陈芃羽

江苏警官学院，江苏 南京 210031

当前，不断发展的社会所带来的我国社会结构持续、剧烈变革以及社会利益的分化，社会矛盾纠纷大量增加。公安机关是与社会接触最广泛的行政机关，其对许多社会矛盾纠纷的处理受限于知识专业水平以及繁重的维稳任务。因此公安机关如何有效地解决社会纠纷，提高公安行政效率，有效提高社会治理水平值得我们思考。

山东济南率先启动了中国第一家将法律调解与公安业务分流的基层机构，它对110接警过程中的非警务警情依法履行职责后分类处理。例如：其受理的治安矛盾纠纷由派出所根据《治安管理处罚法》予以处置，愿意接受调处的家庭纠纷则由派出所移交值班律师协助调解。在该种模式下，社会纠纷得到更加专业化的调解，使社会矛盾纠纷化解在基层。同时，合理地配置了警力资源，大大地提高了公安机关行政工作的效率。

笔者根据“警务治理”理念，意图完善以律师为主要组成部分的社会主义法律工作者的社会力量参与纠纷调解的路径，从而切实提升公安机关纠纷化解的专业化、社会化水平。

一、当前社会矛盾纠纷形态分析

社会的转型，经济的变革，社会矛盾纠纷呈现多样多发态势。总的来说，社会纠纷的特征表现为：一是呈现纠纷数量多发、频发和纠纷类型多样化的特征。以江苏省南京市为例，派出所各类纠纷占接出警量一半还多；二是矛盾纠纷所涉及专业性问题增多并呈多领域交织的态势。纠纷除传统的纠纷外，医疗、教育等由利益关系调整引发的纠纷也显著增加，且涉及行政纠纷、经济纠纷、治安案件、刑事案件；三是非刚性矛盾的大量增长，重大刚性矛盾的矛盾源总体上已经得到有效抑制。由社会发展体制、机制的负功能引发的各种社会矛盾已经充分暴露，重大矛盾引发的社会冲突已经充分呈现出来，重大社会矛盾得到抑制，人际社会矛盾增长较快。[1]社会中存在的以人际关系与人际利益为主的社会纠纷，从数量上来讲占据矛盾纠纷的主体。渗入了利益因素的传统的人际层面的矛盾，例如婚姻家庭矛盾、邻里矛盾等依旧是当前熟人之间主要的人际矛盾，因而依然处于高发期。

二、警务治理的理论来源及其运行逻辑

警务治理的理论基础来源于治理理论。最早提到“治理”的概念是在亚里士多德在《政治学》中，直到20世纪70、80年代经济全球化的到来，治理被赋予了新内涵、新理念，进而成为政治学、行政学研究者重要分析工具。治理理论认为：应该通过协商和伙伴关系，确立共同的目标，由政府、社会组织和公众三者上下互动，共同实施对公共事务的管理。[2]同理，公安机关作为作为政府的一员，根据治理理论，公安机关也应该以社会资源作为警察的力量，实现在政府领导下的警察、社会组织、民众的良好互动，形成“全民皆警”的良好局面，从根本上实现社会治安的好转。

警务治理是以治理与善治理论来分析警务社会化过程而得到的新概念，是对发动社会组织与公众参与原属于国家的警务以增进公共安全这一警务战略的新定义。警务治理是警方和社会组织及公众通过合作互动，共同承担警务责任，参与警务活动，以实现违法犯罪防控和治安秩序维护的过程。[3]在当前社会矛盾纠纷大量增加的社会背景下，以及结合目前公安机关传统管理模式下疲于奔命的现实情况，我们需要承认仅仅依靠公安机关的现有力量，无力从根本上解决社会矛盾纠纷，所以在警务治理理念下，公安机关应该与公众、社会力量合作，进行社会治理。公安机关不应该再以传统的改革方式加强自身力量的建设，这样一方面造成公安机关队伍的急剧壮大，但是另一方面也造成警察权的极度扩张，导致公安机关承担更多的责任，最终恶性循环。

笔者认为律师作为中国特色社会主义法治进程中即为重要的社会力量，在警务治理理念下律师与公安机关的合作是顺理成章的，也是完全有必要的。

三、律师参与社会矛盾纠纷化解的现实意义

作为一个专业性强的群体，律师的职能使其能够在社会矛盾纠纷中起到调解和润滑作用。律师在社会矛盾纠纷的化解过程中本身就具有着得天独厚的优势，也就决定着其在化解社会矛盾纠纷中有着举足轻重的作用。律师参与公安机关化解社会纠纷可以极大地降低矛盾纠纷程度，从而维护社会的和谐稳定，具体来说具有着以下三大重大的意义。

(一)社会矛盾纠纷的“缓冲剂”

许多矛盾纠纷以及群体性事件，如医患纠纷、企业亏损纠纷等，都将矛头直指向公安机关，逼迫公安机关直接与当事人谈判、协商。然而一旦产生分歧，由于缺少中间的缓冲，就极易造成矛盾的激化。想要改变这种状况，就需要“第三方”在中间的介入和缓冲。“第三方”要求要能以利益代言人的身份向群众宣传法律，指出正确解决问题的途径，引导群众有序、合法地解决问题。而律师，正是“第三人”的最佳选择。律师相对于其他类别的执法人员，有着普遍存在性，也更容易亲近人民群众。而律师的法定职责也决定了他们处于社会矛盾的最前沿。[4]他们能够凭借自己的法律思维为当事人找到平衡点，并能够代表人民群众向公安机关有关部门提出解决的建议，进而维护当事人的合法权益和法律的权威性。律师还能够凭借丰富实践性专业知识与经验，化解大量因不懂法、不用法而造成的社会纠纷，将纠纷付诸司法层面加以理性和平解决，从而有效地解决社会纠纷以及群体性事件，缓解社会的矛盾。

