柏　桦　赵宁芳

(南开大学 周恩来政府学院，天津　300071)

清代灾荒不断，在给人民带来沉痛灾难的同时，也给王朝统治带来了诸多挑战。统治者为了维护江山社稷的稳定，不但在防灾方面未雨绸缪，在灾害发生之后也有一定应对措施，并且根据赈灾过程中出现的问题不断修订策略和程序，在救援灾民及灾后恢复生产、稳定社会秩序等方面取得了一些效果。由于灾荒发生频繁、灾情巨大、波及范围广、朝廷财力窘迫、官员腐败等原因，在灾荒赈济方面也出现过许多问题，不但使救济物资难以用于救灾，而且滋生腐败，受灾百姓在难逃劫难的同时，也引起社会恐慌，乃至于动乱，曾经出现哀鸿遍野、盗贼横行的局面，不但人民饱受灾荒之苦，社会也动荡不安。值得注意的是，面对各种自然灾害，朝廷并不是束手无策，人民也非麻木不仁，而且在构建官民相得的救灾体系方面也取得了一些经验教训。

一

有关清代荒政的研究，一直是学者关注的重点，特别是近40年以来，学术界从广泛的关注到细致的研究，形成了比较合理的研究体系。既有专项研究，又有工具书，还有资料汇编。以专项研究而言，有研究灾荒本身的，也有研究灾荒应对的，更有探讨灾荒社会影响的。不但关注到人与自然的和谐，而且注意到在自然灾害面前国家与社会的应对措施。纵观此前专项研究的成果，有对灾荒成因及危害进行考察，试图总结规律性的内容；也有对救荒、备荒、防荒等方面的考察，从荒政的角度谈救济措施；还有探讨灾荒与政治、经济、文化和社会之间的关系者。所有研究都试图在总结利弊得失的基础上，提出经验教训与启示，其研究所及之深之广，也是前所未有的。

清代自然灾害频发，受灾面积大小不一，受灾人口众寡不同，以灾害赈济而言，当属乾隆八年(1743)由官府主持的京畿大旱灾赈济，以及由社会力量参与的“丁戊奇荒”赈济。前者是在王朝“盛世”条件下完成的，后者则是在王朝“末世”条件下形成的。官府主持是在皇帝监督指导下，朝廷与地方官员通力合作，以救灾及灾后恢复为中心，采取平粜、蠲缓、赈济、借贷、以工代赈等措施，“因为儒家专制主义学说在对待保护人民福利和生产力方面是很慷慨大度的”*[法]魏丕信：《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译，江苏人民出版社2006年版，第7页。。在以救灾为主要工作的当时，官僚制度也发挥着管理与治理的功效。在社会力量广泛参与的情况下，即便是官府已经起不到主导作用，也能够积极协助。社会力量通过名人、富商、缙绅，乃至于洋人的影响，再加上舆论的导向，使更多人投入救助之中，并且自发组织起来，包括灾民流动、人员安排、生命安全、物资安全以及全国各地的联络等工作有条不紊，并且物资钱粮和人员得到了部分地方豪绅的安全护送，最终使赈济活动取得了显著的成效。

值得注意的是，以官府为主导的灾害赈济，通过劝谕与褒奖的方式，尽可能地使社会力量参与到赈济中，一定程度上缓解了财政的困难。在社会力量为主导的灾害赈济中，官府也不是袖手旁观，在权力所及的情况下予以协助。无论是官府主导，还是社会力量主导，必须是在官民相得的基础上，才能够发挥应有的效能。故此，从国家和社会关系的视角，通过两个典型赈灾案例分析，以构建官民相得的社会救灾体系为基点，总结历史经验教训，提出一些有益的启示，则显得尤为重要。

二

乾隆八年(1743)，京畿地区发生特大旱灾，从是年六月到次年五月，历时十一个月的干旱，经过官府勘察，京城及畿南27州县几乎是颗粒无收。清代灾荒的标准是按分计算的，八九十分为大荒，五六七分为中荒，四分为小荒，三分以下不为荒。凡是荒，按例都减免钱粮，仅直隶地区中荒以上就有97个州县，而27个州县被确定为大荒，按现代的说法就是重灾区。除了直隶之外，山西、山东、河南、江苏的部分州县也遭受灾害。

由于京畿普遍受灾，以直隶自身的力量难以安抚赈济，大量灾民涌入京城。这种直接影响到京师安定的灾荒，当然引起统治者的注意。乾隆帝按照传统惯例，下《罪己诏》讲此次灾害，“明系上天垂象以示儆”，作为皇帝，在“夙夜忧惕”之时，要承担主要责任，“皆因朕躬之阙失，与用人行政之失宜”。与此同时，广开言路，要臣下“悉心思维，直陈毋隐”，提出对策，供皇帝采择，倘若“见之施行，庶几感召天和，潜消沴戾”*《清高宗实录》卷194。。此后又多次发布谕旨，让臣下提出应急对策。然后令礼部祭祀山川神祉、风雨雷神，请求上天保佑；令刑部恤刑，释放轻罪，安抚罪囚，并令大小官员在各地祈雨。这些都是在灾害发生以后的惯例，还不是实质的工作。

