李晶淼

（湖南师范大学，湖南 长沙 410000）

党的十九大报告中指出的“建设法治政府，推进依法行政”再次将建设法治政府列为全面依法治国的重点和关键。改革开放以来，我国的法治建设手段呈现多元化发展，受西方社会指标活动之影响，中国的法治评估活动应运而生。

法治评估的源头是什么？法治评估活动的正当性何在？是以目标为导向，还是要在主体上满足一些实质正当的标准？在中国经济社会政治背景下，怎样的法治评估模式能回应自身的特殊性？这些构成了在中国法治建设进程中，法治评估活动良性运行机制的基础性问题。伴随政府职能的转型，延续“治理现代化”之发展，这些问题的讨论进一步走向深入。本文将就以上问题，对相关研究成果进行综述和评论，明晰在中国语境下法治评估活动的有效发展进路，以期对法治中国的建设有所裨益。

一、“治理现代化”的新发展

我国已经从国家统治、国家管理演变到国家治理的阶段，传统的权力-服从模式的行政管理逐步演变为协商-合作模式的公共治理。“治理”已经成为了普遍认同的概念，钱弘道教授由此提出：“现代国家治理强调政府与民众的友好互动与合作”。法治评估就是中国治理观念变革的直接产物，是治理现代化的逻辑延伸。吴佳惠认为，相较于当前阶段的政府自我评估，第三方加入的法治评估程序，能够有效避免自我评估的缺陷，打破政府权力寻租现象。付子堂认为：“法治评估的产生基于法制精细化和良善化的新要求，社会效果和法治效果系其应有之义”。

可见，“法治评估”一方面源自于法治国家建设目标达成过程中需要“助推器”。法治评估的广泛应用，在指标体系设计上能够明晰法治内涵；在评估内容上实现评估对象自身的查漏补缺；加之引入竞争机制，其结果能够促进评估对象的法治意识，遏制“官本位”之惯性思维。另一方面，随着法治评估的兴起，其运行模式也呈现多样化发展，官方、半官方乃至纯“民间”的主导模式，都为民主和公众参与提供了话语平台，为我国行政手段从“大政府”的管理模式到“大社会”共建共享模式的治理模式转变提供了路径。

二、法治评估正当性之寻求

诸多实践已经充分证明了法治评估活动是我国法治建设的手段，各地的尝试各不相同，而这样的手段的正当性何在？这始终是法学界关注的热点。

付子堂认为：真正让法治评估具有正当性基础的是中国的逐步理性化。钱弘道从国家治理绩效实现的视角提出：法治评估作为参与倒逼机制能促进公民参与监督国家治理机制的形成,这样的民主参与和监督功能即为正当性之源。吴建南和杨宇谦则认为：缺少社会公众参与或者由政府单方面形成和公布的评估结果,即使内容再充实也不足以反映治理绩效的真实情况，法治评估中的“民主”才能满足正当性。张伶认为：法治评估的正当性来自于程序中第三方主体的性质与价值。通过公民权利的实现来抑制公权力的滥用是第三方法治评估的重大价值之一。林鸿潮教授则再次强调了第三方主体在法治评估正当性中的作用，认为第三方系评估公信力之保障，同时促进评估结果的可检验和可比性，并向被评估者传递良性压力。

“公众参与”“第三方”“信息公开”成为当前法治评估寻求正当性、最重要的词汇。法治评估的核心在于评估程序，法治评估的形式和内容多元化有利于法治建设之促进，对于多元化的法治评估活动，需要科学、统一的程序控制，从而避免其在运行中有失偏颇。

在法治评估的主体和程序上，各学者都提出了提升“民主化”的要求。民主的内涵包含中立、公平、正义，主导方由第三方担任，评估过程中加入公众参与环节等，都是法治评估活动发展过程中应当逐渐受到重视的应有之义。

三、法治中国：整体与地方法治建设之张力

付子堂认为：国家法治化路径依托于地方法治化，因此，对地方法治的探索评估可促进地方治理的理性化。因此，首先进行地方法治评估是符合我国治理思路的。刘爱龙提出：我国区域法治发展的不平衡要求能够回应与展示区域之间差异性的区域法治评估指标体系，这是地方法治评估先行的成因。林鸿潮提出：整体的评估需要跨区域，要求普适性的指标。但当前我们所经历的实践证明，某些灵敏、有效的指标可能并不具有普适性。

我国行政层级有五级，地方政府在我国政府系统中处于基层地位，是我国政府系统的基础构成部分，且始终位于政府系统工作的第一线，地方政府有更多机会面对广大的人民群众，直接关涉到人民的具体利益。因此，地方法治在很大程度上体现了我国法治整体水平以及建设进程。同时，我国幅员辽阔，区域发展的不均衡造成了法治的不平衡，统一的指标构建难以满足各地法治发展的特殊性，从地方法治评估到整体法治评估的进程才是中国语境下法治评估的应有发展。

四、模式指标构建

付子堂认为，地方法治评估作为地方法治现象，更多的是指对地方法治的整体评估,但局部评估也不可忽视。在某种意义上，整体评估是从局部评估中发展而来的。从地方对国家的法治贡献而言，无论局部评估还是整体评估，都具有重要的探索性和推广性意义。

五、法治建设中第三方主体研究的新视野

法治评估活动是被实践证明的法治建设的有效手段。但是，政府自身主导的法治评估或者政府主导引入公众参与都无法回避对“自己做自己法官”的自然正义原理的违背，同时伴随政府职能的转型和治理手段的更新，合作治理开始被强调，法治评估活动也因其自身优势，而需要被纳入新型的治理方式范围。

无论是扮演合作治理的新型手段，还是作为促成法治建设竞争的动力，只有强调民主价值在法治评估活动中的加入，才能使我国的法治评估活动摆脱形式化的困境，真正承担起法治建设之责任。在法治评估活动中，宽泛的参与显然具有独立的民主价值。在不同的环节，民主价值会表现为不同的形式。第一，第三方主导的法治评估应当逐渐成为我国法治评估的中流砥柱。一方面，它可以打破当前法治评估活动的开展直接或者间接由政府部门主导的情况，突破由人民政府“自己担任自己法官”的状态；另一方面，它亦通过舆论促成的竞争关系，以社会评估为手段，以促成政府主体产生内在法治动力为目的，可以有效推动我国法治建设，进而促成法治中国的实现，为法治评估活动的民主正当性保驾护航。第二，在评估程序中引入公众参与，提供公共话语平台，也是民主价值之体现。

同时，基于我国特殊的地域差异，法治评估指标的建设一时间难以普适到各地，适应法治整体的方方面面。这些年提出的法治地方为我们提供了良好的思路，进行法治评估，除了在一般的政府整体法治评价之外，深入到政府法治的具体方面，细化分类和标准，并结合地方实际先开展地方法治评估，之后逐渐上升，不失为推动有效实现整体法治建设、促进法治评估活动良性运行的好机制。