【关键词】“一国两制”  粤港澳大湾区  法治建设  全面管治权

【中图分类号】D927                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.005

粤港澳大湾区建设是国内法上的区域合作

粤港澳大湾区是指由香港及澳门两个特别行政区，联同广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门及肇庆9个广东省城市组成的城市群。这11个城市，面积达5.6万平方公里，覆盖人口达6600万，2017年GDP首破10万亿，相当于我国经济总量的14%。粤港澳大湾区既是我国未来经济发展的重要基础，也是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体，其目标是建成与美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区比肩的世界四大湾区之一。

湾区原意是一个地理概念，后引申为描述沿海口岸众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，其衍生的经济效益被称为湾区经济。[1]湾区经济不仅含有经济繁荣和品质生活的意思，而且还有经济合作和产业集群的内涵。1994年，香港科技大学创校校长吴家玮最早引入湾区概念，提出建设以香港为核心、对标旧金山的“香港湾区”（深港湾区）。他从旧金山湾区的经济特征出发，强调核心城市对大都会区域的辐射作用，利用国际资本、科技创新推动区域经济升级。[2]2005年国务院发布的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004～2020）》以及2009年粤港澳三地政府颁布的《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》和2010年《环珠三角宜居湾区建设重点行动计划》开始使用“湾区”的概念。2015年，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，正式将粤港澳大湾区发展列为“一带一路”倡议内容。2017年，国务院首次把大湾区写入政府工作报告。2017年7月，在国家主席习近平的见证下，国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞、香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（以下简称《大湾区建设框架协议》）。《大湾区建设框架协议》确立了7个合作重点，包括“推进基础设施互联互通”“进一步提升市场一体化水平”“打造国际科技创新中心”“构建协同发展现代产业体系”“共建宜居宜业宜游的优质生活圈”“培育国际合作新优势”以及“支持重大合作平台建设”。党的十九大报告重申“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。国务院2018年政府工作报告明确提出将出台实施粤港澳大湾区发展规划纲要。2018年8月5日，粤港澳大湾区建设领导小组全体会议在北京召开。国务院副总理韩正担任小组组长，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安作为小组成员参加了会议。

我国宪法对地方政府之间是否可以签订合作协议以及可以签订什么样的协议没有规定，目前也尚未有专门的区域合作法或中央与地方关系法来对区域合作协议作出规定。[3]香港基本法第95条和澳门基本法第93条仅是对特别行政区可以与全国其他地区的司法机关进行司法方面的联系和相互提供协助作了原则性规定，也没有对特别行政区可与全国其他地区签订合作协议作出规定。香港基本法第151条和澳门基本法第136条规定香港、澳门特别行政区政府可以“中国香港”“中国澳门”的名义，单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议，并不包括特别行政區与内地政府签订的各种协议。

“一国两制”是粤港澳大湾区建设的硬核。“一国两制”既是粤港澳大湾区建设本身的制度优势，也在某些方面构成严重的法律冲突和体制阻碍。在粤港澳大湾区建设之前，粤港澳三地已经形成了CEPA模式的合作机制，即在WTO规则下的更紧密贸易、服务、投资和技术合作安排。问题在于：粤港澳大湾区建设是否继续以WTO的国际规则为法律基础。大湾区与CEPA的区别在于：第一，CEPA的目的在于促进港澳与内地的经贸交流和合作，大湾区建设的目的在于以“一国两制”港澳优势和广东省发达地区的经贸条件，“努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群”[4]。第二，大湾区建设是在支持港澳融入国家发展大局的背景下发生的。CEPA本质上是WTO框架下自由贸易协定的国内版，其目的是促进不同关税区内部的自由贸易。CEPA是将港澳视为政治上的“一国”，而在经济上视为“两国”。这种安排是香港、澳门基本法设立的港澳自治原则和WTO成员间权利义务的逻辑结果。[5]粤港澳大湾区的合作范围、程度和模式应该超过CEPA。如果仅仅是一个加强版的CEPA，就不可能建立一个高度融合的、一体化的大湾区。[6]因此，粤港澳大湾区建设不能继续适用国际规则，将港澳和内地在经济上视为两个不同的“国家”。

