唐睿智

(天津师范大学法学院，天津 300387)

听证程序是正当法律程序的核心，是集中体现行政法意义上正当程序原则的重要内容。我国于1996年颁布的《行政处罚法》中明确规定了关于听证程序的内容，自此涌现出了我国学界对听证制度深入研究的热潮。我们所讲的行政处理听证程序，是指行政主体在做出行政决定的过程中，与行政相对人或者其他行政程序参加人就行政决定的内容、事实证据、法律依据等进行说明、申明意见、辩论等一系列活动。行政主体做出行政处理这一行为的整个过程中，听证不仅仅是其中一项法定制度、具体行政活动程序，更是行政程序法律关系中相对人方当事人的一项重要权利。

一、正当程序与听证制度的渊源

正当程序原则与听证制度具有紧密相连的关系，正是在正当程序原则的指引下，听证制度在法治国家蓬勃发展，并且拥有了“两个拳头”。一拳作用于行政主体，促使行政主体依法行政；另一拳交由行政相对方以充分保障自身的合法权益。

17、18世纪的欧洲大陆，封建主义呈现出“风雨飘摇”之颓势，君权神授的虚伪面纱被资产阶级撕裂。资产阶级革命胜利以后，人权意识觉醒，资产阶级倡导“天赋人权”“人生来自由而平等”等新式思想。资产阶级革命带来的这种深刻而剧烈的社会变革影响了国家的立法模式。人民通过一纸契约而交付部分权力以形成国家，国家在社会管理中必然应当充分保障人民的合法权益，并且应当对政府权力的设立和行使给予严格的限制，以防止政府权力的恣意行使侵犯人民的利益。

在这种社会背景下，正当程序原则在最先完成资产阶级革命的英国而萌芽。英国《大宪章》中最为著名的第三十九条就蕴含了早期正当程序的理念，其规定“除非经过由普通法官进行的法律审判，或是根据法律行事；否则任何自由的人，不应被拘留或囚禁、被夺去财产、被放逐或被杀害。”

随着时代的变迁，行政机关为了提供更优质和更全面的服务，需要不断扩大行政权力，而又为了防止这种膨胀的权力成为脱缰野马，我们必须对其加以严格的限制。出于限制政府权力无限扩展的现实需要和人民对强大的政府权力的恐慌，原本用于司法审判领域的早期正当程序原则，也逐步运用到行政领域，并且成为了当代各国行政法不可或缺的基本原则之一。

20世纪以来，政府和人民之间的关系，更多的可以视为一种服务和合作的关系。在这种背景下，我们较多地去关注相对方的权益保障。在我国向法治国家进军的战途中，“官本位”思想、职权主义等因素成为羁绊法治建设脚步的顽石，人民群众在这种思维方式的影响下而容易欠缺平等意识。如此一来，我们更应当强调行政主体在做出影响相对人权利义务的行政决定时，要遵循正当程序原则。听证程序之所以成为正当程序内容的核心，也正是因为其能够集中反映相对人的需求和申辩意见，形成两方对抗式，利于相对方直面行政主体，及时表述自身对权益保护的需求。

二、听证程序的实践意义

“法令行则国治，法令弛则国乱。”我国长期以来以实体规范为法律体系的中流砥柱，而往往忽视程序在整个行政运作系统中的作用。如今，无论是行政主体还是审判机关都对程序法的适用高度重视。

听证程序的存在可以说承载了尊重相对方价值理念和保护其基本权利的重要意义。所以，从我国引进听证法律制度的重要影响来看，个人认为最重要的一个方面在于平衡行政主体各方面的力量对比，尽可能去消弭双方之间的不平等地位，扭转普通群众畏官怯懦的处世思维，尽可能地去维护自身合法权益。在行政处理行为作出的整个过程中，听证这一环节为行政相对人充分发表自己对行政处理的意见、勇于抗辩、直面行政机关的处理决定提供了一个良好的平台。

