陈 欢，王小英

(东北师范大学教育学部，吉林长春 130024)

2010年11 月《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”，开启了我国普惠性幼儿园建设的探索历程。2017年5月17日，教育部、国家发改委、财政部、人社部联合下发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，提出到2020年实现普惠性幼儿园覆盖率(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例)达到80%左右的目标。普惠性幼儿园已成为党和政府对我国学前教育事业的一项战略部署。笔者从市场和经济学规律的视角，分析当前普惠性民办幼儿园建设存在的问题，并提出了对应的解决思路。

一、背景：学前教育市场价格与质量关系微弱

2010年普惠性幼儿园政策的启动主要是针对当时社会上呼声较高的“入园难、入园贵”问题的回应，而这一问题至今仍未得到很好的解决。事实上，入园难和贵为全社会所关注，反映出学前教育市场的健康发展已经遭遇严重的瓶颈，主要表现在以下几个彼此联系、共同作用的方面。

(一)供给不足导致市场价格偏高

长期以来我国学前教育市场一直处于供给不足的状态。学前毛入学率虽然已经由2010年的56.6%提升到了2016年的77.4%，但和发达国家相比依旧存在一定差距(见表1)。

表1 OECD部分国家3，4岁儿童学前教育入学率①

从市场的角度而言，学前教育的替代品少，家庭对于学前教育的需求较为刚性，在经济学中这种情况被称为具有强烈的需求刚性。对于这类商品，经济学研究表明，供给的微小不足即可导致售价的大幅上升。因此，在目前我国学前教育供给不足的情况下，学前教育总体价格偏高。

(二)政策法规模糊制约资源整合

20世纪末期，随着公办幼儿园市场化改革的进行，中央政府和各地方政府出台一系列措施鼓励社会力量办园，不过在民办幼儿园性质问题上一直摇摆不定，尤其在民办幼儿园是否可以盈利问题上模棱两可。2002年出台的《民办教育促进法》从法律上默许了民办学校可以取得“合理回报”，不过在如何界定“回报”是否“合理”的问题上，一直没有给出明确答案。民办幼儿园在这种环境下，逐步“探索”出一系列灰色操作手法，转移办学结余，形成盈利。

“名实不符”使得不少民办学校同时占足了政策优惠和市场利益，但也阻止了更大规模的社会资本进入。近年来中国经济高速发展，投资其他经济领域不仅无法律风险，而且同样收益可观，这在事实上阻碍了民办幼儿园的进一步发展与资源整合，导致目前民办幼儿园整体特点表现为：散、乱、小、差，缺乏行业领导者和大规模现代化幼儿教育机构。

(三)二元化市场阻碍教育质量提升

我国财政投入在公办园和民办园中表现出严重的差异性。从表2可以看到，59.6%的公办幼儿园有30%以上的经费来自国家财政性经费，而民办幼儿园则很少或几乎没有国家财政性经费的支持[1]。目前这一情况虽然有缓解的趋势，但仍旧没有从根本上解决。另外，公办幼儿园教师享受国家教师正规编制待遇，有充分退休保障和各种社会福利，而民办幼儿园教师则完全市场化，很多幼儿园甚至不给教师缴纳基本社保。这种投入和教师编制上的明显差异，导致公办幼儿园与民办幼儿园面临着完全不同的竞争环境，类似于20世纪90年代的经济双轨制，形成了学前教育的二元市场，表现为公办园质量好、价格低，民办园或价格相当但质量相对低，或质量相当但价格也明显更高。如前所述，鉴于目前我国学前教育供不应求，加之民办幼儿园散、乱、小的特点，民办幼儿园总体质量水平远远落后于公办园。

表2 不同类型幼儿园的经费来源[1]