粤港澳大湾区建设是国内法上的区域合作，应当从这个角度入手探讨粤港澳大湾区的法治建设问题。

粤港澳大湾区法治建设的问题、难点和理论困境

粤港澳大湾区建设难点远远超越世界上其他湾区：第一，粤港澳大湾区存在着两种制度。香港和澳门实行原有的资本主义制度，而广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门及肇庆实行社会主义制度;第二，粤港澳大湾区存在着三种法域、三种货币、三个海关，香港保留原有的判例法传统，澳门保留原先的欧洲大陆法系传统，广东的9个城市实行社会主义法律制度，香港和澳门都有自己独立的海关系统，香港发行港元，澳门发澳门元，广东的9个城市流通人民币;第三，行政级别不对等，香港和澳门是直辖于中央人民政府的特别行政区，属于省级单位，而广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门及肇庆是属于广东省的地市级单位;第四，合作主体的权限范围不一样，香港和澳门实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，而广东的9个城市仅享有一定权限的地方立法权，其中深圳、珠海属于经济特区市，广州属于省会市，佛山、东莞、惠州、中山、江门及肇庆属于一般的设区的市，其地方立法权也不完全相同。[7]

粤港澳大湾区建设的难点就在于法治建设，而法治建设的复杂性集中体现在法律制度上的差异。在既有的区域法治的框架下，如何实现既有规则的整合，在理论上可能有两种思路：（1）中央立法式，即由中央自上而下地为粤港澳大湾区立法，而区内的11个城市则依法办事，这种方式的问题在于以经济协作为主要标的的粤港澳大湾区建设内容属于特别行政区高度自治范畴，中央难以为特别行政区直接立法，也不符合将相关立法放在基本法附件三的全国性法律实施的条件;（2）地方立法式，即由粤港澳大湾区的11个城市进行协商，从而各自立法，解决彼此出现的冲突问题，这种方式的问题在于特别行政区享有高度自治，而内地的9个城市在诸多领域没有自主权，缺乏与港澳进行协商达成共识的法制条件。[8]因此，这两种思路都缺乏现实的操作性。

2017年签订的《大湾区建设框架协议》存在以下特点：（1）签署主体为国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府及澳门特别行政区政府四方，且四方共同签署是在国家主席的见证下，签署主体在身份上表现为国家部委、地方政府及特区政府的复杂组合;（2）大湾区协议是平等协商的结果，而非某一主体制定后交各方执行;（3）大湾区合作的内容十分广泛，涉及建设交通、能源、产业发展、科技教育、国土资源、环境保护、民生保障、文化交流等多个方面。[9]然而，2017年签订的《大湾区建设框架协议》还存在着一些问题。第一，大湾区合作法律依据模糊。我国宪法不仅缺乏区域合作的法律框架，而且香港、澳门基本法也没有相应规定，对于《大湾区建设框架协议》的法律性质和地位应当怎样认定缺乏明确的法律条文。第二，大湾区合作的权限程度不清。《大湾区建设框架协议》虽然规定大湾区合作有四方参与，但在四方合作权力的范围、程度及限度上却缺乏直接的规定。第三，大湾区合作的法律效力不明。《大湾区建设框架协议》对本身涉及的效力内容只作了以下规定：“本协议自四方代表正式签署之日起生效，有效期五年。经四方协商同意，可对本协议进行修正和展期。”对于所产生的效力性质、范围以及责任等问题没有直接说明。[10]

大湾区规划和发展的协调机制本质上是一系列市场化的制度安排，核心是基于统一规则的市场准入和市场监管。[11]推动粤港澳大湾区建设，当务之急是破除生产要素自由流动障碍，克服不利于融合发展、不利于更大范围有效配置资源的硬件制约和制度瓶颈。最重要的是交通、关检、人员和规划“四通”，从而实现人流、物流、资金流高效互联互通，增强粤港澳大湾区发展活力和竞争力。[12]“一国两制”目前的宪制架构安排，还不能实现上述内容的自由流动。因此，粤港澳大湾区法治建设，必须在遵循宪法和基本法所规定的“一国两制”框架下进行，既要保持特别行政区的高度自治，又要有助于促进内地与港澳，特别是粤港澳大湾区内部开放性和统筹性的形成和生长。[13]