另外，听证程序的存在也可以有效地鞭策行政主体依法行政，并且对于司法机关而言，这一程序的适用也可以有效地监督行政权力的行使，赋予司法机关裁定行政行为违法以抽钉拔楔之信心。以田永诉北京科技大学案为例，这次案件已经成为最高人民法院的指导案例之一，可以说这次案例开启人民法院利用正当程序原则来撤销被诉行政行为之先河，可谓跨越了以法律规范为唯一审判依据之雷池。

在该案中，原告田永因考试过程中存在作弊行为而被退学和取消学籍，被告虽然填发了学籍变动通知，但该通知和退学处理决定未直接向田永宣布、送达，也未给田永办理退学手续。田永继续以该校大学生的身份交纳学费、参加正常学习及学校组织的活动，甚至通过了毕业实习和论文答辩，然而最终被告拒绝向其颁发毕业证书。

该案的裁判理由写到，“退学处理决定涉及原告的受教育权利，为充分保障当事人权益，从正当程序原则出发，被告应将此决定向当事人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理，也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续。”另外，最高人民法院的裁判要点中写到“高等学校对因违反校规、校纪的受教育者做出影响其基本权利的决定时，应当允许其申辩并在决定作出后及时送达，否则视为违反法定程序”。可见，正当程序原则和听证环节深刻影响到了行政行为的司法审查。

三、美国听证制度的启示

上文中提到正当程序原则萌芽于英国，美国承继了英国法的法律传统，并且将正当程序理念予以发扬，学界也普遍认为美国的正当程序制度足够发达并且较为完善。自1996年我国通过《行政处罚法》正式确立听证程序这20多年以来，听证制度在我国得到了快速且蓬勃的发展，但是相比较法治发达的国家而言，我国的听证制度相关规定和理论研究仍然存在很多疏漏。下文通过介绍美国听证制度的有关内容以提出几点完善我国听证程序的建议：

（一）行政处理听证程序适用范围

听证程序的适用范围应当和相对人寻求保障的权益息息相关，确定适用范围应当明确听证程序能够保护的利益，或者说当事人的哪些利益值得通过听证程序来维护。大陆法系国家通常以行政处理行为的种类为基础确定听证适用范围，英美法系则通常基于控权思维而按照行政处理行为影响的权益为标准来确定听证适用范围。个人认为，无论是大陆法系还是英美法系的听证适用范围确定方式，其出发点都应当是保障当事人的合法权益，给予当事人一次救济和申辩的机会。原则上讲，当事人的权利义务只要受到行政行为的影响，就应该赋予其进行听证的权利。

从听证制度权益保护的广度上来看，美国宪法规定未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或者财产。一项行政处理行为很难去剥夺某一个人的生命权，所以在行政处理听证程序中应当重点保护相对人的财产权和自由权。美国的听证程序发展主要经历了传统保护理论到特权保护爆发性喷涌的两个阶段，这是一个伴随着权利对权力抗争、政府管理和服务职能转变、司法审判和公民权利意识崛起等现象的漫长且曲折的转变过程，也正是一个对相对人权益保护范围不断扩大的过程。

我国诸多法律法规都明确规定了关于听证程序的内容，例如《行政处罚法》第五章第三节、《行政许可法》第四章第四节都专门规定了听证程序，《治安管理处罚法》《价格法》等都提及了听证内容。但是从适用范围的广度上看，仍有许多行政处理行为做出过程未能引入听证环节，最典型的一例就是限制公民人身自由的行政处罚行为未能采用听证程序来保障被处罚人的权利。我国尚未出台《行政程序法》，但是关于程序法内容的讨论和架构已经相对成熟，可以说我国这部专门法已是“万事俱备，只欠东风”。学者提出的专家建议稿中，设想构建一个统一的、最低限度公正行政程序制度，这其中当然包括听证制度，只要属于行政行为就应当遵循这一最低公正标准，“不管是制定公共决策，还是做出具体决定，都应当听取公众或者当事人的意见，行政机关不能未经征求意见就自行做出最终决定”。如若我国这部行政程序法能够顺利出台，相信听证程序的适用能够在如今的基础上实现一个跨越式发展，尤其是将新型行政方式如行政合同、行政指导等纳入法律调整范围。