实质的工作是从安抚流民与赈济开始，对于涌入京城的流民，当即发内帑银一万两，“预备冰水药物，以防病暍”*《清高宗实录》卷194。。首先想到的是控制时疫的传播，因此要求地方官要善为抚恤，“有应动存公银两者，即行动用”*《清高宗实录》卷194。。其次则是流民安抚遣送的问题。在乾隆帝看来：“近来京师流民甚多，多是沧州人，景州尤甚，资送盘费，每日六分，仅足抵家，嗣后如何过活？麦收须至明年五月，此数月又如何安顿？常平仓、社仓例应于青黄不接时减价平粜，但过荒歉之年，又不可一例而论。再，流民内有懒于耕作，轻去其乡，愚玩之辈，如何教导安插？诸事不可全靠州县。州县官之冒滥侵欺，下愚不移者，固非所论，即只知慎重钱粮，不能多方调剂，亦于地方无益，须委大员逐一妥协办”*《清高宗实录》卷194。。要求受灾各省委派藩臬道府等大员专门负责流民安抚及灾荒赈济工作，道员方观承受委办理，之后写有《赈纪》一书，将此次灾荒赈济记录下来。该书分上谕、核赈、散赈、展赈、安抚流移、借粜蠲缓、蠲恤谕禁、杂记等八卷，详细记载直隶在此次大旱灾时救助的情况。以赈济安抚而言，直隶得到赈济的有664,890户有奇，2,106,690口，此外还煮粥赈济流民944,020口，共计用米谷1,100,720石有奇，银1,105,476两有奇，专门承办赈济事物的官员有245员*[清]方观承：《中国荒政全书》(第二辑)，第617、564、567页。，按一官十吏计，办赈官吏至少有二三千人。

原本以为灾害仅仅是一时，却不想为时日久，而且有蔓延之势，山东、河南、苏北、淮北、山西的灾情也日益严重，流民问题成为当务之急，大批流民涌向京城，是因为在天子脚下，“既设饭厂，又有资送盘费”，老百姓当然是“轻去其乡而不顾，且有已去而复来者”，乾隆帝唯恐“京师饭厂聚人太多，春暖恐染时气”，因此要地方官“设法安插，妥协办理”*《清高宗实录》卷204。，特别强调“不应存为国家惜费之小见也”*《清高宗实录》卷205。。希望通过加大地方赈济的力度，以使流民回乡复业。地方官府采取措施，“凡遇流民过境，除有行装脚力，投托亲友，不愿回籍者听便外，其有一家老幼，贸贸长途，转徙靡定者，劝令急归故土待赈，兴工佣作，借牛借种，将来次第举行，安全有望，勿致异地流离，自贻后悔”*[清]方观承：《中国荒政全书》(第二辑)，第617、564、567页。。对于愿意返回原籍者，但没有能力返乡者，“照乾隆元年之例，每口每程给银六分”*[清]方观承：《中国荒政全书》(第二辑)，第617、564、567页。。这样的办法，在很大程度上缓解了流民问题，至少没有发生社会动乱。

受灾面积广泛、人口众多，流民问题仍然难以解决，在这种特殊的情况下，乾隆帝密令奉天将军，对于前往东北耕种就食者，网开一面，“稍为变通，以救灾黎”，虽然“山海关向经禁止，但目今流民，不比寻常，若稽查过严，若辈恐无生路矣”*《清高宗实录》卷208。。虽然没有开放东北，但默许关内民人“闯关东”，东北地区也逐渐得到开发。

根据朝廷的指令，地方官在赈济灾荒方面也做了大量的工作，一方面进行勘灾，一方面进行赈济，还要进行粮食价格的调控。在赈济方面，采取煮赈、谷米赈、银钱赈、以工代赈、设置流民厂等多种方法；在赈济物资方面，除了朝廷的调拨之外，动用常平仓、社仓储备，劝谕地方富户捐助。大灾之年，粮食价格必然上涨，统治者深明这个道理，所以在灾害初见之时，就从各地调配粮食，以备平粜；在灾害已成之时，采取免税的办法，鼓励商人向灾区贩卖粮食。还允许外洋商人参与，“至于外洋商人，有航海运米至内地者，尤当格外加恩”*《清高宗实录》卷200。。在官府与商人共同努力下，灾区的粮价基本上保持稳定。