粤港澳大湾区法治建设的难点就在于既要维持香港、澳门特别行政区实行的“一国两制”框架，还要整合大湾区内9个城市相关制度和体制。这就需要一种内地和港澳都能接受、认可的法制基础和法律理论并以一种稳定的可操作的方式予以推行。

全面管治权理论在粤港澳大湾区法治建设的意义、作用和功能

全面管治权概念是在2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书里被正式提出的。其主要内容可以概括为：（1）中央对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权;（2）中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治;（3）对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。全面管治权的概念是与单一制的国家结构形式紧密相连的。在单一制国家，“从严格的法律意义上来说，所有权力都是属于中央政府的”[14]，只是中央为了管治地方的方便，在全国范围内划分行政区域，把权力授予地方;地方的权力并非其本身所固有。在这种国家结构形式下，中央对地方具有全面的管治权力。然而，如果在联邦制国家，联邦与属邦的权力由宪法明确予以划分，联邦的权力甚至是属邦让渡其部分主权而形成的，属邦未让渡出来的剩余权力归属邦所有和行使。在这种国家结构形式下，就谈不上联邦对属邦的全面管治权：属邦内部的事务由属邦自行管辖和治理。[15]

我国是单一制国家，全面管治权理论在我国宪法里有坚实的法律基础。我国宪法规定全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会撤销下一级人民代表大会的不适当的决议，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，这就是全面管治权的典型法律表达。[16]在我国单一制国家结构形式下，中央对香港、澳门特别行政区和粤港澳大湾区内其余9个城市都具有全面管治权。

全面管治权理论在粤港澳大湾区法治建设的意义、作用和功能表现在以下几个方面。

第一，全面管治权理论可以为粤港澳大湾区的法治建设提供解决区际法律冲突合作的法律基础。在“一国两制”下，粤港澳大湾区11个城市存在着异常复杂的区际法律冲突。（1）多法系的法律冲突：香港保留原先的普通法法系，澳门保留原先的大陆法法系，而内地的9个城市实行社会主义法律制度。（2）高倾斜的法律冲突：香港和澳门实行高度自治，而内地9个城市的行政级别为省级下辖的地级市单位，仅有一定的立法权限，而其中又有经济特区市、省会市和一般的较大的市的分别。（3）异质性的法律冲突：香港和澳门实行原有的资本主义制度，而内地9个城市实行社会主义制度，法律冲突的背后还体现出两种社会制度的不同性质。

法律冲突的本质是两种权力的碰撞。国际法律冲突是两种主权的碰撞，而联邦制下的区际法律冲突是两种带有主权因素的属邦权力的碰撞。我國的区际法律冲突是两种非主权性的权力的碰撞，是两种地方权力的碰撞。这些地方权力都是在中央授权下形成的，都来自中央的授权并对中央负责。这就使得拥有全面管治权的中央可以通过授权及授权监督等方式对粤港澳大湾区法治建设中遇到的难题进行统一的协调、指导和领导。

第二，全面管治权理论可以为粤港澳大湾区的法治建设提供构建区域法律合作的法律基础。香港和澳门回归前分属于英国和葡萄牙管治，它们之间的关系是以两个国家的名义由港英政府和澳葡政府按照国际关系的一些原则来处理。[17]香港和澳门回归后，两地都成为直辖于中央人民政府的特别行政区，其关系发生了根本性变化，不再带有国际因素，而是成为一个主权国家内部两个相邻的特别行政区域，有关国际法原则应该不再适用。我国内地各省、自治区和直辖市与特别行政区的关系，是主权国家内部地方与地方的关系，它们都是我国单一制结构形式下的地方单位。其区别只是一般地方与特殊地方。这些地方单位分别在自己的管辖范围内推行和实施各自政策，并分别对中央人民政府负责。

粤港澳大湾区11个城市的法律关系为单一制的府际关系，而非联邦制下的府际关系。全面管治权理论为我国中央领导地方各级政府提供了政治基础和法律条件。粤港澳大湾区涉及的政府关系有：（1）中央与广东省、香港特别行政区、澳门特别行政区的关系;（2）广东省与香港特别行政区、澳门特别行政区的关系;（3）香港、澳门与内地9个城市的关系。粤港澳大湾区的法治建设超越了跨省际的行政区域合作，应当由中央予以统一指导或协调。