当然，听证程序并不必然适用于所有的行政行为，为了保障行政效率，各国普遍将以下几项内容排除听证的适用：（1）对当事人有利以及对当事人权益影响较小而无听证必要的；（2）紧急情况；（3）涉及国家安全的决定；（4）可以通过计算、实验等方法解决事实争议的；（5）涉及人数众多或作出大量同类行政行为的；（6）行政执行行为；（7）其他法律文书已确定的事实；（8）行政机关内部的事项。

（二）行政处理听证程序适用形式

从听证程序所涉猎的权益保护的深度来看，我们就需要讨论行政相对方需要被保护权益适用何种听证方式。在美国，采用何种听证形式主要从三个方面考虑：一是相对方受损的私人利益；二是由于行政机关所使用的程序或者采取的其他增加、代替程序可能带来的效益；三是政府利益和财政、行政负担。说到底，就是在寻求一个平衡政府效率和公平正义之间关系的临界点。听证程序固然能够保护当事人的私人利益，但是我们也应当注意到组织一场听证会所消耗的政府成本以及政府作为理性人所分享到的利益，所以我们要辩证地看待听证程序的作用。美国法院曾经给出这样的意见：“受益人在程序上享受正当法律程序保护的程度，取决于他的利益可能受到损害的程度，也取决于受益人避免损害的利益是否超过政府迅速裁决的利益”。案件涉及的个人利益轻微的，法院只要求给予最低程度的听证。

各国普遍认为，对相对方影响重大的事项应当举行正式听证。“重大”这一标准难以确定其准确的内涵，而且灵活性较大，个案差异性也较大。一般来讲，凡是涉及到人身自由的内容都应当举行正式听证；对于严重影响当事人财产性利益的事项，例如房屋拆迁、土地征收征用这类涉及到相对人基本生活保障的内容，也应当举行正式听证，而不管当地的相关法规或者政策有无举行听证的要求。但是，如果存在采取正式听证形式给政府机构带来的压力和成本过高，或者其效果并不会使当事人得到更多的“好处”等情形，行政主体就可以行使自由裁量权，采用非正式的听证形式，只要保障当事人的基本陈述和意见表达即可。

我们并不应该把正式和非正式听证的适用标准教条化，更不能在今后的相关法律法规修改中明文规定哪些情形适用正式听证或者非正式听证。因为权益之间的衡量存在诸多可变量的因素，听证形式的采用应当综合考虑当事人的意见、行政主体的承受能力、工作效率以及听证对公共利益的影响等内容，做到成本效益综合分析，而不能够以偏概全。听证的核心无非在于行政主体作出处理决定时，必须听取当事人的意见，只要能够有效保证相对人的意见表达和利益诉求，也可以采用混合式的听证模式，使得书面评论和当面辩论相结合。

（三）听证主持人和案卷排他原则

职能分离是目前保证听证程序公平公正的重要原则之一。美国现行的职能分离制度来源于1941年的司法部长行政程序委员会的多数派的报告书中提出的内部职能分离方案。根据这种方案，行政机关仍然同时具有调查、追诉和裁决三种职能，但是由不同的实际工作人员行使，在最终的决策阶段不实行职能分离。

在此基础上，美国又规定了听证主持人的相关内容并且设立了行政法官。行政法官虽然属于所在工作机关的职员，但其任命、工资、任职等均不受行政机关的控制，而由文官事务委员会控制。在选拔行政法官时，文官事务委员会只对具有律师资格和从事法律行业经验，并且通过竞争考试的人认为合格，同时还会青睐于那些具有一定行政工作经验的人。行政法官拥有对案件的初步决定权或者建议权，案件最终的决策交由行政机关长官。