另外，公办园和民办园之间也没有直接的竞争关系。公办幼儿园主要服务于公务员、事业单位职工的子女，社会经济地位相对较低的农村家庭和城镇普通家庭往往只能在民办幼儿园中进行选择。因此，公办园实质上只是市场活动的参与者，而非市场竞争的参与者，公办幼儿园教育质量对民办幼儿园不构成竞争压力。国家和地方政府投入的不公平、教师待遇的差异，导致本来可以用来引导民办教育上台阶，倒逼民办园提升办园水平，降低教育费用的政策杠杆作用、资源的引导和示范作用都不能得到有效发挥。

二、应然：优化质量与价格关系的有效措施

当市场存在某种失灵，或市场结果不平等时，政府可以通过激励、限制、惩罚等多种方式来避免或鼓励某些市场行为，其中激励是监管成本最低的手段。由于市场中各行为主体均具备独立自主选择权而不受另一方强迫，激励作用的发挥必须依靠引导市场各行为主体自主改变行为。理性人通过计算成本与收益的边际量而进行决策。所谓边际量是指自变量变动所引起的因变量变动量。因此，正向激励作用的原理在于顺应激励所产生的边际收益大于边际成本。

普惠性民办幼儿园便是政府在当前市场环境下提出的正向激励措施：通过补贴、奖励、驻派公办教师等多种补偿，激励民办幼儿园提供质优价廉的学前教育服务。对于民办幼儿园而言，激励作用的核心在于获得更高的利润率，即用更低的成本获得更高的收益；对家长而言，激励作用的核心在于获得更高的性价比，即用更低或相同的价格购买更高的质量。当普惠性幼儿园对民办学前教育市场买卖双方都产生较强正向激励作用时，将深刻地影响民办学前教育市场的价格与质量。为了分析的方便，将民办学前教育市场大致分为低质量市场、中等质量市场和高质量市场，并假设低质量和中等质量市场存在普惠性幼儿园。

低质量民办幼儿园收费和质量都处于市场最低水平，且不乏资质不全的“黑园”，低收入家庭对价格的变动尤为敏感。普惠性幼儿园进入低质量市场以后，相对更低的收费将吸引大量市场需求，进而挤压普通低质量民办幼儿园的市场份额。如图1所示，普通低质量幼儿园的需求曲线将从DL1移动到DL2。需求的减少将导致这些幼儿园生存压力更大，其中一部分幼儿园可能难以维持运营并退出学前教育市场，供给曲线将从SL1移动到SL2；剩下的幼儿园只能进一步压低收费吸引需求，SL2与DL2的交点PL2将位于PL1下方。而更普遍的情况是低质量幼儿园申请成为普惠性幼儿园，进入政府监管与质量支持体系。

图1 普惠性幼儿园对低质量学前教育市场的影响

中等质量的幼儿园在普惠性幼儿园进入市场后更加难以获得竞争优势。首先是难以通过降价来吸引市场需求，原因在于中等收入家庭提供学前教育的机会成本较高，价格的变动对其学前教育购买需求影响不大。其次是难以通过独立提高质量来吸引市场需求，原因在于优质师资将流向普惠性幼儿园，获得优质师资的成本更高。相反，申请成为普惠性幼儿园则可以在成本不变的情况下提高质量，吸引大量市场需求，包括一部分低质量市场的需求和一部分高质量市场的需求。如图2所示，原供给与需求曲线分别为SM和DM，大量申请成为普惠性幼儿园后市场需求曲线移动到DPH，供给曲线移动到SPH，新的市场均衡价PPH位于PM下方。因此，大量中等质量市场的幼儿园都愿意申请成为普惠性幼儿园，获取竞争优势。

图2 普惠性幼儿园对中等质量学前教育市场的影响

普惠性幼儿园对高质量市场的影响并不明显。选择高质量、高收费幼儿园的家长均为高收入群体，因而市场需求不会因普惠性幼儿园的出现而明显变化。但从长远来讲，政府对普惠性幼儿园质量提升的有力支持以及对教师工资福利的保障，将迫使高质量幼儿园进一步提高保育教育质量，提高教师工资待遇。