第三，全面管治权理论可以为粤港澳大湾区法治建设提供进行区内法律整合的法律基础。粤港澳大湾区的11个城市分属于不同的关税区，有不同的法律和行政体系，粤港澳大湾区城市群的规划就是要在“一国两制”平台下进行许多全新的“跨制度”尝试。[18]所谓法律整合，是指在原有的各自规则和体制的基础上，整合出一套各方都能接受的规则体系。《大湾区建设框架协议》提出的推进基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设等七项重点合作领域，无不需要在法律体制和经济政策方面予以统筹协调才能有力推进，并需要建立高层次的合作平台和有效的合作机制。

粵港澳大湾区多方合作主体的权力都属于中央授权下的地方权力，而非独立自主的固有权力。根据我国宪法单一制原则所必然延伸出来的全面管治权理论，不仅是我国设立省级行政区域和广东省内9个城市的依据，也是我国设立香港特别行政区和澳门特别行政区的依据。在粤港澳大湾区法治建设的过程中，全面管治权理论可以为跨省际的制度整合提供坚实的法理基础。

全面管治权在大湾区法治建设中的路径探索：区际法与区制法

区域法治发展本身就存在着“多样性的特质”，这些“多样性特质”并非互不相关、绝对排斥，它们彼此之间存在紧密关联，共同为国家法治发展这个“具体总体”所统摄。[19]粤港澳大湾区里的11个城市在社会制度、法律体系、经济发展、社会结构、历史进程、文化传统和地理环境等方面存在着巨大差异，这就使得粤港澳大湾区的法治建设和法治发展更加呈现出“多样性特质”。然而，在我国单一制国家结构形式下，这些多样性特质是在中央政府对11个城市都具有全面管治权的基础上运作的。

香港基本法和澳门基本法对香港、澳门回归后与内地如此紧密的合作和交流可能是始料未及的。香港基本法第95条和澳门基本法第93条仅是规定香港、澳门特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助，但对于其他方面的合作，如经贸合作、高等教育学位证书的相互承认、双重征税和防止偷税漏税、证券管理、环境保护等，没有任何明文规定。香港、澳门基本法既没有规定这些合作应当按照什么程序来操作，也没有规定这些合作可以签订什么样的协议。

香港、澳门回归后，在港澳与内地合作方面，“中央政府一直扮演重要角色，一度是合作的主导者，甚至是包办者”[20]。如全国人大常委会通过授权，为内地与港澳之间的合作提供法律基础，化解法律适用难题;国务院通过制定国民经济和社会发展规划，定位港澳地区的战略地位，等等。粤港澳大湾区建设的合作不仅是“一个国家”下两个乃至两个以上的地方政府的合作，而且还是“一个国家”下社会主义与资本主义两种制度的合作，复杂性远远超越以往的区域合作。粤港澳大湾区是“一国两制”溢出的制度红利，也是特别行政区、经济特区、自由贸易试验区、单独关税区等制度的叠加，其必然产生许多新的法律问题和制度的创新。[21]

全面管治权理论在大湾区法治建设的路径可以概括为区际法路径和区制法路径。这里讲的“区际法”和“区制法”，是就广义意义上的“法”而言的，既包括“硬法”，也包括“软法”，既包括有明确效力的法律文件，也包括具有行政指导性质的政府规划。

第一，区际法路径。所谓区际法，是相对于国际法的概念而言的，是指在一个统一的国家里因存在着不同的法域或不同的法律制度，对应产生的不同协议、安排和合作机制等不同形式的规范性文件。制定区际法，是区际法律冲突的一种消极反应和自然行为。在粤港澳大湾区建设过程中，既存在中央政府主导下的纵向府际合作，也存在着地方自主下的横向府际合作。[22]因此，区际法可以分为一般区际法和特殊区际法。

