林晓虹 张丽娇 纪迎晓

南京农业大学人文与社会发展学院法律系，江苏 南京 210095

土地问题是农民最大的民生问题，涉及农民最核心利益。伴随我国工业化、城镇化，农村劳动力向城市转移，农村土地经营问题日益突出。针对我国农户地分散零碎、分散经营等特点，我国陆续出台了相关的法规政策促进农地流转，实现土地适度规模经营。2008年起，江苏省政府设立农地流转专项扶持资金，2017年底达5.5亿，扶持土地流转550万亩。然而，出现的一系列问题也引起了较大的关注。只有正确认识该项补贴，解决出现的问题才能更好的实现土地流转补贴目的，保护农民权益。

一、农地流转补贴的概述及原则

(一)农地流转补贴的概述

农地流转补贴的含义，主要有广义、狭义两种：广义指为加快土地流转进程，加速实现土地适度规模经营，各级政府部门对参与土地流转的各方主体进行资金补贴、税收优惠、项目支持等。狭义仅指资金补贴，即与土地流转面积挂钩的直接收入补贴。本文是指狭义上的农地流转补贴。

根据土地流转补贴对象的不同，土地流转补贴可划分为三种类型：(1)对土地承租方的补贴。政府对转入土地的承租方按照一定的补贴标准给予资金补贴。目前实施较为广泛，通常流转土地必须达到一定规模、期限才能获得相应补贴，且不同经营规模、流转期限对应不同的补贴标准，有些地区针对土地流转后的用途实行差异化补贴。(2)对土地出租方的补贴。政府对转出土地的农户按照一定的补贴标准给予资金补贴，鼓励农户将土地流转给家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型经营主体，实现土地规模经营。相比对土地承租方的补贴，对土地出租方进行补贴的地区相对较少，在部分地区两种补贴方式共同实施。(3)对土地流转第三方的补贴。政府对土地流转第三方给予定额或与土地流转面积挂钩的资金补贴，以鼓励其积极参与土地流转，充分发挥第三方中介服务的作用。土地流转第三方在土地承租方与出租方之间起到桥梁纽带的作用，能够有效规范土地流转程序、降低土地流转交易成本、化解土地流转纠纷等，主要包括土地信托服务中心、土地股份合作社以及村委会等。

(二)农地流转补贴的原则

原则贯穿整个法律制度，是制定、执行法律政策的指导，在农地流转补贴中应当遵循合法有序、农户主体、公开公正、适度补偿等原则，依法行政、保障农民权益。

合法有序。农地流转补贴是政府运用财政促进农地适度规模经营。主要的主管部门为农林管理部门及财政部门，少数涉及土地主管部门，这些部门在制定和执行相关的政策、项目时不仅应符合《农业法》、《土地法》以及《土地承包经营法》等实体法的要求，也要符合《行政法》以及地方行政管理规章等程序法上的要求，做到依法行政；村委会在农地流转补贴中发挥着上送下达的作用，发挥着重要作用，因此村委会更应当充分理解上级政策、制定并执行公示制度，按照村规民约办事。只有在政府部门和村委会的协同下，农地流转补贴才能更好的发挥作用。

农户主体。农地流转补贴是对一定规模土地流转给予的补贴，是对依法对符合“三个不得流转”的土地进行的补贴，要坚持农户为主体的原则，尊重农户意愿、平等协商，保护农民合法权益不受侵犯。

公开公正。信息公开是现代政府普遍要求。农地流转补贴的进行要求政府部门及村委会落实公示制度，将不同农户的土地流转补贴情况张榜公示，无异议后由财政部门拨款经金融机构将土地流转补贴资金打入受补贴方账户。同时，农地流转补贴应当坚持标准公正，包括土地流转补贴额度的标准、申报审核标准、补贴政策执行的监管标准等。

适度补偿。补贴只是手段，适度规模经营才是目的。考虑到政府财政压力及现实情况，对于已经拿到过该项补贴的农户以及超过一定规模的土地流转，不再给予补贴，从而扩大受惠农户群，提高补贴资金利用效率。

二、农地流转补贴涉及主体分析

农地流转补贴由地方政府主导、村委会执行、农户受惠的补贴，各主体法律地位不同，职责、权利义务不同，应当加以明确。

政府是农地流转补贴的主导者、监督者。政府部门贯彻中央指导意见，依据职权执行相关的法律及政策，向下级下达指示，下级部门及村委会将配合政府部门的行动。政府部门同时进行监督与管控，监控政策落实情况，同时根据基层反映情况进行调查、评估并做出相应的调整。

村委会在农地流转补贴中是连结政府与农户的纽带。自上村委会接受乡镇政府的政策指示结合本村的实际情况做出具体的执行方案，并将执行情况、突发状况以及意见建议向乡镇政府反馈。向下村委会传达政策、执行方案、管理现状甚至惩戒不法等一系列具体的任务。