赈灾不能够仅仅关注眼前的困难，应该放眼于灾后的重建，尽快地恢复生产，因此在赈灾的同时，统治者特别强调备办牛种，待雨水到来，能够补种则补种，不能够补种则期待来年收获。“被灾各处秋成无望，全在广种麦田”*[清]方观承：《中国荒政全书》(第二辑)，第607页。，却不想旱灾持续很长。到乾隆九年(1744)春天，眼见大麦、小麦没有收成，朝廷在延长赈济时间的同时，以“甘霖未降，二麦歉收，目下已届布种大田之时，望恩尤切”*《清高宗实录》卷215。，积极筹备秋粮的生产，直到五月中旬，普降大雨，由于准备充分，当年秋粮虽然不是大丰收，却也使人们成功渡过灾荒。

总之，乾隆八年(1743)波及五省大旱灾的赈济，乃是在最高统治者亲自督导下进行，根据历史经验，在灾荒初见苗头的时候就有所准备。正因为统治者的高度重视，地方官不得不以此为急务，也不敢有半点疏忽。“我们没有听说任何侵占挪用钱粮的情况，可以猜想，如果这个问题很严重，肯定会有这方面的奏报和谴责，特别是在上级官员的严密监督下”*[法]魏丕信：《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译,江苏人民出版社2006年版，第269、316页。。在君主专制主义中央集权制度下，只要是统治者高度重视，官僚们也会重视，而具体落实又有前代成法可循。正如方观承所言，在皇帝及总督的督促下，他们受命办理赈济，“戴星而驰，遍历灾所，心计口画，十指布算，集古今赈饥成法而参观之”。列举了历代的核户口、委良才、赈米、赈银、展赈、安流民、煮粥、平粜、贷牛种、种宿麦、兴工作、省运耗、采刍薪、赎农器、劝富民捐输等所谓的“成法”，“皆次第仿而行之”*以上引文见[清]方观承：《中国荒政全书》(第二辑)，第491页。，最终形成独特的体系。可以说“清代统治者赈济灾荒的制度和措施不断完善，到清中后期，形成包括平粜、蠲缓、赈济、抚恤、借贷、除役、以工代赈等比较完备的体系，而这些在乾隆八年赈灾中已经基本形成，而且比较科学有效”*汪波：《乾隆八年京畿旱灾应急体系初探》，《甘肃社会科学》2009年第6期。，但不应该认为这是清代的创举，乃是历代在荒政方面成功的经验得以用于实践。

一场大灾荒由朝廷统筹安排，在国库充裕、官府自身有能力承担的情况下，是能够通过国家的力量抵御灾荒的，但也不能够忽略社会的参与。乾隆八年(1743)官府在展开赈济的时候，劝谕富户出力，并且出台奖励办法，“如有乐于行善者，州县官核其所粜若干，所减若干，量为嘉奖，或赉花红，或给扁额。行善者多，或统作一碑志，以为乡党劝，富民益加鼓舞”*《清高宗实录》卷230。。这乃是国家的行为，与此前官府劝谕不同，也凸显王朝积极开展赈济的一面。“在清代盛期，这种官僚制度在饥荒控制方面显然起着最主要的、决定性的作用”*[法]魏丕信：《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译,江苏人民出版社2006年版，第269、316页。。但也应该注意社会力量的参与所收到的效果，已经引起统治者的关注，虽然这种劝谕富户还带有一定的强迫性，但很高的荣誉及人们的口碑，也使他们有了参与的积极性，那么在王朝控制能力减弱之时，社会力量自觉不自觉地要承担起社会救灾的责任。

