章明伟

[摘要]党的十八届三中全会指出，政府要加强发展战略、规划政策和标准的制定和实施。浙江省松阳县“民情地图”以其在基层社会治理现代化中取得的丰硕成果，入选国家标准化委员会第二批国家级社会管理与公共服务标准化试点项目，成为浙江省首个国家级基层联系群众的标准化试点项目。本文梳理了国内外社会治理标准化发展现状，总结了松阳县“民情地图”的主要做法和开展标准化试点情况及取得的成果。文章对“民情地图”标准化由个案经验上升到普适性展开进一步研究和思考，总结并提炼其典型意义和价值所在。

[关键词]社会治理；民情地图；标准化；意义；价值

[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2017）12-0097-03

doi；10.3969/j.issn.1671-5918.2017.12.042 [本刊网址]http.∥www.hbxb.net

一、引言

在社会治理创新风起云涌的时代，浙江省松阳县党委、政府、社区、企业、干部携手搭建“民情地图”基层社会治理平台，以“民情地图促服务地理信息系统”为主干，2406张手绘“民情地图”为枝条，全县8000余名党员、干部为绿叶，走出了一条深入基层服务群众的特色之路，被誉为“基层社会治理现代化的样本”。2015年3月，“松阳基层社会治理综合标准化项目”入选国家标准化委员会“第二批國家级社会管理与公共服务标准化试点项目”，成为浙江省首个国家级基层联系群众的标准化试点项目。此项目的成功实施，有望成为21世纪我国基层社会治理标准化的一个典型样本，引发新一轮基层社会治理标准化建设热潮并推动基层政权更好更快发展。

二、研究述评

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《浙江省“十二五”规划纲要》中，提出要把“推进基本公共服务均等化，创新社会管理体制”作为浙江省“十二五”时期的重要目标。2012年10月，浙江省委常委会议专题审议并通过了《浙江省社会管理重大项目建设“十二五”规划》。2013年11月，浙江省质监局、浙江省发改委等23个厅局联合发布《浙江省社会管理和公共服务标准化五年行动纲要（2013-2017）》，标志着社会管理领域标准化工作迈入快车道。

（一）社会治理标准化的基本情况

社会治理标准化是从社会管理标准化变革而来的，而社会管理标准化是从经济和工业领域的标准化延伸而来。标准化从传统的经济和工业领域向服务领域的拓展，标志着标准化从一种纯粹的技术性手段向行为规范的转变。2012年8月，国家标准化管理委员会联合发改委、科技部、民政部等27个部委发布《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，提出“力争到2015年底，初步建成全面覆盖、重点突出的社会管理和公共服务标准体系，健全完善各标准子体系、加强重点领域标准制修订、深入开展社会管理与公共服务标准化基础研究”。

（二）国外社会治理标准化的演变及现状

标准化最初广泛应用于工业技术领域。上世纪80年代美国政府提出应向企业学习，将标准化管理思想与管理技术引入公共服务体制创新中来，提高政府管理与服务水平。目前，全世界公共服务标准化大致可以分为三种类型。第一种类型是始于20世纪90年代初、以英国政府为代表的服务宪章主导的标准化系统，英、法、葡、意等欧盟国家及新加坡、韩国、中国香港都采用此类标准。第二种类型以美国、日本为代表，是一种结果为本、绩效评估主导的标准化系统。第三种类型则是在2000年前后，以中国澳门为代表的服务项目主导的标准化系统。

（三）国内社会治理标准化的演变及现状

我国标准化的发展历经原始标准化、古代标准化、近代标准化、现代标准化等几个阶段。南北朝时北魏信都芳所撰《器准》、秦始皇统一度量衡、北宋毕昇首创活字印刷术等都是我国古代标准化发展的典型。近年来，北京、广东、浙江等地在部分社会治理领域开展标准化试点。以浙江为例，截至2014年2月，浙江省共批准发布社会管理和公共服务领域省级地方标准118项，其中公共安全和公共交通领域标准31项、公共基础设施标准18项、基本社会服务领域标准13项、生态环保领域标准10项。但总体来看，国内社会治理标准化的起步较晚，理论基础和实践经验缺乏，技术标准数量远远多于管理规范和服务规范，许多领域仍旧处于探索阶段，尤其是社会管理部门和公众的标准化意识仍较为薄弱。

