王雍君 邓文硕

引 言

国库制度尽管很少被充分讨论，但因其在预算执行控制和政府现金管理中扮演关键角色，得以成为现代财政制度的核心组成部分，特别是其涉及的支出周期预算控制、现金余额集中化管理、相关角色间权责分工等核心问题。①2013年中共十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2017年 “十九大”报告，都将税制改革、预算改革和政府间财政体制改革，作为现代财政制度建设的三个支柱，但国库制度改革并未明示其中，耐人寻味。研究表明［1］，财政部与央行间健全而紧密的关系对促进国库功能和彼此的法定责任很重要［2］， 金融危机期间尤其如此［3］。

国库 （treasury）原指国家财富的储藏之所，现已演变为公共财政管理两个最正式功能的代名词：首先是对公共资金实施基本的财政控制，以确保其来源和使用在整个预算周期 （budget cycle）中，均处于立法机关预算授权 （budget authority）的有效约束与引导之下；其次是现金余额集中化 （centralization of cash balance）基础上的政府现金管理，以确保在满足安全性的前提下实现政府融资成本的最小化、公共资金短期沉淀与长期运用回报的最大化。由于攸关财政政策与货币政策的协调，现金管理也是宏观经济管理的关键要素［4］，典型地属于公共财政与金融体系的交汇区。

以此观照，我国现行国库制度的机能性失调十分明显。首先，预算执行控制的松散与脆弱问题依然突出，进度缓慢、资金沉淀、调整频繁和现金配给十分普遍即为明证。②现金配给指在脱离预算授权约束的情况下，通过调配现金来执行预算的行为。根据中国人民银行公布的政府存款数据显示，2016年上半年，我国政府存款月均余额保持在3万亿元左右的水平，这一数字较2012年同期增加了一万亿元，比较明显地反映了在以往的政府预算工作中呈现出的 “重预算、轻执行”问题；其次，财政专户 （special fiscal accounts）的滥设滥用导致政府现金余额的高度分散化，破坏了现金管理最重要的前提条件——现金余额集中化，一系列特定目标随之落空，③特定目标主要包括 （M.CorinneLarson.Local Government Cash Management．Edited by Anwar Shar.Local Public Financial Management.The World Bank.Washington，D.C.pp.33－68.2007）：a.引导政府资金尽快进入国库，b.有效率地办理支付，c.在支付之前有效利用资金，d.为现金管理活动提供准确和及时的会计记录。明显的负面后果包括资金大量沉淀的同时大量举借债务，资金调度困难，以及加剧腐败与寻租的风险，④近年仅仅在人民银行的国库现金余额即经常超过4万亿元人民币，远远超过安全支付所需。美国联邦政府维持日常安全支付的现金储备水平不超过100亿美元。近年来财政部门也意识到了这个问题并组织开展了财政专户的清理工作，财政部国库司披露的数据显示，2011—2014年3年期间累计撤并地方财政专户8.5万个。

机能性失调表明2000年启动的国库改革进程出现了方向性偏差。尽管国库制度和组织架构的细节因国家而异，但核心功能均聚焦预算执行控制和政府现金管理。为使其真正有效，预算执行控制应覆盖支出周期 （expenditure cycle）的每个阶段，而良好的现金管理应以标准单一账户 （TSA）体系基础上的现金余额集中化 （centralization）为前提。实践表明，中国在改革前采用的以分散化为显著特征的苏联式国库模式弊端很多，因此改革初衷被正确地设定为 “一级政府一本账”（财政存款账户）的集中化模式，但改革进程主要因为财政专户的滥设滥用而发生系统性偏离，⑤财政专户指财政部门开设于商业银行的财政存款账户，直接突破了 “一级政府一本账”（财政存折）的集中化模式，导致政府现金余额的极度分散化，成为公款安全与绩效的重大威胁因素，但因其不透明而少受关注。目前通过财政专户处理和存放的财政资金体量非常庞大，即使人大和审计机关也极难监督，成为加剧地方债务膨胀 （通过为各种隐形债务平台如投资基金与PPP等注资）、扩大财政资金杠杆 （通过扩大商业银行贷款）、弱化金融监管与宏观调控能力和滋生腐败的温床，并干扰央行货币政策和流动性管理。新 《预算法》规定可以保留具有法律依据或经国务院批准的财政专户，但实际范围与规模远大于此。导致向分散化的回归。⑥与改革前的分散化模式相比，现行分散化模式的主要区别仅仅在于管理现金头寸权力的角色不同：前者归于预算单位，后者归于财政部门。现金头寸是指开设于商业银行的政府财政账户的资金余额，目前体量之大十分惊人。财政专户是其中的主要部分。由于缺失起码的透明度和监管，财政专户已经成为公款安全和绩效的重大威胁因素，但关注度远远不够。