三

丁戊奇荒，始于1876年，结束于1879年，持续四年多时间，天灾加人祸，覆盖多省和地区，灾民近二亿，约占当时全国人口半数，死亡约一千万左右，流民则在二千万以上。其惨绝人寰之状、破坏力之强，堪称中国历史上最严重的灾荒，故此引起学界持续关注，从不同的角度进行研究。在对灾荒状况进行描述的同时，分析灾荒发生的原因、影响，特别关注灾后的赈济*参见夏明方：《也谈“丁戊奇荒”》，《清史研究》1992年第4期；郝平：《山西“丁戊奇荒”述略》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》1999年第1期；《山西“丁戊奇荒”并发灾害述略》，《晋阳学刊》2003年第1期；《山西“丁戊奇荒”的人口亡失情况》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》2001年第6期；《山西“丁戊奇荒”的时限和地域》，《中国农史》2003年第2期；王金香：《山西“丁戊奇荒”略探》，《中国农史》1988年第3期；赵矢元：《丁戊奇荒述略》，《学术月刊》1981年第2期；韩祥：《晚清灾荒中的银钱比价变动及其影响——以“丁戊奇荒”中的山西为例》，《史学月刊》2014年第5期；赵晓华：《“丁戊奇荒”中的社会秩序——以地方志为中心的考察》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2008年第2期；《晚清饥荒中的妇女买卖——以光绪初年华北大旱灾为中心》，《史学集刊》2008年第5期；王德硕：《山东丁戊奇荒中的博弈》，《齐鲁学刊》2012年第6期；康沛竹：《清代仓储制度的衰败与饥荒》，《社会科学战线》1996年第3期；李彦宏、陈雪平：《“丁戊奇荒”农民运动低落原因探析》，《求索》2003年第3期等。；在新闻出版逐渐兴起的当时，舆论导向对灾荒的报道，也有利于赈济的开展*参见杜高飞：《从〈申报〉(1872—1875)看晚清时期的慈善演变》，《佳木斯大学社会科学学报》2014年第2期；刘亮：《近代西方人对“丁戊奇荒”的认识及其背景——〈纽约时报〉传达的信息》，《古今农业》2014年第3期；夏燕燕、刁爱兰：《〈申报〉灾荒报道的“民生关怀”意识——以对“丁戊奇荒”的报道为例》，《新闻世界》2010年第6期。；面对灾荒，赈济是必然要采取的措施，当然也是研究的重点*参见夏明方：《清季“丁戊奇荒”的赈济及善后问题初探》，《近代史研究》1993年第2期；李晨：《关中地区的“丁戊奇荒”及应对措施》，《防灾科技学院学报》2011年第2期；田丽：《“丁戊奇荒”中平阳府的灾情和赈灾工作——基于碑刻和地方志的研究》，《防灾科技学院学报》2017年第1期；杨国强：《丁戊奇荒”：十九世纪后期中国的天灾与赈济》，《社会科学》2010年第3期；谢忠强：《“官赈”、“商赈”与“教赈”：近代救灾主体的力量合流——以“丁戊奇荒”山西救灾为例》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2010年第2期；杨剑利：《晚清社会灾荒救治功能的演变──以“丁戊奇荒”的两种赈济方式为例》，《清史研究》2000年第4期；王鑫宏：《“丁戊奇荒”对河南的影响及各方赈灾》，《农业考古》2010年第3期；谢忠强等：《“丁戊奇荒”中山西的灾荒与救济》，《西南交通大学学报(社会科学版)》2010年第2期等；孙占元：《甲午战争与中华民族复兴的历程》，《河北学刊》2015年第4期。，有关注由官府为主导的官赈*参见郝幸艳：《试析曾国荃在山西“丁戊奇荒”期间的赈灾措施》，《长沙大学学报》2010年第3期；孙淑松、黄益：《灾异思想影响下的政府应对：以“丁戊奇荒”为例》，《兰州学刊》2009年第12期；王海涛、刘和平：《传统荒政在近代历史行程中的实践与变异——以清政府在“丁戊奇荒”中的应对政策为例》，《中国城市经济》2011年第12期；张艳丽：《“丁戊奇荒”之际晋南地方官员的善后措施——以解州知州马丕瑶为例》，《晋阳学刊》2005年第6期；郝平：《“劫富济贫”与“保富安贫”——光绪初年大饥荒中山西官员救荒思想的分歧与争论》，《山西档案》2011年第6期。，也有关注以士绅商人参与的民间义赈*参见清风：《“丁戊奇荒”中的晋商慈善活动》，《中国减灾》2010年第1期；史雪峰：《“丁戊奇荒”中晋商的赈灾活动》，《中国减灾》2010年第17期；赖祥周、刘志鹏：《晚清“丁戊奇荒”中乡村义赈慈善组织的政治整合功能探究》，《南方农村》2014年第5期；王林：《论丁戊奇荒期间江南士绅对河南的义赈》，《洛阳师范学院学报》2014年第12期；周秋光、徐美辉：《晚清时期中国近代慈善事业的兴起》，《西南交通大学学报(社会科学版)》2006年第4期；朱浒：《“丁戊奇荒”对江南的冲击及地方社会之反应——兼论光绪二年江南士绅苏北赈灾行动的性质》，《社会科学研究》2008年第1期；杨凤銮：《“丁戊奇荒”慈善救助的近代转型探析》，《苏州教育学院学报》2016年第5期。，更有关注以传教士为首、以教会名义的洋赈*参见安特利亚·扬库：《国际人道主义在中国：从20世纪初的灾赈谈起》，《史学月刊》2014年第4期；邸笑飞：《“丁戊奇荒”中赈灾的洋人》，《中国减灾》2008年第12期；高鹏程、池子华：《李提摩太在“丁戊奇荒”时期的赈灾活动》，《社会科学》2006年第11期；郭少丹、孙宝根：《李提摩太与“丁戊奇荒”》，《重庆科技学院学报(社会科学版)》2011年第19期；王瓒玮：《“丁戊奇荒”期间日本对华赈济及其内在动因初探》，《清史研究》2014年第2期；徐方：《论“丁戊奇荒”中晚清政府与传教士间的关系》，《宁波教育学院学报》2010年第4期；许艳民：《“丁戊”赈灾对李提摩太传教方式的影响》，《汕头大学学报(人文社会科学版)》2011年第1期；袁灿兴：《李提摩太与“丁戊奇荒”》，《文史天地》2012年第3期；张大海：《互动与博弈—李提摩太“丁戊奇荒”青州赈灾分析——以《万国公报》为中心的考察》，《宗教学研究》2010年第1期；张德明：《西方新教传教士与晚清山东赈灾述论》，《古今农业》2009年第4期；赵英霞：《“丁戊奇荒”与教会救灾——以山西为中心》，《历史档案》2005年第3期；郑亚红：《融冰之旅——新教传教士与“丁戊奇荒”》，《前沿》2011年第18期。。可以说研究的视角是多方面的，关注的重点也不尽相同，也试图在展现真实的历史情况下，从近代社会的大背景进行论述，但也有顾此失彼的感受，需要加深整体的认识。

