樊立柯

宁波大学，浙江 宁波 315211

一、浅析非诉行政执行裁定

非诉行政执行裁定是指在相对人拒不履行义务，又怠于行使救济权利的情形下，行政机关为实现职能而申请法院强制执行，由法院裁定执行或不予执行的制度。作为一项重要的司法审查制度，它既是督促行政机关依法行政，维护相对人权益的重要屏障，又是许多行政行为得到落实的必经程序，直接关乎行政机关与相对人的利益权衡，而当前却因立法的不统一与模糊规定弊病丛生。

二、非诉执行裁定制度的现状

(一)非诉行政案件高位运行，法院积案重

近年来，层出不穷的行政纠纷以诉讼与非诉的形式涌向法院，其中非诉案件的数量增长尤为突出。2013年，浙江省非诉行政执行案件的收案数达到了诉讼案件的5.7倍，有限的司法资源愈加难以满足现实需求，法院囿于积案压力转而追求效率，实践中由于法院审理疏忽而引发的暴戾极端事件频频发生，严重损害了司法公信力。

(二)审查标准模糊，司法监督难到位

《行政强制法》规定，只要行政行为不存在明显缺乏事实根据，明显缺乏法律依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，法院便可裁定执行。但三个明显的界定标准过于抽象模糊，个案之间差异又甚大，如何在实践中把握好认定尺度，明确区分明显与瑕疵的界限？立法对于裁判尺度的模糊处理使法院审查过度依赖自由裁量，司法监督难以落实。

(三)救济渠道缺位，双方权益难保障

制度本旨为是阻却违法行政行为损害私人权益，但立法却由于疏漏，既未明确规定相对人可否上诉，也未赋予其复议权。实践中相对人往往不服裁定结果，甚至裁定存在明显错误时，却仍然救济无门。公益救济上，虽然行政机关可以申请复议，但从首次受理到裁定再复议历时漫长，特别是相对人放弃救济蓄意拖延时，行政效率早已大打折扣，最后的执行更会面临人去财空的困境。行政机关能否重新作出行政行为，再次落实其职能需要法律进一步厘清。

三、基于现状的思考与完善建议

(一)区分案件类型，构建多元审查标准

审查标准的困惑使法官审理不同类案件时面临矛盾，现行标准显然过于宽松，若以严格标准全面审核，却又缺乏现实性与可行性。一方面，法院审查是以相对人放弃行政复议权和起诉权为前提，如果仍严以审查，无异于削弱行政诉讼和行政复议的制度价值。另一方面，在非诉行政案件高位运行的背景下，有限的司法资源决定法院难以用诉讼的标准来审查非诉案件。

因此，应当区分案件性质，根据行政行为的类型、执行标的大小，有取舍适用不同审查力度，如拆迁、征收案件就应纳入严格审查。同时细化审查标准，分层次审查行政行为的违法程度，着重区分事实认定与法律适用问题。如事实认定可区分为事实明显不存在、证据不充分与事实认定不清三层次；法律适用则应划清适用法律错误、缺乏法律依据与理解不准确的界限，进而将前二者纳入明显违法，如行政机关超越职权、适用已失效的法律。而在程序上，应以是否剥夺相对人陈述、申辩权，存在暴力执法等严重侵权情形作为明显违法的判定指标，对于超出申请期限却未损害相对人权益的程序瑕疵，可以裁定执行，从而构建以合法性为主，兼顾合理性的审查体系，避免对行政行为审查过与不足的双重危害。

(二)赋予相对人复议权

制度启动的前提是相对人超出起诉期限而丧失对行政行为的诉权，法院有权拒绝受理诉讼请求，实践中无论相对人选择起诉还是上诉都无功而返。对此可以参照先予执行中的复议权，允许相对人不服裁定而向上级法院申请复议。复议是对已做决定的事做再一次的讨论，符合非诉裁定特点；同时相较于诉讼程序更加灵活，能减少诉讼资源的浪费，也体现上级法院对下级进行监督指导的原则。

(三)明确重新作出行政行为的条件

行政机关虽享有不服裁定的复议权，但如果复议后上级法院仍裁定不予，而相对人确实存在违法事实，此时行政争议非但没有解决，反而使双方的法律关系陷入了不确定状态，法理上也有违法的安定性。

因此，应允许行政机关重新作出行政行为，同时将重作启动权交由法院，并厘清限制条件：一，原行政行为被裁定不予执行而丧失执行力，如果裁定不予受理则禁止重作；二，相对人确有违法事实，不及时处理会给受害人或公共利益造成严重损害；三，行政机关的重作存在现实可行性和法律可能性。如行政处罚因未当场告知权利而违反程序，但由于特定时空不能还原而无法重作；法律可能性是指行政机关因超越职权，缺乏法律依据而无权重作。只有明确了限制条件，才能拓宽公益救济的渠道，又得以避免滥用职权违法重作。

[1]傅华，邢元振.关于我国非诉行政执行制度的反思[J].天府新论，2009(2).

[2]杨红.我国行政诉讼类型化审查标准的构建[D].海峡法学，2001(4).