农户申请过宅基地或出租、出卖宅基地后，配给权Ⅰ自动消失，不能再申请宅基地；明确拥有合法继承农村房屋权利的非本集体经济组织成员，拥有所继承房屋所在集体的宅基地配给权Ⅲ，但仅限继承房屋时一并取得宅基地使用权。二是拓宽宅基地配给权Ⅰ实现方式，改变单一以宅基地使用权作为配给权Ⅰ的实现方式，根据地区资源禀赋特点，选择住房、货币等形式保障集体成员配给权；对于无后备土地资源提供宅基地的地区，可以经集体决定划断成员宅基地配给权Ⅰ，建立配给权Ⅰ与城镇住房保障体系衔接机制，将无法享受宅基地配给权Ⅰ的农户纳入城镇住房保障系统。三是建立配给权Ⅰ保留和退出制度，农户暂时不用宅基地将唯一宅基地退还集体，可保留其配给权Ⅰ，将来农户需要建房时，可再次申请获得宅基地；鼓励有条件的农户自愿有偿退出配给权Ⅰ。四是建立宅基地配给权重获制度，除因自然灾害造成宅基地使用权灭失的可以重新获得配给权Ⅰ外，进城落户农民、因继承房屋获得宅基地使用权的非本集体成员，自愿将宅基地有偿退给集体，可获得宅基地配给权Ⅱ，能通过流转方式再取得宅基地。

4.3 放活使用权，显化宅基地财产权收益

放活宅基地使用权，核心是在占有和使用权能的基础上赋予收益权能，在依法保护集体所有权和农户配给权的前提下，通过经济手段调节宅基地的配置[6]。一是建立与配给权衔接的宅基地流转制度，促进存量宅基地向集体经济组织内部有配给权的农户流转，集体经济组织内部已实现配给权Ⅰ的农户，亦可通过有偿方式流转取得宅基地使用权。二是同时拥有配给权和使用权的农户，可以出租、有限期转让等方式将存量宅基地使用权转让给不拥有配给权的农户，待转让期满后由原使用权主体收回使用权。三是只拥有宅基地使用权的主体，可以将宅基地使用权转让给有配给权的农户；亦可有限期转让（参照国有土地使用权期限）给无配给权的主体，使用权到期后由所有权主体收回宅基地使用权。四是允许宅基地使用权随地上房屋一并抵押、担保，在抵押权实现时可依据上述三种方式处置宅基地及地上房屋。

5 结语

宅基地“三权分置”对于化解宅基地保障与财产收益功能的对立分歧提供了可行路径，也为凝聚社会共识、推进宅基地制度改革创造了条件，但这一设想的具体落地还需后续一系列配套工作。关于宅基地“三权”内涵、权利边界及相互关系[7]，需在理论和实践方面不断探讨和完善，由此引发的其他问题，如宅基地配给权与使用权分离后，土地征收时利益如何分配等，也需要后续不断地研究解决。

2018年，全国国土资源工作会议提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”，本文成文于此次会议之前，所述“配给权”依附于“成员权”而存在，称为“资格权”亦可。因国家未对“资格权”进行明确阐述，未敢贸然揣测其定义和内涵。从学术探讨的角度，沿用了成文时的表述，希冀能为宅基地“三权分置”改革提供些许参考。

[1] 周其仁.城乡中国(下)[M].北京:中信出版社,2014:218-219.

[2] 刘守英.直面中国土地问题[M].北京:中国发展出版社,2014:103.

[3] 陈锡文.两会看三农:代表委员热议宅基地制度改革[EB/OL].(2015-03-15)[2015-12-19].http://country.cnr.cn/focus/20150315/t20150315_518004835.shtml.

[4] 朱继胜.论“三权分置”下的土地承包权[J].河北法学,2016(3):37-46.

[5] 陈朝兵.农村土地“三权分置”:功能作用、权能划分与制度构建[J].中国人口·资源与环境,2016(4):135-141.

[6] 岳永兵,孙涛.宅基地使用权转让:实践、问题与建议[J].中国国土资源经济,2015(12):23-26,32.

[7] 董祚继.以“三权分置”为农村宅基地改革突破口[J].财经,2016(32):20-25.