丁戊奇荒是在清王朝内外交困的时候发生的，在内因太平天国、捻军、回民起义刚刚平定，试图恢复战乱破坏的经济，而所谓的“同治中兴”也仅仅是虚假的繁荣，经济非常脆弱。在外因列强争先想得到在华利益，从政治、军事、文化等方面不断渗透，试图瓜分中国。在这种内忧外患的情况下，清王朝能够动员的人力物力有限，虽然采取了减免赋税、设厂放粥、散放钱粮、设局平粜等措施，在一些地方还设立慈幼堂，恤寒公所，针对瘟疫也采取一定的防治措施，但财政匮乏、仓储空虚，再加上吏治腐败、灾情严重等原因，“晚清政府已无力负荷救济灾民的重任”*杨剑利：《晚清社会灾荒救治功能的演变──以“丁戊奇荒”的两种赈济方式为例》，《清史研究》2000年第4期。。统治者深知灾荒来势迅猛，若不及时赈济，社会大动荡也是在所难免，而动员民间参与乃是解危之策，所以一方面让大小官员捐养廉银，卖官鬻衔，表彰急公好义之人；一方面“仍劝谕绅商富户，不拘银米，量力集捐”*《清德宗实录》卷33。。朝廷多次下诏提倡和鼓励“商赈”，并派出官员与富商合作劝募*《郑观应集》(下)，上海人民出版社1988年版，第1071页。，还在海外进行劝募，如“巫来由国王捐银千圆，以为华商之倡”；“香港驻埠之英国总督燕轩尼士约翰，捐赈银五千圆，亦属好义”*《清德宗实录》卷71。。对于这些急公好义者，朝廷往往是赐予匾额，予以表彰，加赏一些虚衔，以为奖劝。

面对这场大灾难，民间社会力量积极参与赈济，也显示出强大的力量，特别是出现了“民捐民办”的“义赈”方式，“即由民间自行组织劝赈，自行募集经费，并自行向灾民直接散发救灾物资的‘义赈’活动”*李文海：《晚清义赈的兴起与发展》，《清史研究》1993年第3期。。这种义赈除了由一些士绅富商倡导并组织的筹赈公所、赈捐处、协赈处、赈捐收解处等机构之外，利用新闻媒体进行宣传，印制传单及募捐册以广为传播，不但使赈捐深入基层社会，而且影响到海外，收到连统治者都没有想到的效果。“光绪初，山西、河南、陕西之灾，拨帑截漕为数均巨，合官赈、义赈及捐输等银，不下千数百万两”*《清史稿》卷125。。这里特别提到了义赈及捐输，因为仅上海协赈公所，在丁戊奇荒就向灾区解送47万余两白银，而广东潮州一府，“已捐者业有二十余万之多”*《清德宗实录》卷71。。此外还有海外捐款，《清史稿》将义赈及捐输与官赈并列，则可见民间社会在丁戊奇荒赈济过程中所发挥的重要作用。

