刘显瑞

(铜仁市水务局，贵州 铜仁 554300)

1 水土保持概况

贵州省沿河土家族自治县(以下简称“沿河县”)地处贵州省东北部，境内有乌江穿城而过，自古就有“黔东北门户，乌江要津”之称。全县土地总面积2 468.8 km2，现辖22个乡(镇、街道)429个行政村。2016年末全县总人口68.34万人，其中农业人口61.28万人，是典型的以农村经济为主体的欠开发、深度贫穷地区之一，也是贵州省和长江中上游水土流失和石漠化治理任务异常艰巨的地区之一。自2006年开展水利扶贫试点建设以来，经过市、县各级各部门和社会团体的共同努力和积极治理，沿河县水土流失面积从1 644.1 km2减少到了1 043.19 km2，并探索出了“村民小包干”水土保持建管模式。

2 “村民小包干”治理背景

长期以来，“地无三尺平”是沿河县的真实写照，水土流失和石漠化严重是制约沿河县经济社会发展的瓶颈。县域内山地面积占到了总面积的69.9%，石漠化面积占总面积的28.9%以上，迫切需要利用各种工程或非工程措施来治理水土流失和石漠化，为经济社会发展提供基础支撑。在实际治理过程中，特殊的喀斯特地形地貌，加上部分乡镇交通极为不便、施工环境恶劣、资金不足等，给水土流失治理工作带来了极大困难，原本通过公开招投标引进的施工单位，因在工程建设中无法盈利而停工或退场，严重影响了工程进度和投资效益。

为了深入推进水管体制改革，倡导多种建设模式参与水利工程建设，国家相继出台了一系列文件。2011年12月8日水利部在《关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见》(水建管〔2011〕627号)中，倡导通过村民自建，或以成立村民理事会或不同形式的合作组织等来实施小型民生水利工程建设项目。2015年12月16日财政部、水利部在《农田水利设施建设和水土保持补助资金使用管理办法》(财农〔2015〕226号)中，倡导利用多种形式(如村民自建等)来实施农田水利设施建设和水土保持补助项目，同时对农户、村组集体、农民专业合作组织等新型农业经营主体实施项目的给予政府支持。这些文件的出台，为沿河县大胆创新，实行“村民小包干”治理水土流失提供了政策依据。

3 “村民小包干”治理成效

2011年，沿河县在和平镇黄家山实施的坡耕地水土流失综合治理第一期工程，采用了招投标的建设模式，建设过程群众参与少，施工中矛盾突出，工程推进困难。为按时保质保量完成建设任务，沿河县水务局转变思路，把坡耕地水土流失综合治理与增加村民收益相结合，以提高群众收入为出发点，探索出了效果良好的“村民小包干”建设模式，并于2012、2014和2015年分别在官舟镇瓦场坝、板场镇东红、谯家镇堡上等13个村进行了推广。2012、2014和2015年三期推广治理总投资3 911万元，共治理水土流失面积16.78 km2。随着在推广过程中的逐步完善，“村民小包干”建设模式已成了贫困山区创新发展，守住经济社会可持续发展和生态保护底线，并引导群众参与自建和民主管理民生项目建设的一条新路。

3.1 夯实了农业发展基础

“村民小包干”模式的推行，使沿河县在对水土流失进行综合治理的同时，还统筹了农业产业结构调整和乡村旅游业发展，各种工程措施的实施，明显改善了耕地质量、耕种条件，提高了耕地的保水保土能力。如在谯家镇项目区结合省级高效农业园区建设需要，整合水务、交通、扶贫等部门项目资金980万元，在对项目区内的山塘、水库进行整治的同时，还配套建设了机耕道、截水沟、排水沟、蓄水池等水利基础设施，不仅确保了园区的农业灌溉水源供应，使得耕地蓄水保肥能力大幅度提高，还降低了群众灌溉及施肥成本。治理后，项目区人均新增基本农业用地(水平梯土)0.11 hm2，粮食综合生产能力达到6 900 kg/hm2，农民年人均纯收入达6 000余元。与此同时，项目区采取土地流转方式发展烤烟种植大户12户、规模黄牛养殖场2个、规模养鸡场1个，实现了产业升级发展。

3.2 节约了项目建设费用

沿河县属于西部地区深度贫困县，经济不发达，脱贫攻坚任务异常艰巨，为了使有限的资金用在刀刃上，在实施坡耕地水土流失综合治理过程中，采用“村民小包干”建管模式，既节约了工程设计和施工招投标过程中产生的代理、中介等费用，又将发改、财政等涉农资金整合投入到了工程建设中来，使工程投资发挥出了更大的效益。据统计，近三年来全县采用“村民小包干”进行的坡耕地治理就节约投资190多万元。村民自建，既提高了村民的积极性，又提高了工程建设效率和质量，缩短了工程项目建设工期。如在板场镇的东红、板场等项目村，就有600多村民参与到工程建设与监督中来，工期比预计缩短了3个多月，质量也得到了保证，均一次性通过了省、市级验收。