(二)公民的“稳定剂”

律师渐渐参与到社会矛盾纠纷的化解中，并在越来越多的公众事件中受到人民群众的关注，这使得他们的法律思想甚至是一言一行都可能对社会产生巨大的影响。而律师在参与社会矛盾纠纷的化解过程中，其在法律执业中养成的法学习惯和法律天性使得其可以本能地从法律的角度去思考、发现公共管理中的问题和漏洞，并将这种理性法律思维方式和法治观念传递给社会群众，[5]在更广的范围内明法析理，提升公民的法律意识，促其理性解决纠纷，从而在一定程度上提高整个社会的法治观念，从而构建出良好的社会法治基础。而且，我国律师是中国特色社会主义法律工作者，其在法律上得天独厚的优势能够帮助公安机关更好地运用法治思维，从而提升治理水平，改进社会的法治环境。

(三)公安机关的“补偿剂”

《律师法》第二十八条明确界定了律师可以参加调解、仲裁活动，提供非诉讼法律服务，也即化解社会纠纷属于律师的本职工作之一，而化解社会矛盾纠纷又是维护执法公平公正的最直观体现。同普通大众相比，律师因其职业特性具有相对更强的法律实践能力和更优秀的法律视角前瞻性，能够依法化解社会矛盾纠纷，依法维护社会公平，从法律的角度准确地做好社会矛盾纠纷的事前预防，及时发现矛盾化解矛盾，从而推动公安机关执法体制改革和实践创新，维护公安机关执法的公平性和有效性。另一方面，律师的参与还能对原有的警察执法队伍进行一定程度上的有效培训。律师的参与能够帮助扩充警察队伍的法律知识范围和水平，对其在跨领域、跨行业的社会矛盾化解给予专业的意见，这不仅节约了大量的司法资源和人力成本，还提高了化解纠纷的专业性和公平性，帮助当事人得到有效的法律支持，避免因警察的个人因素而损害当事人的利益。

四、江苏省律师参与社会矛盾纠纷化解的完善路径

(一)以“公调对接”为基础完善律师参与化解社会纠纷机制

“公调对接”对接机制是非诉讼调解社会矛盾纠纷发展中所诞生的江苏品牌。其充分利用社会矛盾纠纷的调解网络，把复杂的矛盾纠纷分流到调处中心处理，通过110接出警与各级调处中心实现双向对接，最大限度得将矛盾纠纷适时就地化解的工作机制。[6]江苏苏州等多地在进驻派出所的人民调解员中已经开始聘用律师。但它存在律师调解员不能与公安机关全天候作战相衔接，律师调解员占调解员比重较小等现实问题。因此地方政府及有关的主管部门需要针对律师制定一套可持续发展、行之有效的引导运行基本制度，并通过政策引导和机制规范，督促律师不断提高职业的专业性和自律性，进而能够充分地发挥律师在化解社会矛盾纠纷中的力量。

(二)加大律师参与社会矛盾纠纷化解的财政支持

在警务治理理念下，公安机关不能将律师以志愿者的身份对待，而是购买的服务。同时，律师作为一种职业，也需要对其工作给予物质保障。因此，在推动鼓励律师参与社会矛盾纠纷化解工作的同时，应给予律师财政支持，由政府机构通过政府购买的方式，鼓励律师投入到纠纷化解工作中去，调动其工作的积极性，并且政府机构要保证让律师调解机构获得一定的补贴，从而在律师进行化解社会矛盾纠纷的过程中，既可以对当事人不收或减免相应的费用，又能够保证调解机构的正常有效运行。

(三)提高社会对律师参与社会矛盾纠纷的认识度和认可度

众所皆知，律师往往是在诉讼中，以辩护者的身份参与到社会矛盾纠纷化解中，维护一方当事人的权利。从当前江苏省各地律师参与社会纠纷化解的现实情况来看，公众对律师在此活动中仍存在着一定的思维定式。律师介入纠纷调解的时间点，律师在调解中的身份问题，以及律师参与到具体事项的处理等问题，仍未有具体统一的规定，这就导致人民群众对律师的所做的纠纷化解工作并不认同，甚至会怀疑律师的前来是为其自身利益，是来侵害其权益的。对此，只有提高社会认识度，打造江苏品牌，让广大群众正确地认识到律师在社会矛盾纠纷化解中的作用，破除传统意义上律师作为辩护人的思维定式，才能让律师在社会矛盾纠纷的化解工作切实顺利地开展。因此政府有关部门要积极宣传，大力引导，让广大群众普遍认知和认可律师不以辩护人的身份，而是以中立的第三方的身份参与纠纷化解。

[1]朱力.未来几年我国重大社会矛盾的走势——基于219位基层党政一把手的经验判断[J].江苏社会科学，2016，06：72-81.

[2]马占伟.治理理论在我国公安机关行政改革中的适用[J].北京人民警察学院学报，2006.09.

[3]王智军.警事治理：国家警事社会化的新理解[J].中国人民公安大学学报，2005(1).

[4]薛晓东.法律诊所社会价值分析[D].2009：10-9.

[5]王华.论律师在化解矛盾纠纷及维护社会稳定中的作用[J].法制与社会，2017.2.

[6]沈惠章.论社会矛盾纠纷调解的“公调对接”[J].北京人民警察学院学报，2009，04：012.