对于士绅富商的捐输，朝廷还有鼓励及奖励政策，而基层民众的参与，却不是朝廷的政策使然，很大程度上是通过新闻媒体及士绅印发的传单，使他们得知灾荒的情况，唤起他们的同情心。如《万国公报》有一篇题为“晋豫灾略”的短文云：“天祸晋豫，一年不雨，两年不雨，三年不雨，水泉涸，岁洊饥；无禾无麦，无梁菽黍稷，无蔬无果，官仓匮，民储磬，市贩绝，客粜阻；斗米千钱，斗米三千钱，斗米五千钱；贫者饥，贱者饥，富者饥，贵者饥，老者饥，壮者饥，妇女饥，儿童饥，六畜饥；卖田，卖屋，卖牛马，卖车辆，卖农具，卖衣服器具，卖妻，卖女，卖儿；食草根，食树皮，食牛皮，食石粉，食泥，食纸，食丝絮，食死人肉，食人骨，路人相食，家人相食，食人者为人食，亲友不敢相过；食人者死，忍饥致死，疫病死，自尽死，生子女不举，饿殍载途，白骨盈野”*《万国公报》第11册，上海书店2014年版。。这里讲九饥、八卖、十二食、四死，特别是人相食，勾画出凄惨的景象，实际上就是要起到舆论宣传的效果。可以想象，富者贵者如何能够饥？有的可卖如何能够无食？但确实起到宣传效用。不能否认新闻媒体对丁戊奇荒关注与报道，以及对各种善举善事和劝捐的宣传，的确有一种“民生关怀”*夏燕燕、刁爱兰：《〈申报〉灾荒报道的“民生关怀”意识——以对“丁戊奇荒”的报道为例》，《新闻世界》2010年第6期。。正是这种对民众的呼吁，对官府的监督，使一些贪官污吏曝光于世，不但唤起广大民众的同情心，也使民众更加相信自己捐助的效果。虽然民众捐助有限，但聚沙成塔，其数目也就相当可观，只是董其事者得到朝廷的表彰，而出其钱者仅仅是得到良心上的慰藉而已。

翻阅《清德宗实录》，可以看到不少捐赈巨款缙绅得到朝廷的奖励的事例，但仔细研读，就会发现是以他们为首在所在地劝捐，最终获得声名的是他们，民众只不过是他们获取声名的工具而已，所以“自义赈风起，或从事数年，由寒儒而致素丰。如民表之始终无染，殁无余赀者，盖不数觏”*《清史稿》卷452。。靠义赈发财者大有人在，尽心于赈务而始终无染者却成为罕见。由此可见，无论是官府还是民众，对义赈都缺乏监督。募捐所得常常以“巨款”“巨万”计，却没有明确的数额，官赈与义赈都是一笔糊涂账，不但影响了赈济效果，而且在官富绅豪的情况下，挫伤了民众参与的积极性。

值得注意的是，在丁戊奇荒赈济过程中，一些洋人的参与。如李提摩太，在传教时遇到灾荒，曾经多方筹集赈款、建立孤儿院、主笔《申报》呼吁赈灾，取得了一定效果。“李提摩太之所以能够广泛涉足中国政治，成为近代历史舞台上的关键人物，和他在赈灾行动中所获得的社会声望密切关联”*高鹏程、池子华：《李提摩太在“丁戊奇荒”时期的赈灾活动》，《社会科学》2006年第11期。。日本人年涩泽荣一、益田孝等人在天津煮粥赈灾，救助饥民七万多口，在官府与民众那里获得良好声誉，他们“对华赈灾义举也不过是日本国家为实现经济发展而采用的手段，无法掩盖其背后经济扩张的目的”*王瓒玮：《“丁戊奇荒”期间日本对华赈济及其内在动因初探》，《清史研究》2014年第2期。。洋人参与义赈，虽然带有获取政治、经济、文化等利益的目的，但也提供了一些赈灾经验，如加强舆论监督的作用，“在有关报纸上不定期地公布各项捐款的数目、来源及去向，以备公众监督，昭信中外，以求最大限度地发挥赈款的效益”*夏明方：《论1876至1879年间西方新教传教士的对华赈济事业》，《清史研究》1997年第2期。。即便是如此，也不应该忽略舆论导向往往不是与官府合作，反官府的取向明显。不能够否认，在赈济过程中确实有一些贪官污吏，但对朝廷惩处贪腐的行为忽略不计，也不利于民众积极参与赈济。如山西吉州知州段鼎燿，因为扣留赈银不发，就被“即行正法”；山西荣河县知县王性存，侵吞赈银，除了追赃以外，还“从重发往黑龙江效力赎罪”*《清德宗实录》卷87。。这些却鲜见报刊报道，而揭露黑暗却不遗余力。不应该反对揭露黑暗，但揭露黑暗却不关注国家的对策，对民众也会产生误导。

丁戊奇荒赈济采取了官赈、义赈、捐输等方法，有朝廷拨款、截留漕运、开仓放粮、关税转拨、洋贷、民贷、助赈、劝捐、励捐、报捐等多种方式，与以往不同，义赈和捐输的比例很大，而官赈采取民贷，都有利于社会的参与，具有近代转型期的特点，可以总结的经验教训也很多。