可以预料，只要两个系统性偏离未能得到根本矫正，建设现代财政制度的努力势必会被大打折扣，安定国库角色间的权责分工亦无例外。与多数国家不同，除税务和其他征税机构外，中国的行政体制和国库制度将财政部与人民银行确立为两个平行角色。人民银行作为 “政府的银行”，履行国库出纳机关的职能，为政府提供至关紧要的金融服务，根植于国库的现金管理功能之中。人民银行 “经理国库”的体制继续被明确在2015年开始实施的新 《预算法》之中。尽管如此，无论在细节还是实务上，两个主要角色间关于国库管理权责分派的争议至今相持不下［5］。如果处理不当不仅会连累 《预算法实施条例》的颁布实施，也会影响国库功能所高度依赖的工作协调。

在此背景下，准确锁定与阐明深化国库改革的核心命题，进而建构国库角色间权责分派的适当框架，对矫正国库改革的方向性偏离和确保取得实质成果，比过去任何时候都更加重要和紧迫。

本文分为四部分。前两个部分分别讨论演化国库改革的核心命题，即基于支出周期的全程式预算执行控制，以及确保在现金余额集中化基础上实施政府现金管理。第三部分讨论在核心命题引导下国库角色间的权责分工框架。最后部分讨论需要的配套安排。

一、核心命题1：底线法则下基于支出周期的财政控制

公款源自纳税人，是所有政府行使公共职能的生命之源。①以公共支出衡量的中国公款规模十分庞大。2017年的预算报告在四本预算下安排的总支出超过28万亿元人民币，高出经济总量 （GDP）的1／3。首要的是保卫机制，其次是财政控制（fiscal control）——现代国库制度最基本的功能，预算执行控制是其中的核心元素。倘若不能保卫它，你就不能控制它；倘若不能控制它，你就不能配置它；倘若不能配置它，你就明显地不能管好它［6］。

财政控制根植于公款管理的三条底线：

1.预算授权，即公民或其代表审查与批准政府的预算申请。这是除投票箱机制以外民主授权的另一个关键机制。民主要解决的根本问题就是授权［7］，在公共财政领域，这意味着政府不能从公民和企业拿走任何钱财，也不得实施任何支出，除非得到代表公民的立法机关的正式批准。预算授权根植于人民主权的现代宪法原则，②人民主权也为中国现行宪法采纳。据此，政府的合法权威来自人民或其代表的授予，包括征收税款、实施支出、举债借债以及制定和执行预决算的权力。美国宪法第一条的规定——非经通过依法做出的拨款决定不得从国库中支取资金，对现代财政与预算制度产生了广泛的全球性影响。其特殊意义不只是形式上的——为政府的财政权威创设合法性基础，更是实质性的——对行政部门在整个预算年度内的活动提供最高的法定约束。

在实质性意义上，预算单位什么能做和什么不能做，什么可以做和什么必须做，均由预算授权给出答案。法定授权 （legal authority）而非财政计划，才是现代公共预算制度的核心本质。授权之所以是法定的，不仅因为它由立法机关制定，还因为它在整个预算年度内形成对行政部门的法定约束 （legally bind⁃ing），这意味着预算的行政执行与预算授权间的一致性应予确保。③预算执行并非机械地遵从预算授权，但不能逾越预算授权对行政部门获取、分配和使用公款的基本约束。

2.财政分权。财政权力与职责须在不同职能部门间做适当分割，构成公款管理的第二底线。掌控财政账户和处理现金流等国库权力，典型地属于似小实大的财政权力，甚至比审查、批准与监督预算的权力实在得多。在 “把权力关进制度笼子”的诉求下，国库权力在各相关角色间的适当分离，是构成权力制衡体系的关键一环，以确保没有任何角色能够掌控或垄断全部权力和整个流程。特别紧要的是，预算过程的三个主要功能——授权、会计记录与财务控制——必须分离［8］。