农地流转补贴意在激励农户进行土地经营权流转，从而实现适度规模经营。农户是农地流转补贴的受益方。但较政府、村委会，农户处于弱势，在实践中农民权益受损也并不少见。

三、实践中的法律问题

(一)未形成健全的农业补贴法律制度体系：重政策，轻立法

农业补贴法律制度，是调整农业补贴法律关系过程中被用到的所有的法律规范的总称。农地流转补贴属于农业补贴范畴，而我国农业补贴的具体运行主要依据的是政策，并非法律法规。我国现行的农业补贴法律制度不成体系，最新修改的《农业法》规定了“农业投入”外，相关规定散见于各种法律、法规、规章，以及底我国有约束力的各种国际公约、盟约、条约，而这种简陋的立法体系已经不能够满足实践的需要了。[1]政策虽然灵活性强，但稳定性差，较为适用于国家短期目标。而农业补贴对于立法功能的要求远超临时性措施，若以政策作为农业补贴的依据，而不通过法律法规提供刚性保障，容易出现权责不明、挪用财政、程序不当等侵害国家、农民权益的行为，势必影响农业补贴的效果。

(二)农民权益与适度规模经营的冲突问题

农地流转补贴涉及土地承包经营权，即农民是否自愿将土地经营权流转出去。农户土地流转决策是基于农业生产收益与土地租金、非农就业机会成本的多重比较作出的，对于不同类型的农户，他们期望的土地租金并不一致。[2]大规模流转无法针对农户制定差别化的租金标准，乡村干部制定的土地租金标准往往是基于一般农户种地的收益和成本的比较，未能考虑农户差异。实践中，整村整组推进不乏村民被迫流转，因此产生农户土地承包经营权与适度规模经营的冲突。

(三)公示制度未得到落实

省、市级层面普遍建立了公示制度，涉及财政、政策文件、人事等各个层面。但农地流转补贴主要惠及农村，主要在县、乡镇、村基层单位，农村基层单位对于村民知情权的保护意识不够、对于上级政府部门所要求的确立的公示往往没有执行或者执行不到位。省农委发布的补贴文件中对农地流转补贴的扶持条件及力度做了明确的规定，而具体的施行考虑到地方差异给基层留出了较大自由裁量、决定权。调查了解到许多村民根本就不知道存在此项补贴、相关的政策文件所在乡镇、村集体根本没有公示、涉及的财政补贴具体数额更是无从知晓，监督更是空话。

(四)未建立有效的公权力追究机制

我国农业补贴尚未建立起有效的公权力追究机制，致使补贴对象在遭遇侵害时很难及时有效的寻求救济途径。原因归结为两点：一是参与农业补贴的主体对于侵权行为的双向忽视。二是学界对于农业补贴的研究尚未成熟。[1]农地流转补贴的施行离不开各级政府部门及村委会，而其地位的不平等，使得通过行政法、村规民约加以限制和控制，建立起对公权力主体的责任追究机制，就尤为重要。国家权力所到之处必须有公民权利保障及公权力责任追究机制，农地流转补贴也不例外。若是缺少公权力责任追究机制，农户权利被侵害时得不到救济，就是对农民权利的变相剥夺。

四、解决对策

(一)完善立法体系，出台相应的农业补贴立法

当今世界，各国一般都采取立法的形式对农业补贴进行规制，而我国主要依靠的是政策，具有较大的随意性、变动性，不利于农业补贴的持续健康运行。美国从20世纪20年代至今一共颁布农业基本法有20余部，各种农业专项法律100余部。农业补贴政策从制定程序到内容细节，从项目申请标准到具体细则都囊括到法律法条中。[3]借鉴美国农业补贴经验我国农业补贴应走向法治化，农地流转补贴在监督机制、责任追究机制、评定的公开公正、程序正当等方面做出明确的规定。

(二)规范农业补贴程序、建立农业补贴监督机制，确保农业政策的执行

针对我国农地流转补贴执行存在的问题，如公示制度的虚化、专项资金的挪用、审核标准不一致等，应从依法规范农业补贴程序和依法建立农业补贴民间社会保障监督机构两个方面来建立农业补贴监督，从内部责任追究机制及外部行政救济制度来建立纠纷解决制度对公权力主体进行追责。通过建立农业补贴监督和对公权力主体进行追责来限制公权力，保障农民权益。

(三)完善公示制度，保障农民知情权

土地流转补贴核心是保障农民权益，而公示制度是保障农民知情权的基础，是农民监督政府部门及基层自治组织的重要途径。因此，在农地流转补贴制度中应当建立起完善的公示制度，确保各级政府部门及基层自治组织的严格执行，保障农民的知情权、监督权。[4]

(四)加强普法工作，提高农民法律意识

农地流转补贴的对象是农民，但由于农民法律意识淡薄，口头流转协议、流转手续不完备是导致农民无法拿到补贴的重要原因。因此，各政府部门及基层组织应该加大法律知识教育、宣传力度，通过各种宣传渠道，普及土地流转有关信息，开设针对农民的政策、法规教育，为搞好土地流转补贴工作打下良好的群众基础。

[1]王瑞.我国农业补贴法律规制问题研究[D].郑州大学，2015.

[2]史为民.农地流转视角下农民土地权益的法律保护[J].山西财经大学，2012.

[3]刘彦伯.美国农业补贴政策的优势与劣势[J].经济纵横，2013(8).

[4]张婷.贵阳市D村失地农民权益保障法律问题调查与研究[D].贵州民族大学，2017.