吕海东

一、绪论

供给侧结构性改革主要是指调整经济结构,利用劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素,通过相互交融和影响,使要素实现最优配置,提升经济增长的质量和数量。通过供给侧结构性改革,推进结构调整,矫正要素配置不合理现象,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,更好地满足广大人民群众的需要,促进经济社会可持续发展。

按照《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）〉的通知》（财会〔2017〕1号）和《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号）要求,在财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》精神的基础上,通过开展行政事业单位内控制度研究,使行政事业单位建立科学,有效的内控管理制度是保证机构工作正常运转,提高工作效率的基本前提,优化行政事业单位内控制度是供给侧结构性改革中制度改造的重要组织部分,是结构性改革的任务之一,是当前改革形势下的迫在需要。

二、内部控制的特点

（一）目标性。行政事业单位是以公职人员为行为主体,以资源配置为手段,从事履行社会公共服务,提高公共服务效率和效果是其业务活动的总体目标,也是其内部控制的最高目标。

（二）预算性。行政事业单位开展各项经济活动,是以社会资源配置为主,所有经济活动事项必须纳入预算管理,并须接受财政部门和审计部门的监督。

（三）评价性。预算执行的好与坏,关乎单位的效益及工作效率,将各项经济活动分解成各种评价目标和指标,量化绩效考核评价指标,接受社会监督。

（四）风险性。行政事业单位的主要产品是社会公共财务和社会管理,资金来源于政府投入,其风险主要来源于管理者的决策,内部资源的管理与调配等。

三、内部控制现状分析

笔者结合多年财务工作实践,发现一些地区和领域行政事业单位内控制度管理还存在很多问题,如一些单位缺乏内控制度管理意识、内控制度不健全,制度面窄；一些岗位及业务环节缺少制度约束、内控制度环境差,权责不明、人员配备不足、预算管理不科学、固定资产管理混乱、会计基础工作较差、财务信息不公开,监督机制不健全等。

（一）思想认识不到位，内部控制意识淡薄。一些行政事业单位主要领导在思想上对财务内部控制不够重视,管理意识淡薄,认为行政事业单位运行资金基本上来源于国家和上级的财政拨款,所以按要求编制好财务预算,向上争取资金,按要求使用资金就可以了,内控制度可有可无,财务部门只负责把钱管好,做好“出纳员”角色就行了,致使一些单位在实际工作中,财务人员仅满足于应付日常账务处理及财务报表工作,存在财务管理制度缺失,管理混乱等现象。

（二）内控制度不完善，管理弱化。一些行政事业单位会计基础工作较差,在实际操作中仅凭经验、惯例、或者是按口头不成文的规定办事,没有建立完善的内控管理制度。虽然有些单位建立了财务管理制度,但却因更新不及时,陈旧滞后,导致不能执行或没有执行。有些单位虽然完善了一些管理制度,但仅停留在表面,没有认真贯彻执行,有章不循,使制订的内控管理制度形同虚设,极大地降低了管理制度的约束力,使财务制度的效果不能得到有效发挥。

（三）财务预算管理不科学，内控制度环境较差，没有明确建立权责分配机制。有些行政事业单位部门预算执行不规范,支出项目没有细化到具体部门和人员,有的单位对上级拨入正常经费补助标准随意降低,存在截留现象,公用经费串用；有的单位预算编制人员为了私利,在预算安排上私自增加部门项目支出,扩大支出标准,收取好处,预算编制不科学,存在一定的随意性和盲目性。个别单位没有依据《会计法》和《内部会计控制规范》要求,合理设置会计工作岗位,一些财务部门没有实行定岗定责,分工不清,一些岗位未实行不相容职务的分离,没有按牵制制度设定岗位职责,权责不明的分配机制是滋生腐败的温床。

（四）固定资产管理混乱，存在账实不符现象。一些行政事业单位固定资产配置不合理,随意购置、重复购置非常普遍,单位不同部门间固定资产配备水平差异较大；一些单位缺乏固定资产管理制度约束,导致购置时没有认真执行审批、监管制度,盲目采购。此外,重购轻管思想严重,资产闲置浪费现象严重,一些单位领导“两手向上,伸手要钱”,不怕摊子大,不怕东西多,对资产使用效益不进行充分论证分析,无计划购置现象严重；一些单位账实不符,存在账实不符和账外资产现象；一些单位没有设置固定资产明细账和固定资产卡片,有的单位的计算机等办公设备虽已报废,无法使用,却未按规定予以核销；有的照相机、打印机等固定资产由于管理不善而流入个人手中,长期被占有,致使国有资产流失。

（五）人员配备不足，资金管理出现漏洞。有些行政事业单位因受体制制约和人员编制的限制,财务岗位人员配备不足,人员兼岗现象较多,兼岗一旦出现问题责任很难分清,不仅容易造成同事之间的矛盾,而且影响正常工作开展。如出纳人员交款或现款结算时,由于没有严格资金管控办法,资金的流入流出较为随意,极易出现资金损失风险,给一些人徇私舞弊创造条件。一些单位账面货币资金与实际不符,账证不符普遍存在。

（六）财务信息不公开，内部监督弱化。一些单位内部审计、纪检、财务等部门没有真正发挥作用,对单位内控的执行、财务管理情况检查和监督流于形式,预算执行进度,重要事项等信息不公开,运行机制不透明。一些单位的“招待费、差旅费、培训费”等公务性消费支出情况从不对外公布。一些单位存在国家资金挥霍浪费现象。