一般区际法。一般区际法，是指香港特别行政区和澳门特别行政区作为一个地方政府与我国內地地方政府制定的区际法。既包括香港、澳门特别行政区与内地省级单位签订的各种合作协议，也包括香港、澳门特别行政区与内地地级市政府签订的合作协议;既包括两个主体单独签订的协议，也包括两个以上的主体共同签订的协议。香港、澳门特别行政区与内地省级单位签订的合作协议有《粤港合作框架协议》（2010年4月8日签订）和《粤澳合作框架协议》（2011年3月6日签订）等。两个特别行政区签订的合作协议有《关于持永久性居民身份证入出境及互免填报入出境申报表协议》（2009年11月24日签订）、《关于移交被判刑人的安排》（2005年5月20日签订）、《关于香港特别行政区与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》（2013年1月17日签署）等。多个主体签订的合作协议如泛珠合作有11个成员，包括香港特别行政区和澳门特别行政区，以及四川省、江西省、海南省、云南省、贵州省、湖南省、福建省、广东省、广西壮族自治区，2014年这11个成员发布了《泛珠三角区域深化合作共同宣言》（2015～2025年）。这些都属于一般区际法。在大湾区法治建设的过程中，可能产生的区际法包括：（1）香港、澳门特别行政区与内地间的区际法;（2）香港特别行政区与澳门特别行政区间的区际法;（3）内地9个城市间制定的区际法。

特殊区际法。在“一国两制”下，区际法不仅仅是指香港、澳门特别行政区与广东省或内地几个城市签订的各种协议和安排，也包括香港特别行政区与中央有关部门签订的协议或安排。这是由在一个国家实行两种不同的制度决定的。在一般情况下，地方政府的权力来自中央，地方不能与中央进行平等谈判并签订协议，考虑到两种制度的差异，由中央有关部门代表社会主义制度与代表资本主义制度的香港特别行政区和澳门特别行政区签订协议。如我国内地与香港、澳门特别行政区有关司法协助的安排，在内地主要是以最高人民法院发布司法解释的形式呈现。[23]如CEPA是由香港、澳门特别行政区与商务部签订的。《大湾区建设框架协议》则由广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区以及国家改革和发展委员会共同签署。[24]这些都属于特殊区际法。

特殊区际法与一般区际法的区别在于：一般区际法仅是地方合作主体签署的各种协议性的法律文件，而特殊區际法则必须由中央部门参与签署，中央是其中一方当事人。特殊区际法往往是一般区际法的制定依据，即在特殊区际法产生后，一般区际法应当根据特殊区际法来制定。如2012年由香港特别行政区政府和广东省人民政府签署的《粤港合作协议》，其前言部分就指出其中一个目的就是落实《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及其补充协议。这里的《粤港合作协议》即属于一般区际法，而《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议则属于特殊区际法。

区制法路径。这里的区制法，是指粤港澳大湾区制度法。香港特别行政区、澳门特别行政区与内地9个城市签订各种协定只能形成区际法，而不能形成大湾区制度法。形成大湾区制度法的必然性在于：第一，目前大湾区内部的区域性基础设施缺少利益共享机制和配套政策支持，处于相互分割的状态，且存在着重复建设、布局不合理的问题。“城市群空港、铁路站线、港口资源的统一规划与整合还没有付诸实践”，城市总体规划、经济发展规划、土地利用总体规划等衔接不够，也缺乏相互间密切联系，有必要进一步予以整合。[25]第二，大湾区内部立法主体多，权限不一，既有特别行政区立法权，也有经济特区的立法权，还有设区的市的立法权，一些跨境法律合作如高新科技、互联网等涉及国家安全、体制等问题，非大湾区内部能够处理。[26]区制法是粤港澳大湾区内11个城市协同发展与合作治理在法治建设上的必然要求和更高体现。

区制法可以分为区制规划法和区制强行法。区制规划法。所谓区制规划法，是指由中央有关部门对大湾区建设提出规划。从区域合作的历史经验来看，传统的区域合作可能产生的问题往往是地方政府的保护主义、机会主义，出于对本地利益的保护，限制了资源合理配置、竞争良性进行的实现，最终悖反于区域合作与区域发展的初衷。[27]区际法本身是合作各方在自愿平等基础上签署的合作协议，无论是一般区际法，还是特殊区际法，都需要多方的协调，制定成本高，而且可能形成区域本位主义和地方保护主义等问题。