在此视角下，制定预算授权的权力归属立法机关，预算执行权力归属行政部门；在行政部门内部，预算执行至少应在财政部门、预算单位和人民银行间做适当分割。“谁有什么权力和就什么对谁负责”的问题，始终是现代国库制度财政功能建构的焦点。

3.动用监控。财政资金的动用即公款从国库账户流向供应账户和实施投资之举，必须处于立法机关的有效监控之下。作为公款的第三条底线，动用监控为第一条底线即预算授权的自然延伸，约束国库定期向本级人大报告政府银行账户和现金流，也要求现金流出总量必须得到本级人大的事前批准。

如果人大有权审批预算却无力监控公款动用，预算授权将仅有表面的象征意义，而将失去真正的实质意义。中国的现实大抵如此，国库制度改革为强化人大作用做出独特贡献的潜力，因而依然很大。④不应将人大的预算审批与现金流监控混为一谈，尽管两者紧密相连。中国虽然采用现金基础的预算，但 “数字预算”和 “现金预算”的偏离度很高，这是行政部门预算执行裁量权远大于合理水平的显著标志。

上述三条底线和相应的国库控制功能，均指向用以刻画行政部门预算执行 （execution）动态过程的支出周期概念，聚焦预算执行的支出面。预算执行涵盖收入面和支出面，而以支出面为重点，复杂性也远高于收入面。⑤收入面的预算执行相对简单，主要指征收部门遵从税法和年度预算授权组织收入及时足额入库。给定收入执行，预算执行的可靠性和有效性依赖于贯穿支出周期的财政控制。中国目前的预算理论和实务依然缺失支出周期的明确概念，以至建构全程式预算执行控制这一国库制度改革的核心命题，始终未能被适当地确立起来。

在此命题下，国库的财政控制功能应依次涵盖支出周期的四个基本阶段：

1.预算授权。在此阶段，人大一旦批准预算，国库即应立即确认和详细记录预算授权及其分配——包括行政部门 “预算批复”偏离授权的可能性，作为对预算执行实施财务控制的最高依据。实际执行与预算授权间的比对作为判定预算遵从 （compliance）的基本方法，形成传统受托责任的焦点，其有效性取决于两个关键机制——国库的预算执行控制和合规性审计——能否在预算授权的管理阶段全面展开。①公共部门的合规性审计涵盖三个支柱：基于法律法规、财务报告和预算遵从的合规性审计。后两个目前相当薄弱。支出周期的管理阶段指行政部门执行预算授权的阶段，主要包括下述的承诺、核实和付款。

授权阶段国库的合规性 （遵从）控制旨在确认：（1）公共支出获得了正式且明确的授权； （2）每个支出机构都获得了正式且明确的授权。

2.承诺阶段。即预算授权约束行政部门产生义务 （obligation）的阶段，即在授权范围内做出开支公款决定的阶段。与上游供应商签订合同并发出采购订单，为支出承诺的主要标志。不做、减少或延迟承诺意味着预算执行中行政不作为，必须加以控制。在此阶段，国库的控制职能应确保记录和监控承诺的金额、时间、预算科目、商品与服务特性的说明 （比如办公家具）、授权做出承诺的官员以及可能支付的日期等相关信息，采用现金基础 （cash basis）会计和预算亦应如此。鉴于承诺为支出的源头——没有承诺不得实施支出，国库在此阶段实施有效控制意义非凡。支出机构亦应记录和监控承诺信息，并与财政部门互联互通。

此阶段的国库控制旨在确认： （1）资金支出的建议已经获得批准； （2）资金拨付的使用已经符合预算意图；（3）资金保留足以满足预算中安排的各类支出；（4）支出遵循了正确的分类——资金支出的建议严格遵循预算中确定的类别。

3.核实阶段。预算单位须核实 （verification）供应商交付的商品与服务，确认其是否与合同、订单和发票相符，计算出需要正确支付的金额，之后签发针对供应商的支付令。②英法模式下，支付令由支出机构 （预算单位）向作为国库部门的出纳署签发，并附上相应印证材料。中国模式下，支付令主要由财政部门的支付机构签发，小额零星的分散支付例外。在此阶段，承诺形成支出义务转换为法定约束力更强的应计支出 （accrual expendi⁃ture），即政府对供应商的运营性债务。