公正具有相对性而不是绝对性，世界上没有绝对的公平和公正，所以我们只能尽力去追求听证程序中的最大化的公正。人际关系网络交织的国情下，群众很难愿意去相信行政机关的听证会能够维护公正，故而对听证主持人的确立应当慎之重之。在选拔听证主持人时，我们可以借鉴美国方面的做法，挑选具备相应资格条件的律师、法官和专家组成一支颇具实力的后备军，尽力去避免这些人员与行政机关之间的密切联系。另外，要增强主持人对最终决策的影响权力，赋予其初步的决定权力，如果双方均对该初步决定没有异议，那么这个初步决定就应当成为最终裁定，这样才能尽力避免听证流于形式。行政首长可以拥有对听证建议性裁决的最终决策权，但是其应当充分尊重主持人的意见，如若未采纳该意见，应当说明理由并公示，接受公众和舆论的监督。

另外，听证主持人参与了完整的听证活动，在其主持下而形成的听证笔录可以说是整个听证程序汇集公正意义之所在。“行政机关的裁决职能以案卷作为根据，不能在案卷之外，以当事人所未知悉和未论证的事实作为依据，这个原则称为案卷排他原则”。然而，我国对案卷排他原则的应用甚少，目前只有《行政许可法》中规定了具有案卷排他原则意味的内容，即第四十八条中规定“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”。案卷排他原则的应用，不仅维护当事人陈情和反驳行政机关的权利，更可以成为对行政处理行为进行司法审查的重要依据。

美国依据正式听证程序裁决行政争议时，实质上就是一次行政争议庭审活动。从这个角度来讲，听证程序的意义重大，通过正式听证程序可以产生一套完整的行政档案，甚至可以跳过地区法院的司法审查而直接由上诉法院进行审查，既可以节省司法资源又可以提高审查的质量。由此而言，听证笔录的重要性可见一斑以及适用案卷排他性原则的意义亦已凸显。我国如果能够严格规范听证笔录的格式和内容以及贯彻案卷排他性原则，就可以减少相当数量的行政案件并提高行政处理的效率和质量。

四、警惕程序虚无主义

大陆法系国家大多重视实体法规范，认为实体法调整主体之间的权利义务关系，是法律体系的根基，我国的法律体系深受大陆法系的影响，也存在重实体、轻程序的立法思维。但是，随着我国建设社会主义法治国家和法治政府进程的加快，对政府职能转变的现实需求和对提高政府服务水平和管理能力的群众需要与日俱增，程序所承载的意义和精神得到越来越多的关注。

中国行政法学界目前对行政程序功能的基本主张是控制和规范行政机关权力行使、赋予公民以程序权利与行政机关的实体权力相抗衡。无论是从哪个角度来考虑，我们都赋予了诸多的希冀于《行政程序法》之中。但是，当我们终于发现程序的实践意义之后，容易陷入盲目地吹捧程序功能的情境之中，为了迁就时代变迁而不得不走“程序”这一环节的过场。

依程序行事往往被行政主体理解为形式主义，我国听证制度迟迟得不到质变意义上的突破与这种盲目追求形式程序的思维不无关系。举行听证一方面消耗了行政资源，另一方面当事人又得不到其所追求的利益，如此就使得听证程序实际被架空，成为一场哄骗大众的走秀戏码。故而，我们既要看到行政程序的积极意义，也要警惕程序虚无主义带来的影响。听证程序应当能够起到实际影响当事人权益的效果，以法院做出撤销行政行为的判决为例，如若在某一行政决定作出的过程中应当听取当事人意见、赋予当事人申辩的权利而行政机关置若罔闻，法院判决撤销这一违法行政行为的同时，应当禁止行政机关依照合法听证程序重新做出不利于当事人的行政决定。

纵观世界各国对于程序法典的制定和正当程序的实施，无一不经历了艰难且曲折迂回的过程，我国对行政程序的研究尚待深入，虽然构建现代程序制度困难重重，但也不应该妄自菲薄。在时代发展的大潮流中，确立行政程序制度的必备条件会不断成熟，未来出台的《行政程序法》必然会引领我国行政法制建设踏上新的征途。