粤港澳大湾区建设是国家的一项发展战略。既然是国家发展战略，国家就有权力和责任制定发展规划。因此，大湾区建设可以在全面管治权理论下，通过顶层设计，综合考虑大湾区内部不同法律制度的差异，提出统一的发展规划。《大湾区建设框架协议》提出编制的《粤港澳大湾区城市群发展规划》[28]，就是区制规划法的体现。区制规划法还包括我国在历次国民经济和社会发展规划里都提到的对港澳在国家发展战略中的地位和定位等。

区制强行法。我国目前调整区域合作和区域发展主要是依靠政策性制度安排，这些政策性制度基本上以通知、意见、方案或规划等形式发布，如国家层面出台关于区域协调发展的若干意见的政策性文件以及战略性规划，然后再由省级政府出台关于贯彻国家区域发展意见和规划的政策性文件，而法律法规的制度性安排却严重缺失和滞后，因而出现区域发展政策性制度和法规性制度、约束性制度和协商性制度失衡等问题。[29]粤港澳大湾区建设就现有的合作性质而言，仅是一种政策行为，各方是否最终履行协议内容取决于各方的自觉性，这种协议的无约束力正是粤港澳法律合作中多个领域迟迟难以深化和推进的根本原因。所谓区制强行法，是指在大湾区建设过程中，考虑到区制规划法仅仅属于“软法”的效力，因而在宪法和基本法规定下，在尊重和维护香港、澳门特别行政区高度自治的前提下，由全国人大或全国人大常委会对某一问题进行统一立法。

区制强行法既在内地的9个城市实施，也在香港特别行政区和澳门特别行政区实施。有一种意见认为，探索建立自由贸易港是深化粤港澳合作的优先选择，并建议由全国人大制定并颁布《自由贸易港法》。[30]又有一种意见提出，在商事领域可以尝试推进制定粤港澳台四地统一商法典或统一商业规则。[31]还有一种意见建议制定《区域合作法》作为统一规范，以符合区域合作的本质内涵与满足其外延需求。[32]由于香港基本法第18条和澳门基本法第18条对全国人大及其常委会制定的法律是否可以在特别行政区实施作了严格限制，即必须列于附件三后才可以在当地实施，列入附件三的法律限于国防、外交和其他不属于特别行政区自治范围内的法律，大湾区建设过程中涉及的经济和法律方面的合作，绝大多数属于香港、澳门基本法已经授权特别行政区予以高度自治的事。因此，制定区制强行法的范围是很窄的，只有在超出特别行政区自治范围外的事务，而且又属于大湾区建设的必要事项，才可以写入这里所指的“区制强行法”。

结语

随着粤港澳大湾区建设的深入发展，在“一国两制”宪制安排下，香港、澳门与内地9个城市的关系势必通过签订一系列的协议等方式予以推进。如何在目前“一国两制”宪制安排下，通过区域一体化强化“一国”，进一步成功将香港和澳门纳入国家治理体系，以及支持港澳融入国家发展大局，保障香港和澳门在50年后加强和国家的向心关系，这是粤港澳大湾区法治建设的重要使命。

“一国”是两制的基础和前提。在粤港澳大湾区建设的过程中，法治建设的任何模式、程序和方向都不能偏离“一国”要求。粤港澳大湾区法治建设需要一种坚实的法理基础，才能稳步推进。这种理论就是全面管治权理论。无论是香港特别行政区和澳门特别行政区，还是广东省的9个地级市，这11个城市都是我国单一制下的地方政府，其权力都是来自中央的授权，由中央人民政府统一领导。大湾区的协同发展和区域合作是建立在一个统一的单一制国家内，而非联邦制国家结构形式下。中央对大湾区的11个城市都具有全面管治权。

全面管治权理论推进大湾区法治建设的路径有一般区际法、特殊区际法、区制规划法和区制强行法。这里讲的区际法与区制法，既包括“硬法”，也包括“软法”。无论是区际法，还是区制法，都必须以宪法和基本法为依据，严格按照宪法和基本法办事。随着“一国两制”实践的发展及大湾区内部整合态势的强化，特殊区际法和区制规划法的重要性将越来越突出，而一般區际法将越来越多地根据特殊区际法和区制规划法制定。区制强行法的制定则必须遵循香港、澳门基本法第18条对有关全国性法律在特别行政区实施的规定。