三、困境：忽视市场作用，“取水”而非“引流”

普惠性民办幼儿园市场功能的发挥有赖于提供大量普惠性学位并吸引需求，从而迫使其他民办幼儿园或提高质量，或降低价格，或退出市场，并最终通过政府对普惠性幼儿园质量的支持与监管实现短期内民办学前教育质量的提升。这是一种“引流”的思路，顺应市场规律，尊重市场参与者自主决策权，激励引导学前教育市场实现质量的提升。但当前许多地方政府在普惠性民办幼儿园建设过程中对其激励作用和市场功能认识不清，所采取的具体政策措施违背市场规律，虽然取得一定成效但规模小，主要是点、片式的“取水”而非大规模“引流”。

(一)禁止幼儿园营利，失去核心激励作用

一些地方政府，如山东、新疆、贵州等省份，规定普惠性民办幼儿园不能以营利为目的[2]，不少学者也支持这一要求。然而这是忽视市场规律的做法。在当前民办幼儿园数量占比67%的现实情况下，实现全国80%的幼儿园为普惠性幼儿园的目标离不开民办幼儿园的参与。而利润是民办幼儿园的核心诉求，禁止营利将使得普惠性幼儿园政策对民办幼儿园的激励作用大大降低，必然阻碍新三年行动目标的实现。事实上，非营利性不应成为普惠性幼儿园的核心特征，或者说，营利并不影响普惠性幼儿园功能的实现。相反的政府应当允许普惠性幼儿园营利，以便吸引大量民办幼儿园主动实现面向大众和保障质量的目标。政府要杜绝的是普惠性民办幼儿园举办者从中获取暴利，甚至不惜损害幼儿身心健康、欺骗家长和雇佣无学前教育从业资质的人员为教师等。

(二)财政投入不足，补贴与限价难以匹配

一些地区虽未明文禁止普惠性民办幼儿园营利，但对幼儿园收费限定过于严苛，同时未兑现相应补贴与福利，导致普惠性幼儿园运营压力较大。如一项针对宁波市普惠幼儿园的调查中，某普惠性幼儿园园长表示“政府对幼儿园的补助力度是按三年行动计划之初制定的标准执行的，因为政府对我们幼儿园是限价的，这跟日益上涨的教师工资形成了一对矛盾，再按这个标准不变，我们幼儿园很快就会吃不消”[3]50；一项针对重庆市的调查也发现很多政府负责人和园长都反映普惠性幼儿园收费标准太低，“让人费解”[4]41。限价与补贴的不匹配导致普惠性幼儿园运营困难，政策丧失对民办幼儿园的激励作用。

为了确保普惠性幼儿园在降低价格、提升质量的前提下良好运行，必须以强有力的公共财政投入以及相应的财政投入体制为后盾。我国目前学前教育管理体制是“地方负责，分级管理”，财政投入的责任主体是地方政府。如粤省某县2014年的数据显示，以中央政府对普惠性幼儿园的投入为基准1，则省政府投入是中央政府的0.2倍，市政府是1.9倍，县政府是3.3倍，镇政府(街道办)是20.3倍[5]。这种投入体制必将直接导致各地学前教育发展严重不均衡，普惠性幼儿园政策实施效果也差异巨大。

务实地说，在无法短期内大幅提高财政投入的情况下，与其限定普惠性民办幼儿园的价格，不如支持其在不提高收费的情况下提高教育质量。对普惠性民办幼儿园而言，价格限定的同时政府补贴不足，幼儿园经济利润下滑甚至运营困难，必然无法实现质量的大力提升。对家长而言，财政投入不足也无法实现幼儿园收费的实质性下降。如一项研究中的数据显示某幼儿园教学费最初收900元，成为普惠性幼儿园后每月生均收费下降了40元[6]23。当降价无法达到一定幅度时，家庭从幼儿园降价中的获益不如从幼儿园教育质量提升中获益更多。如一项针对辽宁省沈阳市普惠性幼儿园社会期待的研究中，家长表示：“其实幼儿园特别是民办园主要还是以营利为目的……站在我们家长的角度，只要收费跟大多数园差不多，我们都能接受。”[7]22另一项调查中家长表示：“只要老师对孩子好，别的方面我们倒不是很在意”[8]。