综上所述，国外先进国家的实践和经验表明，社会治理标准化体系的完善对推动社会治理水平的提升起到了重要作用，而随着经济全球一体化进程加快，我国经济、社会、文化和公共服务等与国际社会的融合度逐步提高，因此，社会治理从封闭内向转到开放外向已是时代所需，特别是城镇化建设进程中，在基层政权、社区服务、安全应急、群众自治等服务领域建立标准化体系，是迅速提升基层社会治理水平的有效途径。

三、松阳民情地图的主要做法和标准化体系建设试点

2010年4月，浙江省松阳县在全国首创手绘“民情地图”，以“民情地图纸上画、村情民意脑中记、服务群众心里谋”为要求，县委书记带领全县党员干部进村入户听民声访民情，手绘完成翔实记录和反映村情民情的全国首套共计2406张“民情地图”，在此基础上，将全县“民情地图”所记载的401个行政村20.8万农户8000多万项信息数据，统一录入松阳县“民情地图”地理信息系统，并创建实施以“走村不漏户、户户见干部、干部比服务”为重点的“民情地图”促服务长效机制，使“民情地图”成为新时期基层干部践行群众路线的新法宝。

（一）主要做法

1.绘好图。一个行政村共有一套6张“民情地图”，包括综合反映行政村村庄地形地貌、村容村貌、乡情民情的《村情民情图》；标注村产业现状、分布和农户从业的《产业发展图》；标注村级组织框架、队伍建设和服务体系建设的《组织体系图》；标注村需要重点联系外出创业人员、知名人士和需要重点关注的本村刑满释放人员、精神病人的《重点人员图》；标注村需要结对帮扶的生活困难党员和群众、残疾人、留守儿童、孤寡老人的《结对帮扶图》；标注村内自然灾害隐患区域及抢险避灾逃生线路的《防灾避险图》。

2.用好图。分批开展培训，把熟练使用“民情地图”作为乡镇干部的一项应知应会的基本工作技能；健全为民服务四级响应机制，对群众提出的诉求和意见，由村、乡、县有关部门根据所属职权范围在接到报告后5个工作日内给予解决或答复，仍无法解决的具有共性的问题和诉求由县委、县政府主要领导和有关分管领导牵头解决；创建“民情地图”地理信息系统，将手绘地图与后台的基础数据库有机结合，变静态二维图为动态的三维图。

3.管好图。建立县委“民情地图”促服务长效机制建设领导小组，制定出台“民情地图”促服务长效机制，持续推进基层社会治理服务创新。创建月查、季督查和年度大比武工作机制，建立县、乡（镇）、村三级“民情地图”工作例会制度，完善“民情地图”考核机制，每年在全县组织开展“民情地图”促服务大比武和“十佳”典型群众工作案例评选等活动。

（二）标准化体系建设

松阳县“民情地图”自推出以后，得到了上级领导的高度关注。2011年5月，时任浙江省委书记赵洪祝批示：“松阳县在推行‘网格化管理、组团式服务过程中，探索‘手绘乡村民情地图的做法，比较管用、实在，值得肯定。希望不断总结完善，深入实践，力求取得更大成效。”当年被编入全国党员学习培训教材《基层党组织加强和创新社会管理的实践》，2012年获浙江省第二届公共管理创新奖。2014年，浙江省委书记夏宝龙的“工作十法”以“蹄疾步稳、急而不躁”的循序渐进法——松阳县：稳扎稳打深化“民情地图”为题将其列为十大典型案例之一。“民情地图”已经成为松阳县党建、基层社会治理、平安综治等方面的“金名片”。为进一步提升和推广“民情地图”，松阳县在三都乡开展试点工作，积极推进“民情地图”标准化体系建设。