注释

[1]陈德宁、郑天祥、邓春英：《粤港澳共建珠江口湾区经济研究》，《经济地理》，2010年第10期。

[2]李幼林：《“湾区经济”的上海启示》，《中国经济特区研究》，2017年第1期。

[3]有关区域合作的宪法问题分析，可参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》，2012年第8期;《区域经济一体化法制研究的参照系》，《法学论坛》，2012年第4期;《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》，2006年第2期;何渊：《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改》，《南京社会科学》，2015年第5期;《论行政协议》，《行政法学研究》，2006年第3期等。

[4]见《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》第2条“合作目标”。

[5][6]莫世健：《粤港澳大湾区的法律框架构想：融合、创新与共赢》，《粤港澳大湾区法律论坛论文集》，2018年6月2日。

[7]《粤港澳大湾区立法栏目主持人按语》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[8]董皞、张强：《粤港澳大湾区的特异性与协调发展合作治理之法律问题》，《粤港澳大湾区法律论坛论文集》，2018年6月2日。

[9][10]张亮、黎东铭：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[11]李幼林：《“湾区经济”的上海启示》，《中国经济特区研究》，2017年第1期。

[12]黄奇帆：《“一国两制”背景下“三税区三法律三货币”是粤港澳湾区最大潜力所在、动力所在、特色所在》，在粤港澳大湾区发展论坛上的演讲，2018年8月22日。

[13]董皞、张强：《粤港澳大湾区的特异性与协调发展合作治理之法律问题》，《粤港澳大湾区法律论坛论文集》，2018年6月2日。

[14][英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，北京：法律出版社，2003年，第1133页。

[15]王禹：《“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权》，《港澳研究》，2016年第2期。

[16]见中国1982年宪法第67条第（八）项、89条第（四）项、104条、110条等。

[17]王振民：《中央与特别行政区关系——一种法治结构的解析》，北京：清华大学出版社，2002年，第220页。

[18]李幼林：《“湾区经济”的上海启示》，《中国经济特区研究》，2017年第1期。

[19]公丕祥：《区域法治发展的概念意义——一种法哲学方法上的初步分析》，《南京师大学报》（社会科学版），2014年第1期。

[20]朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[21]杜承銘：《粤港澳大湾区跨法域治理的法治基础问题的若干思考》，《香港基本法澳门基本法研究会2018年年会论文》，2018年8月12日。

[22]朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[23]如《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互委托送达民商事司法文书的安排》（1998年12月30日最高人民法院审判委员会第1038次会议通过，法释[1999]9号）;《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》（1999年6月18日最高人民法院审判委员会第1069号会议通过，法释[2000]3号）、《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》（2001年8月7日最高人民法院审判委员会第1186次会议通过，法释[2001]26号）、《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行民商事判决的安排》（2006年2月1日最高人民法院审判委员会第1378次会议通过）、《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》（2007年9月17日最高人民法院审判委员会第1437次会议通过）、《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》（2006年6月12日最高人民法院审判委员会第1390号会议通过，法释[2008]9号），等等。

[24]CEPA的全称为《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（2003年6月29日签订）及《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（2003年10月18日签订）。

[25]林先扬：《粤港澳大湾区城市群经济外向拓展及其空间支持系统构建》，《岭南学刊》，2017年第4期。

[26]邹平学、冯泽华：《改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命》，《粤港澳大湾区法律论坛论文集》，2018年6月2日;杜承铭：《粤港澳大湾区跨法域治理的法治基础问题的若干思考》，《香港基本法澳门基本法研究会2018年年会论文》，2018年8月12日。

[27]汪伟全：《地方政府竞争秩序的治理——基于消极竞争行为的研究》，上海人民出版社，2009年，第156页。

[28]《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》第11项“完善协调机制”。

[29]朱未易：《试论我国区域法制的系统性构建》，《社会科学》，2010年第10期。

[30]苏捷揉：《浅谈粤港澳大湾区建设背景下打造自由贸易港的法治化途径》，《粤港澳大湾区法律论坛论文集》，2018年6月2日。

[31]吕海蓉：《粤港澳台法律共同体的构建路径探索》，《粤港澳大湾区法律论坛论文集》，2018年6月2日。

[32]张亮、黎东铭：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，《地方立法研究》，2018年第4期。

责 编/马冰莹