四

乾隆八年(1743)灾荒赈济是在官府主导下成功弥灾的典型范例，丁戊奇荒灾荒赈济是在社会力量广泛参与的情况下成功克服灾荒的典型范例。无论是官府主导，还是社会力量参与，这对构建官民相得的社会救灾体系，都有着重要的经验教训，值得予以总结。

首先，在社会救灾体系中，不能够忽略官府的作用。“18世纪的集权化官僚政府能够集聚和利用如此大量的资源，并能够进行粮食和资金的区际调运，这使其有可能独立承担起大规模的、长期的救灾活动”*[法]魏丕信：《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译,江苏人民出版社2006年版，第316页。。即便是如此，官府也没有忽略民间的力量，倡劝富民参与赈济，要地方官“倡率富民，诚心劝谕，不可丝毫勒派”*[清]方观承：《中国荒政全书》(第二辑)，第583页。。丁戊奇荒，在朝廷财力不足的情况下，提倡捐输助赈，官捐、民捐都予以一定的奖励，特别鼓励义赈，给予倡捐人士以官衔、修建牌坊、赐予匾额、立碑纪功，并且多次颁布谕旨褒奖急公好义之人，使义赈具有了合法性。

其次，出现灾荒大都是自然灾害，以人定胜天的理念，全社会都应该有救灾的责任。顾炎武讲：“国家兴亡，匹夫有责”。所希望的是人人关注国家，而当大灾荒降临，无论是传统的与人为善的思想，还是佛家“救人一命胜造七级浮屠”的理念，都印证着人有善良的一面，只要是发扬光大，人人参与救灾也不是没有可能。丁戊奇荒的义赈，则显示出民众的力量。

再次，官民相得能够发挥最大的救灾效用。在灾荒面前，官府虽然是责无旁贷，但不能够忽略民众的力量，如果疏导合理，民众的积极参与不但能够减轻官府的负担，而且能够形成同心同德，最终使官民齐心合力抗灾*王跃生：《制度对人口作用方式研究——基于中国历史和现实》，《济南大学学报(社会科学版)》2016年第4期。。然而，官民相得并不是一件容易的事情，其前提是彼此必须相互信任。在君主专制主义中央集权制度下，官与民的对立是在所难免的，官府不但缺乏对民众的信任，而且有防范的心理，不愿意民众积极参与，更兼官吏常常会因此祸害民众。正如乾隆帝所讲：“朕观各直省捐助一事，或督抚欲博化民成俗之誉，授意属员。或有司欲邀劝输宣力之名，多方迎合。竟至抑勒诛求，计家资之丰约，定捐输之多寡。甚且假公苛敛，中饱侵渔，名曰利民，而适以病民”*《清高宗实录》卷5。。“由于捐输，是商人蒙急公之赏，百姓受派累之苦”*《清高宗实录》卷120。。不是民众自愿参与，而是官府逼迫，或者一些希望获得利益者的欺骗，更何况民众并不知道所捐输之款用于何处。丁戊奇荒时，报刊把义捐之款用途公之于众，民众也有了自愿参与之心。如今讲政务公开，实际上就是彼此相互信任，这也是官民相得的根本所在。

此外，官府与民众相互监督的问题。君主专制主义中央集权制度所构建的监督体系，乃是一种制度内自我监督，设有专门的监察官员，自上而下的进行监察，而监察人员也容易出现腐败，监察制度本身就具有局限性，再加上朝里有人好做官，以势力形成的派别更左右着监察，更因为皇帝信任私人，派遣钦差四出，也很难取得监督的效用，因为地方“一闻钦差将至，惟恐有所驳诘，莫不力图要结以悦之。行贿与否，姑置弗论，而饮食之费，已属不少”；“不肖官员借端多敛，则又不堪言矣”*[清]贺长龄等：《清经世文编》卷15,第385页。。监督体系的自身缺失，更没有把民众纳入监督体系，当然也就影响到监督效果。丁戊奇荒时，报刊揭露一些情况，有些引起朝廷的重视，对相关人等进行惩处，实际上也是民众参与监督的一种方式，可以弥补监督体系的不足。即便是如此，也不应该忽略官府的作用，若是报刊捕风捉影、无中生有，扰乱视听，官府也应该有监督的责任。只有官府与民众能够相互监督，以事实为依据，以真理为准绳，才能够达到官民相得的效果。

