摘要：近年来，随着城市化进程不断推进，征地拆迁与政府土地收入之间矛盾愈发突出。地方政府在发展中，为了获得更多的财政收入用于公共基础建设，充分利用土地资源，使得土地收入在财政收入中的比例日渐提升，形成了“土地财政”现象。该现象的出现，不仅能够反映出征地制度存在的弊端，且暴露了现行财税体制不足之处，如果继续坚持土地财政，势必会造成不良影响，对地方政府发展构成危害。文章从土地财政成因入手，对土地财政存在的弊端进行批判，最后对该体制提出改革建议。

关键词：土地财政；土地征用；改革

自20世纪80年代至今，我国城市化建设取得了不错的成绩。传统时代，农业部门无力为工业化发展提供更多支持。故深圳、厦门等经济特区不得不学习香港，通过出让城市土地使用权为基础设施建设融资。至此，国内开辟了一条以土地为资本的融资道路，形成了“土地财政”。但时过境迁，新时期下，土地财政存在的弊端日渐暴露，不利于城市经济持续发展。因此加强对土地财政体制改革的研究具有现实意义。

一、 土地财政的成因

“土地财政”是指对土地资源高度依赖、土地相关财政收支占政府财政总收支的比重较高的一种财政运行形态。抽象可以理解为：以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租、税费及土地财政收入分配以及相应的支出安排。

（一） 现行土地制度有缺陷

唐在富指出，《宪法》明确规定，土地使用权归全国人民所有，国务院通过《土地管理法》等法律，将管理权落实给地方政府。2004年3月《宪法》修正案规定，基于社会公共利益需求，国家可以严格遵循法律制度对土地进行征收和征用，同时针对性地给予一些补偿。但国内现行法律并未对公共利益内涵、外延等予以明确的规定，更多的解释权掌握在政府。“公共利益需要”成为地方政府征地无度的法宝，土地财政兴起迅速。

（二） 法律法规不完善

《土地管理法》明确规定，任何单位、个人对于土地资源的使用要依法向有关部门申请。但在具体实施中，法律条文根本没有起到明显的作用，法条规定的模糊性，导致地方政府征地存在极大的随意性、盲目性，征地范围过大。现实生活中，无论哪种用途，政府都要以低价进行征地，忽视了人民群众的切身利益，故在长期实践中发现征地行为被赋予了盈利性特征。

二、 土地财政的评判

（一） 土地财政的益处

第一，增加政府可支配财力。对于地方政府而言，之所以在城市扩张中投入更多时间和精力，积极建设“科技园”等园区，究其根本是为了获取更多财政收入，满足城市基础设施建设。特别是在经济发达城市，城市扩张对于产业税收效应的提升具有显著效果，能够增加预算内收入，从而增加地方政府的可支配财力。

第二，推动了地方城市化进程。事实上，通过对政府资金的支配来看，多数应用到公益性基础设施建设当中。因此从某种程度上来看，“土地财政”能够为城市化建设做出贡献。

（二） 土地财政的弊端

在我国改革日益深化的今天，土地财政的弊端日益显露。第一，产业结构致畸。“土地财政”会使得城市税收快速增长，超过预期的稳健标准，导致产业结构畸形。该制度在实施中对于地方政府具有驱赶效应。简而言之，就是政府收入重心本应放在企业上，但发生了变化，转变到土地上，在很大程度上阻碍了工业化发展。第二，抬高房价，加剧买房难困境。该体制实施时，政府会提升土地价格以获得资金，间接性抬高了房價，导致房地产业控制难度增加，出现泡沫经济。过高的房价也会演变为社会问题。它对于平常人家来说，是一场不折不扣的噩梦。第三，削弱了国家宏观调控效果。土地财政与房价之间关系密切，导致国家出台的调控政策效果难以凸显，房价陷入了“调了又涨，涨了又调”的怪圈。

三、 土地财政的改革

当下，“土地财政”的改革已经迫在眉睫，我们要积极探索，借鉴经验，寻找一条适合中国的土地财政改革之路，才能保证地方经济乃至全国经济长期稳定地运行，消除腐败，维护社会安定。

（一） 合理完善经济法对相关概念及事项的规定

第一，在经济法中，要在与土地财政相关的法律条文中，明确强调坚持物权平等的原则。既然承认土地是特殊商品，就应当给予农民平等参与市场的机会。第二，在宪法中，没有对“公共利益”作出明确解释和定义，所以，在经济法中，必须明确“公共利益”的内涵和外延，完善土地征用程序。首先，国家征用土地应严格限制在其所规定的范围内；其次，完善土地征用程序。主要包括依照法定程序所进行的征地公告、与农民协商、补偿安置、征地纠纷调解等。

（二） 重构政绩考核体制

胡鞍钢认为，除全国和省级之外，省以下各级地区不要再统计、公布国内生产总值及增长率，更不作为考核地方政府的政绩指标，而是以公共服务、社会管理、市场监管作为主要政绩指标。既然政府提出要保障民生，改善民生，民生问题的解决及解决程度应当成为衡量政府及其管理者成绩的重要指标。通过相关法律规章制度对地方政府及其官员的政绩评价标准进行全面、客观和公正的制定和实施。

参考文献：

[1]唐在富.中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬，2012.

[2]李蓓，陈多长.地方政府土地财政思维分析[D].浙江工业大学，2010.

[3]李婧.关于我国土地财政问题的研究[J].知识经济，2013.

[4]刘尚希.土地财政是高房价的罪魁祸首吗——土地财政的新变局[J].人民论坛，2010.

[5]侯作前，刘明明.从“土地财政”看我国地方财税制度的问题与完善[J].社会主义研究，2008.

[6]胡鞍钢.中国再上新台阶[M].杭州：浙江人民出版社，2006.

作者简介：

白昕宜，山西省太原市，山西财经大学。endprint