(三)申请标准过高，无法惠及低收入群体

我国目前学前教育市场矛盾最尖锐的地方是低收入、流动家庭的幼儿上不起或进不了质量有保障的幼儿园，而只能去收费和质量都非常低的幼儿园甚至资质不齐的“黑园”。由于资源的有限性，普惠性幼儿园资源应当首先向低收入群体倾斜，重点支持占全国人口总数约50%的城市低收入家庭、农村中低收入家庭享受普惠性幼儿园服务。因此，政府应首先支持低质量民办幼儿园逐步提高质量，通过提供大量价格相当、质量可靠的服务保障低收入家庭幼儿的受教育权利，并进一步挤压“黑园”的市场份额并最终令其淘汰。

为了实现这一政策效果，地方政府要基于当地居民收支基本情况、各级各类幼儿园(包括无证办园的“黑园”)成本与收费情况，制定对低质量民办幼儿园激励效果最大的普惠性幼儿园申请认定制度。然而，目前大部分地方政府设定的普惠性民办幼儿园准入标准过高。如宁波市、重庆市均要求普惠性幼儿园办园水平要达到等级标准三级及以上标准，要求幼儿园具备一定规模②③。一项针对重庆的调查还发现普惠性幼儿园认定在操作中往往对幼儿园占地面积、配套设施、室内设备和材料方面做了硬性规定，幼儿园需要“一步到位”，达不到标准的幼儿园不通过审核。大多数低质量幼儿园规模较小，主要以私人投资为主，可能迫于场地等客观条件的限制无法达到申请标准，或者虽然客观条件允许但不愿意或难以筹措提高办园条件的资金，这就导致低质量市场的普惠性幼儿园政策推行困难。如株洲市2012年数据显示城区普惠性幼儿园认定工作取得良好效果，但县城和农村则进展缓慢[9]46。当普惠性幼儿园无法提供一定量的学位时，其对“黑园”市场份额的挤压作用便会大大减弱，还将造成新的低质量市场普惠性幼儿园和普通民办幼儿园的二元分化。

(四)缺乏质量标准，认定与管理操作混乱

目前普惠性幼儿园的质量应达到什么水平尚无统一标准，政策文件或语焉不详或有失偏颇。如《国十条》对普惠性幼儿园质量的要求为“防止和纠正教育内容小学化倾向”，重庆市相关规定为“坚持以游戏为基本活动，寓教于乐”，宁波市2012年普惠幼儿园认定的资质要求中涉及到幼儿园质量的仅“年检合格”一项④；宁波市江北区对评定工作出台了进一步实施要则，但大量引用其他评定标准如“保健医生和后勤岗位工作人员上岗要求必须符合省等级幼儿园标准规定”，不利于质量评定工作的公开透明和接受社会监督；还有一些地方政府对幼儿园结构性质量，尤其是物质环境质量要求严格，如一项调查中某园长表示：“那个草坪是必须铺的，还要贴地板胶”[4]40。由于缺乏统一的质量标准，各地普惠性幼儿园认定工作随意性较大，不同地区间普惠性幼儿园差异可能非常大，全国普惠性幼儿园统计数据或不可靠。