1.试点乡镇基本情况。松阳县三都乡是松阳县的欠发达山区乡镇之一，位于松阳县东北部边境，东连丽水市莲都区，北接金华市武义县，总面积61平方公里，辖18个行政村，36个自然村，全乡总人口8283人，农业为主导产业。

2.试点工作开展情况。主要目标是探索建立一套乡级層面的结构合理、层次分明、重点突出的“民情地图”标准化体系，进而在全县乡镇、部门、各行各业全面推广实施。五项内容分别是成立“民情地图”标准化工作领导体系、制定“民情地图”标准化工作要求及评价标准、制定实施标准、制定评价标准和培育“民情地图”品牌。分三阶段推进，2012年3到6月为试点启动阶段，进行建立试点机构、编制方案、人员培训、宣传发动、政策措施等工作；2012年7月到2013年7月为试点运行阶段，进行制订标准、标准推广实施、监督检查、持续改进等工作；2013年7到10月为试点总结阶段，进行工作总结、自我评价报告、验收材料准备、验收申请等工作。

3.试点工作成果。松阳县三都乡“民情地图”标准化工作通过两年对“民情地图”标准化的不断补充、建立、推广，该项工作得到了基层百姓广泛的认可，对比前后效应，无论在干部作风，还是群众对政府满意率，以及当地经济发展上均做出了巨大贡献。

（1）当地经济发展显著。通过近两年来的工作，全乡农业产值有明显的提高。2011年工农业总产值5377万元，其中农业产值4456万元，工业产值921万元；2012年工农业总产值6023万元，其中农业产值5034万元，工业产值989万元；2013年工农业总产值6817万元，其中农业产值5814万元，工业产值1003万元，三年同比增长均达到10%以上。

（2）助推农业产业发展。三都乡大力发展高山蔬菜，以3000亩茭白，1000亩生姜，500亩四季豆为主打产品，成为三都农民增收的一大支柱产业；大力发展高山水果，以优质早熟梨为主的8000亩，其中连片开发的上百亩水果基地22块，共7748亩，年产值达800余万元；大力发展农村合作社和农产品协会，注册了绿珍和绿都两个果业有限公司、五个蔬果合作社，22个水果开发业主联合建立了三都乡有机水果协会，申请的注册商标“绿珍”、“旦旦”、“桃花源”等，均获得《浙江省有机食品转换证》。

（3）密切党群关系，有效转变干部作风。“民情地图”标准化把挨家挨户走访、“干部手绘”作为第一要求，促使其成为密切联系群众的“连心图”。从干部反映看，画好一套图，驻村干部必须挨家挨户上门调查，至少进村入户三次以上才能摸清情况。它的绘制和使用过程，实际就是广大党员干部深入基层、走进群众、体察民情、改善民生的过程，手绘“民情地图”，极大地密切了党群干群关系，使群众联系干部更加便捷，解决问题也更加快速，极大改善了基层干部与群众的关系，提升了干部对群众的满意率。

（4）强化社会治理。一方面，农村基层很大程度上是“熟人社会”，“熟人”对矛盾纠纷化解能起到关键作用，现在有了“手中一张图”（民情图）、“脑中一张网”（关系网），化解矛盾不再苦恼；另一方面，面对松阳地处山区，小流域暴雨防范难、地质灾害点多等实际，三都乡利用“防灾避险图”开展日常的演练，在有险情时根据图上标的路线组织村民迅速转移，确保了村民的生命财产安全。

四、“民情地图”标准化的典型意义和理论价值

建设一个创新型、服务型政府，是党的十八大以来提倡和要达成的政治目标，也是加强我们党执政地位和执政能力的重要考量。松阳县推进“民情地图”标准化体系建设，为我国基层社会治理的标准化建设树立了一个可以借鉴的标杆，具备从个案经验上升到普适性的条件。