还有，国际社会参与灾荒救助的问题。丁戊奇荒有洋人为主导的“洋赈”及官府借贷的“洋贷”，这乃是前所未有的事情。对于“洋赈”，在东西文明激烈冲突的当时，朝廷是不得已而为之，却怀有很大的戒心，认为：“外国捐银捐米助赈，名为善举，实则流弊滋多”*《清德宗实录》卷72。。事实上洋人在赈灾以后，不但获得了好名声，也获得了许多政治、经济、文化等方面的利益。应该承认洋人赈灾采取了一些行之有效的办法，在许多地方也有先进理念，如移民、建厂、修路等，但他们并不是以中国利益为目的，而是殖民心理占上风，这与现代社会的无私援助是有本质区别的。洋贷则更有风险，“息借洋款银两，实为万不得已之举”*《清德宗实录》卷64。。因为本息除了用关税抵押，就是以土地质押，使列强瓜分更具有理由，这是涉及主权的问题。特大自然灾害来临，仅凭本国的力量往往是难以应付，寻求国际社会的援助也是正常的，但这种援助绝不能够以失去主权为代价，这是根本问题，也是分析丁戊奇荒洋赈及洋贷所必须注意的问题。

最后，在灾荒赈济过程中腐败问题的处理。清王朝疆域辽阔，自然灾害几乎每年在局部或大部地区发生，因此也形成一整套名为“赈务”的制度，定有明确的则例和处分标准。除了官府要承担赈济的职责之外，也尽可能地利用社会力量，所以有“捐输”制度。应该承认，在赈灾过程中，无论是官府，还是民间，都存在不同程度的腐败。如乾隆八年(1743)大灾荒的时候，江苏如皋知县“或藉捐赈以肥己，或因事婪赃而枉法”，面对饥民万人，不积极救助，“命闭县门，以鞭击之”；即便是煮粥赈济，“厂中每人给粥一勺。吏胥见妇女少艾者，即倍给之，或出谑言”；捐助更是黑暗，“半月知县已万金，八俊聚敛争狐媚。假公而济私，因之以为利，草菅民命勘垂泪”*[清]冒国柱：《中国荒政全书》(第二辑)，第649-660页。。连乾隆帝也不得不承认，“议蠲议赈，已非上策，而胥吏作奸，豪强侵蚀，种种弊端，不可枚举。其百姓之狡猾者，又复捏虚领赈，欲无餍足”*《清高宗实录》卷208。。这种情况在丁戊奇荒时更加明显，在受灾严重的山西省，“署交河县知县徐城，任令门丁，勾通村董，捏户冒赈。元城县知县孙堃，于丁役索取规费，不为究办，反将衿民责押”；“山西平阳府百姓，死者甚多，府城赈米堆积，延不散放”*《清德宗实录》卷70。。官府如此，民间义赈过程中也有许多人发了国难财，以至于“闻灾而喜，以赈为利；海上善士，万贯解缠；以赈为名，其贵可卿”*[清]丘逢甲：《岭云海日楼诗钞》卷11，第262页。。对于官府与民间在赈灾过程中的腐败行为，不得不予以重视，在统治者看来，“此辈乘机舞弊，任情操纵，甚或浮开诡名，侵冒帑项，倥偬之际，不可究诘”*[清]方观承：《中国荒政全书》(第二辑)，第507页。。以赈灾为当务之急，即便是出现一些腐败，也权且可以放过，但渡过困难时期以后，就不能够再置之不理了。在大灾荒之时，救灾固然是刻不容缓的急务，但对于赈灾过程中出现的腐败不及时予以惩治，不但会影响到赈灾效果，而且会失去民心，因为这些贪官污吏“克扣侵欺，罔顾民命，比贪婪更甚”*[清]姚碧：《中国荒政全书》(第二辑)，第765页。。赈灾与战争不同，战争中临阵换将，往往会影响战争胜负，故此发现将领腐败，暂时可以不问。赈灾则不同，对于腐败“不可究诘”，乃是错误的认识，因为这决定赈灾的实际效果。

从清王朝两次灾荒赈济过程，可以看到面对特大灾荒，构建官民相得救灾体系的重要性。作为国家，面对自然灾害，承担起主要责任是毋庸置疑的*王跃生：《制度对人口作用方式研究——基于中国历史和现实》，《济南大学学报(社会科学版)》2016年第4期。，而广大民众参与更是救灾不可忽略的力量，问题是官民如何相得。那种“官劝不如民劝，官办不如民办，民办的效果又不及西人办赈”*高鹏程、池子华：《李提摩太在“丁戊奇荒”时期的赈灾活动》，《社会科学》2006年第11期。的看法未免偏颇；而“更有一种刁民，非农非商，游手坐食，境内小有水旱，辄倡先号召，指称报灾费用，挨户敛钱，乡愚希图领赈蠲赋，听其指挥，是愚民之脂膏，已饱奸民之囊橐矣”*《清高宗实录》卷99。，更是对民众的不信任。因此，要想官民相得，共同抵御灾荒，就必须是相互信任，而要收到实际效果，还要相互监督。无论是官赈，还是民赈，抑或是洋赈，其财务都必须公开，彼此都经得起考验，才能够最大程度地发挥赈灾的效力，真正形成同心同德，方能够齐心合力。