3.3 密切了党群干群关系

沿河县探索的“村民小包干”项目建管模式，极大地发挥了各项目参加方，特别是项目区村组织和村民的主观能动性，当地干部群众同心协力、共同参与、密切协作、互相监督，既提高了基层水利技术人员的建管水平，又提升了镇村互动、村民自治和共同创建美丽和谐家园的决心，同时还提升了县、乡、村三级行政服务水平，进一步改善和密切了党群干群关系，为全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的群众基础。

4 “村民小包干”治理的精髓

4.1 自选，放权于民

一是建章立制，民主立项。通过调研民情，按照村民意愿，自主建立和完善了各项建管主体和管护制度。在项目申报前，由村民自主选举组建项目理事会，制定《项目理事会章程》。在项目申报中，项目理事会根据村民自主自愿，自下而上将村内水土流失较为严重的区域进行台账登记，逐级向上级部门推荐工程实施点。在项目实施前，水行政主管部门制定《坡耕地水土流失综合治理工程村民自主建设管理实施意见》，明确了各方职责，既充分发挥了广大村民的主体作用，又为后期项目实施提供了建管依据。

二是宣传政策，村民自建。在项目区通过电视、广播、标语等形式宣传坡耕地水土流失综合治理的重大意义和作用，引导当地广大村民自觉支持、参与、监督工程建设，共同提高工程建设质量，提升工程监管水平，确保工程效益及时发挥。

4.2 自建，承包到民

一是项目立项精准。县水务部门和乡镇按照各村项目理事会的推荐状况，结合民情调研，统筹地形地貌、产业结构发展、精准脱贫等各项因素，在坡耕地水土流失综合治理项目建设规定允许的范围内，确定项目实施地点，科学编制实施方案。

二是职责界定科学。依照水利工程建设程序，科学界定参建各方在工程建设中的职能职责。县政府明确县水务部门及项目所在乡镇政府为项目业主单位，项目理事会为管理单位，村委会为监事单位，共同建设工程项目。

三是招标公开民主。在项目建设前，对各村的建设内容、投资情况等进行公示，鼓励广大村民自觉报名参建。在招标过程中，对村民报名组建的施工班组或具备施工技能的能人进行公示，接受广大村民监督，再由项目业主和项目理事会共同比选，择优确定工程承建单位或个人，同时要求承建单位或个人在工程建设用工方面，优先聘用项目区所在地村民，以调动村民建设、监督工程项目的积极性。

4.3 自管，把关在民

一是资金使用透明。工程建设资金实行专户存储、专人专管、专款专用的财经制度，统一采用县级资金报账制。参建各方对工程建设资料实行签字认定，项目理事会审核公示，由县国库集中支付中心依据各方签字认定的工程量清单拨付工程款。

二是全方位监管。参建各方各司其职，严格施工程序、严抓签证验收、严把工程质量，确保工程安全，从项目申报到组织验收均由项目理事会成员包片蹲点并及时解决、处理建设中出现的问题。在工程验收过程中，参建各方必须全部到场，验收资料必须经项目理事会、村委会和村民代表签字认可，而且还须保留当时验收的视频、图片等资料。三是民主监督透明。在项目区的村务公开栏及时公示各阶段务工人员、管理人员的工资报酬发放情况和工程建设有关费用支出情况，主动接受干部群众和社会监督。在工程完工后，由村委会主持召开村民代表大会，对项目理事会的各项工作进行审议，对其工程建设财务报告、工程建设管理报告和工程建设效果进行民主测评。

4.4 自用，管护靠民

一是明晰工程产权。建设项目验收合格后，依照“谁受益、谁管护、谁享用”的管护原则，与受益农户签订工程管护协议，颁发产权证书，交付受益农户自行管护，确保权责合一、权责到户到人，保障工程项目效益长久发挥。

二是定期检查维护。村级民生监督督查组和村委会定期或不定期地对项目区内建设的便道、排水沟、蓄水池等水利基础设施进行检查，督促产权所有人切实履行管护职责，及时修复垮塌、淤积、损坏的水利工程,确保水利水保工程持续发挥作用。

5 结 语

沿河县通过村民自选、自建、自管、自用探索出的“村民小包干”水土保持建管模式，在助力当地脱贫攻坚、改善农村生产生活环境、提高农村群众生活质量、促进农村经济社会发展等方面起到了积极作用，对贵州喀斯特山区的水土流失治理和生态保护具有重要的借鉴作用，值得大力推广。