另外，由于没有质量标准作为参照，对普惠性幼儿园当前质量最需要提升之处认识不足，政府无法有针对性地进行投入与监督检查，经费投入项目繁多但脱离实际，造成公共资源的浪费。如一项调查中，某区为普惠性幼儿园发放“阳光背包”，购置各种物品如打印机、电脑等共计花费300多万；但与此同时却没有设立普惠性幼儿园教师的专项培训项目[4]35。对其中一些幼儿园而言，也许其质量的短板首先是物质环境；但对另一些幼儿园而言，也许师资水平才是其质量提升的瓶颈。只有将公共财政有的放矢地投入到各个幼儿园最急需的领域，才能有效、高效地提高普惠性民办幼儿园质量水平，而这依靠科学严谨的质量标准及配套质量评定体系。

(五)家长教育缺失，政策推行遇生态瓶颈

市场交易中的产品具有价值属性，也即必须对购买者有用。产品的使用价值主要表现为功能和质量，质量是产品功能满足消费者需求的程度。就学前教育市场而言，由于学前教育产品的直接购买者是家长，幼儿是家长所选择的学前教育的“接受者”。因此，学前教育产品的质量即幼儿园满足家长需求的程度。家长的需求与幼儿身心发展意义上的需求可能大相径庭。市场只会迎合家长需求从而放大这种差异，这就产生了“市场失灵”：由市场的方式提供的学前教育可能违背幼儿身心发展需求。因此，调和家长需求与幼儿需求的矛盾只能且必须由政府来完成。

遗憾的是，目前许多家长不理解幼儿园质量，尤其是在小学化问题上，收入越低的家庭越倾向于支持小学化，低质量民办幼儿园主要依靠小学化教学赢得家长需求。《国十条》明文禁止普惠性幼儿园教学小学化，导致普惠性幼儿园无法满足低收入家长的质量需求，自然也无法实现吸引大量市场需求的目标，无法实现对普通低质量幼儿园需求的挤压作用。一旦家长不愿意选择普惠性民办幼儿园，则民办幼儿园申请成为普惠性幼儿园的动机也随之降低，普惠性幼儿园政策遭遇市场生态瓶颈。

四、出路：善用市场逻辑提高教育公平与质量

(一)允许合理营利水平，有效监管财务状况

删除政策文件中“不以营利为目的”的规定，打消民办幼儿园的顾虑。与此同时，对教师工资、教师培训经费等做出细致的规定，并对普惠性民办幼儿园的财务状况进行有效监管。在具体实施过程中，还应区分人员经费在不同房屋产权归属的民办幼儿园的总收入中所应占的比例。对无房屋产权的普惠性幼儿园而言，人员经费比例应低于有房屋产权的幼儿园。为了对普惠性幼儿园财务进行有效监管，应对所有普惠性民办幼儿园进行专业财务培训，规范普惠性民办幼儿园的财务管理。对不能按规定进行财务管理的幼儿园暂停财政拨款。

(二)密切把握市场现状，明确当地补贴标准

地方政府应密切关注当地学前教育市场现状，包括入园率、各级各类幼儿园数量与分布、收费与成本、质量现状等，依据市场现状制定普惠性幼儿园认定标准，确保低质量幼儿园通过一定努力能达到该标准，尤其在幼儿园面积、师资水平上要求不能过高，确保大量低质量幼儿园进入政府财政与质量支持体系，确保普惠性幼儿园政策惠及低收入家庭。

把握市场现状的另一个重要目的是明确当地普惠性幼儿园价格与补贴标准。这需要地方政府物价部门、教育部门等对普惠性幼儿园的成本进行核算，制定出符合政府财政现状，给予幼儿园一定营利空间，保障专任教师工资与福利的收费与补贴标准。对于不同质量水平的普惠性幼儿园，应实施分级限价与补贴制度。对于质量较低的普惠性幼儿园应进行财政倾斜，尤其是支持其改善办园条件，购置必要的绘本及其他教学用具，提高幼儿伙食等。