（一）典型意义

社会治理说到底是对人的治理和服务，以人为本，服务为先，就是要求社会治理从日常抓起，从细枝末节的小事情抓起。松阳县的“民情地图”通过整合资源，采取组团式服务，为我们提供了一个以人民为主体，打造服务型政府的绝佳范本。

1.探索并建立了一套可操作的基层社会治理标准体系。我国当前正处于经济转型、社会转型、政府职能转变的过程中，公共服务标准体系刚刚开始建设，面临在较低的起点上，通过创新夯实基层政权，争取实现突破基本公共服务均等化等问题。我国的基层社会治理标准体系建设，决不能照搬照抄西方标准，而是要建立一套符合我国国情，符合社会主义初级阶段发展现状的社会治理标准体系。松阳县“民情地图”标准化体系建设过程，实际就是当地广大党员干部深入基层、走进群众、体察民情、改善民生、密切干群关系、转变干部作风过程。在“民情地图”辅助下，松阳县基层党组织、党员干部和网格服务团队对农村基层情况的了解和掌握更加全面深入，哪些工作需要加强、该怎么加强，哪些农户需要服务、需要怎样服务，哪些问题需要解决、用什么方式解决等，心里都有了一本明细账，使治理服务的触角伸向了每一个村、每一个农户、每一个人，有效促进了基层治理中“上面千根线”与“基层一张网”的无缝对接，全面融合，较好地实现了“人脑”与“电脑”的对接、网格与治理的对接、服务与需求的对接，促进了基层社会治理标准体系的创新。

2.“民情地图”标准化体系建设是现代政府治理理念的一次飞跃。党的十八届三中全会描绘了全面深化改革新蓝图，对加快转变政府职能、深化行政体制改革、建设法治政府和服务型政府提出了新要求。松阳县“民情地图”的工作重点首先放在干部身上，把干部这个干群关系中的矛盾主要方面管好，把干部作风真正转变到位，让“民情地图”成为“活图”，图以致用，在群众工作中做到“情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动在基层、感情融洽在基层”。如引导基层开展“群众自治”，构建“群众诉求四级响应机制”，推行干部“走访”、“住夜”制度等等，都在建立新型党群、政民、官民关系，转变工作作风等方面进行了新探索，是基层社会治理理念的一次飞跃。松阳县的实践表明，“采用标准化的手段创新和加强社会治理，有利于社会治理精细化，提升政府的执政能力，以及提高民众对政府公共服务的满意度等。

（二）理论价值

1.“民情地图”标准化是对传统中国管理经验的去粹取精。“民情地图”标准化体系建设过程就是传统中国管理经验精华的提炼过程。我国古代管理思想的特点是善于从长远的管理目标出发，决定各种管理措施；在管理中，建立和谐的人际关系；提倡团队凝聚精神；培育高尚的道德情操；高度重视发挥人的主观能动性；兼顾各种管理因素之间的协调和平衡。古代这些“以人为本”、“以和为贵”、“知己知彼”、“情理合一”等管理经验，都被借鉴到“民情地图”当中，如收集住户信息“知己知彼”，制定发展政策“以人为本”，处理邻里矛盾“以和为贵”等等。

2.“民情地图”标准化是对中国共产党优秀革命经验的继承和发扬。“民情地图”标准化体系建设过程就是中国共产党优秀革命经验的集合过程。中国共产党在发展中被证明行之有效的革命经验，在“民情地图”中也得以大量采用，如坚持“实事求是”，一切“为人民服务”，大走“群众路线”等等。实践证明，要搞好社会治理，治理、服务、感情三个要素缺一不可，而且要感情先于服务、服务先于治理，才能取得最佳效果。松阳在“民情地图”标准化体系建设过程，通过“实事求是”绘制“民情地图”，强化干部走访“为人民服务”，走“群众路线”服务基层，取得了明显成效，引起了北大教授等一批全国知名专家学者的关注。