四、优化内部控制对策

从当前行政事业单位内部控制制度的现状来看,存在着很多亟待解决的问题,究其原因既有客观因素,也有主观原因,问题存在不仅容易造成单位会计信息失真,财务管理混乱,更易发生贪污腐败现象。因此,提高行政事业单位工作效率和服务水平,完善内部控制制度势在必行。

（一）单位领导要提高内控意识,提升对内部控制重要性的认识。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定,单位负责人要对财务与会计报告的真实性、完整性及内部控制制度的合理性、有效性负责。这就要求单位主要领导不仅要在思想上提高对内部控制制度重要性的认识,还要在实际行动中贯彻和落实好内部控制制度,确保单位内部会计控制制度的健全与完善,不断强化单位领导内控的主体责任。

（二）建立健全内部控制制度,堵塞管理漏洞。行政事业单位的高效运行,需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证,行政事业单位要在国家《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》通知基础上,从单位实际出发,有针对性地制订符合自身实际需要的内部控制管理制度,并根据实际情况适时修改,完善,制度要具有操作性,并符合国家政策法规；要及时梳理不相容职务的分离和授权审准制度,明确权限和职责,严禁越权审批事项发生。

（三）加强财务预算的管理和控制。行政事业单位每年根据上年资金使用情况,编制当年的部门预算,既所谓“一上,二上”预算,下年单位将根据国家或上级部门批复的预算来使用资金。为了有效使用和管理财政资金,要结合单位特点和实际,建立健全财务预算管理制度,加强经费管理,加强预算编制人员的管理,对预算编制和执行实行全过程、全方位公开,使预算管理落到实处。要进一步完善预算控制体系建设,做到预算控制有标准,预算执行有指标,要完善部门预算管理制度,要将单位部门经济活动事项全部纳入到部门预算的实施范围,除国家政策性或不可抗力等特殊原因外,严禁调整和追加预算。

（四）合理设置岗位职责,按规矩办事。内部控制制度的核心是建立行之有效的组织、分工、方法、规程等一套全方位的工作流程和标准,要讲究实是求事原则,按规程办事,合理划清责任,要做到用制度管人,用制度管事,用制度管钱,合理配置岗位,按制度执行。这不仅能够保护单位财产的安全完整,而且还能提高会计资料的准确性、可靠性。内部控制范围较广,涉及到单位经济活动的各方面,具体包括经济活动的审批程序,会计核算制度,财产物资保管制度,内部审核稽核制度等内容。

（五）加强会计基础工作,健全财务管理制度。单位会计基础工作作为金字塔结构中最底层,也是最基础的工作,其好与坏直接影响到本单位内部控制制度的建设与发展。如果会计基础工作薄弱,那么,单位财务工作就会出现一系列问题,不仅是核算问题,管理漏洞也显露出来,容易发生违法违纪现象。要加强对行政事业单位财务人员的会计基础培训。要建立健全行政事业单位的财务管理制度,任何经济活动要有行为规则来指导,有规矩才能成方圆。有效的财务管理制度是内部会计控制发挥应有作用的前提条件,有效的财务管理制度,是财务活动在科学、合理的规章制度下高效运行的重要保证。

（六）全面提高会计人员综合素质,配强配齐岗位人员,提升会计人员队伍建设。单位内部控制的成败关键在于会计人员素质的高低,会计人员要有强烈的忠诚意识,拥有正直的品质,勤奋敬业态度,驾驭各种复杂问题的能力,这是保证内部控制有效实施的前提条件。要配强配齐重要岗位人员,要稳定工作岗位,会计行业具有专业技术性强,政策性,法制性强等特性,这就要求会计人员要有一定的职业道德操守,单位要加强对会计人员的业务培训,通过培训,使行政事业单位的会计人员知识和技能得到及时更新、补充和提高。要不断增强会计人员法制观念,自觉提高遵法、守法意识,提高财务管理水平和综合能力,正确行使会计人员的职责权利。

（七）加强单位固定资产的管理,合理配置、使用、处置资产。固定资产在行政事业单位所占比重较大,固定资产的管理非常重要,要保证固定资产的会计记录和保管职务相互分离。在配置固定资产时,要集中采购,并纳入预算管理。要加强固定资产的构建和验收管理。要加强对固定资产的调拨转让、报废报损等各环节的管理。要健全和完善单位的固定资产管理制度,合理制定资产配置标准,有条件的单位要开展财产清查,摸清单位资产的实际情况,根据单位部门间承担的任务量合理调剂使用资产,确需配备再进行有计划的配置。同时,要加强固定资产事后监控,堵住资产流失的漏洞。

（八）加强内控制度的监督约束机制,加大信息公开力度。要不断完善行政事业单位的内部控制组织设置,要科学合理划分工作职责和权限,要加强约束机制建设,要重视外部监督约束机制的构建,要通过学法、普法提升财务管理人员法治观念。建立奖惩约束机制,要加大对违法违纪人员惩治力度。财政、税收、审计、纪检、组织等相关部门要合理分工,相互协调,形成合力,要加强外在监督机构的力量,配强监管人员,要加强对单位主要领导的内部控制监督,建立重大决策事项审批制度,杜绝权力过大、循私舞弊现象发生。要加大财务信息公开力度,财务部门要及时公开各部门公务运行费用支出情况,广泛接受社会监督,“把权力关进制度的笼子里”,通过信息公开制度有效避免单位人员暗箱操作,促进廉政建设,避免浪费国家资金现象发生。

五、结束语

综上所述,优化行政事业单位的内部会计控制制度是落实国家供给侧结构性改革中制度改造的一部分。各单位要充分认识到内部控制制度的重要性。行政事业单位要建立与国家治理体系和治理能力相适应的权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系,确保单位经济活动合法合规,资产安全和使用有效,进而提高公共管理服务的效率和效果。