(三)制定质量评定细则，认定监管公开透明

制定幼儿园质量，尤其是结构性质量的评定细则，明确阐述幼儿园质量的维度与标准，对幼儿园质量进行合理的分级。政府专员对所有幼儿园的质量水平进行严格的评定，并为幼儿园提供详细的质量报告，提出进一步发展目标。明确不同收费的普惠性幼儿园所应达到的质量水平，依据质量报告对普惠性幼儿园质量的提升提供专项拨款与其他支持。质量评定细则、幼儿园质量报告、普惠性幼儿园专项拨款等信息对社会公开并进行有力宣传，鼓励家长依据细则对幼儿园质量与政府普惠性幼儿园评定与支持工作进行监督，大众媒体专设投诉渠道，接受家长投诉并及时曝光。

(四)科学分担财政责任，资源流向贫困群体

在把握各地市场现状，制定普惠性民办幼儿园收费与补贴标准、各级普惠性幼儿园质量标准的基础上，完善中央政府与地方政府财政投入机制，加强中央政府、省政府对贫困地区、贫困群体的财政责任。具体而言，首先，加强中央政府、省政府对贫困地区普惠性幼儿园建设工作的支持力度，专款专用，积极建设小学附设幼儿园或鼓励居民开办幼儿园。其次，在师资培训上，加强对地方师资培训学校的支持，提高地方师范学校的师资培养水平。最后，提高中央政府、省政府对城市低收入人口的教育补贴力度，为低收入人口提供幼儿教育券，支持最低收入家庭幼儿免费就读普惠性幼儿园，并加强对幼儿园接收工作的监督管理。

(五)加强家长宣传教育，获得社会教育信任

在幼儿园质量评定细则出台后加强家长的宣传工作，依靠大众媒体、新媒体等传统与新兴传播平台宣传质量评定细则具体内容，鼓励家长提出问题、质疑并请专家解答家长的疑惑，尤其是让家长理解游戏在幼儿身心发展中的重要作用、小学化的弊端等重要教育理念。通过宣传与教育，让家长理解何为幼儿园质量，使家长具备判断幼儿园质量的基本能力，从而理解普惠性幼儿园的质量在哪些方面何种程度上相对同收费水平的幼儿园更高。同时，为家长提供便利的信息平台，方便家长查阅当地幼儿园分布、收费与质量信息，鼓励家长参与普惠性幼儿园质量提升的监督工作。

[注释]

① OECD官方网站，http://stats.oecd.org/.

② 《宁波市江北区普惠性民办幼儿园管理办法(试行)》，2013.

③ 《重庆市财政局重庆市教育委员会关于加大财政投入推进学前教育发展的通知》，2011.

④ 《宁波市普惠性幼儿园管理办法(试行)》，2012.

[1] 何浩,秦姣姣.学前教育“入园难”、“入园贵”再反思——基于学前教育体制的视角[J].高等函授学报(哲学社会科学版),2013(26):72-78.

[2] 余中根.普惠性民办幼儿园的内涵及其政策价值[J].聊城大学学报(社会科学版),2016(6): 111-115.

[3] 袁希迎.普惠性民办幼儿园问题与对策研究[D].宁波：宁波大学,2014.

[4] 马莉娟.普惠性幼儿园建设的问题研究[D].重庆：西南大学,2013.

[5] 董青.发达地区普惠性幼儿园教育成本分担——以粤省S县为样本[J].地方财政研究,2017(01):85-90.

[6] 夏梦雪.教育公平视角下普惠性幼儿园建设研究[D].武汉：华中师范大学,2015.

[7] 王默.普惠性幼儿园的社会期待及普惠政策运行机制研究[D].沈阳：沈阳师范大学,2013.

[8] 王默,秦旭芳.不同利益主体视野下的普惠性幼儿园发展思路——基于辽宁省三市的实证分析[J].现代教育管理,2015(6):21-26.

[9] 胡玲燕.株洲市普惠性幼儿园的建设：现实与构想[D].长沙：湖南师范大学,2014.