财政部门的角色不应当出现在核实阶段，但是由财政部门提供的财务报表对核实阶段的作用是基础性的和非常重要的，尤其有助于达到精确评估欠款这一细分目的。作为一般规则，在核实阶段定义 “支出”最为合理，因为虽然尚未付款，但付款的法定义务已形成，很难轻易撤销。

4.付款阶段。此即公款从国库账户流向供应商以清偿运营债务 （应计支出）的过程，采用国库单一账户 （TSA）的直达模式最为适当，为经合组织（OECD）成员国普遍采用。直达模式指公共资金通过银行间清算系统，从TSA直接支付给供应商或最终收款人。这是风险最低、支付效率最高的模式，与中国采用的垫付款模式大不相同。③垫付模式指财政部门通过代理商业银行的账户垫付给供应商，之后再与人民银行进行事后清算。这种模式允许政府向商业银行透支，并需支付额外利息，而且因不必要的中间环节和利益捆绑而增加了公款安全的风险，也降低了支付效率。这并非真正意义上的 “集中支付”，即资金从TSA直达收款人的支付。广义的付款阶段还包括付款后的审计，旨在详细审查与监督支出，以及发现与报告可能存在的违规行为。

此阶段的国库控制旨在确认： （1）已经发生了应当做出会计记录的有效付款义务 （支出已经被适当地承诺）；（2）有适当的人员证实商品与服务已如预期的那样按规定交付和收取； （3）申请付款所需发票和其他凭证是正确的和适当的； （4）谁是适当的收款方 （供应方）。

真正意义上的预算会计 （budgetary accounting）是指记录支出周期各阶段预算运营 （budgetary opera⁃tion）信息的政府会计，核算范围覆盖授权 （拨款与拨款分配）、承诺、核实和付款。④中国现行 “预算会计”有名无实，属于财务会计 （回顾性）的分支，而非真正的预算会计 （前瞻性）。预算文件作为法定文件 （legal document）约束行政管理者的活动是民主治理的内在要求，而预算文件的准备及其法定合规性的证实则必须借助预算会计来实现［9］。更一般地讲，预算会计只是政府会计的一个组成部分，但无论对于政策制定还是监督预算实施，都是最关键的要素［10］。在帮助监督预算实施的意义上，预算会计也是支撑国库控制功能的最重要的技术基础。发达国家的国库控制功能早已覆盖支出周期的上述所有阶段，并且深入到规划 （programs）：通过记录、追踪和监控支出周期各阶段每项特定的财政交易，帮助对公共规划的审查与评估，这是确保支出绩效不可或缺的前提条件。相比之下，中国的现状远不能令人满意。①目前国库的控制功能依然基于事后的单一比对——付款阶段的现金流与预算授权的比对，授权、承诺和核实阶段的事前控制功能十分薄弱，以致债务 （包括隐性债务）膨胀和财政资金大量沉淀闲置、预算执行进度缓慢等诸多难题多年得不到解决。控制功能与规划 （绩效）评估的脱节也很严重。

二、核心命题2：基于现金余额集中化的现金管理

集权化的财政体制与分散化的财政管理并存，至今仍是中国财政制度的显著特点——也是显著弱点。从原则和逻辑上讲，集权化体制的控制优势只是伴随集中化的管理，才会体现出来。银行账户、现金余额、财政交易 （采购与收付）和会计记录的过度分散化，造就碎片化管理和部门间协调难题，从而削弱和腐朽集权化体制的控制功能。与分权化财政体制（财政联邦制）相比，集权化体制下的财政决策权集中化程度高得多，这有助于充分利用规模经济和提高决策效率。财政管理功能集中化的内在逻辑也是如此。②不应将决策 （decisions）集中化与功能 （functions）的集中化混同起来，前者属于决策体制问题，后者属于给定决策体制约束下的日常管理问题。

并非所有的财政管理功能均应集中化，财政部门尤其不应卷入预算单位在承诺和核实阶段的预算运营，但通过标准TSA机制实现现金余额的集中化却是最重要的例外。至于财政交易应否集中化，主要取决于交易发生在哪个层次上，不加区分地笼统 “集中支付”具有误导性和危害性。③财政交易分为政府整体和支出机构两个基本层次，前者比如支付债务利息、薪金和对外援助；后者指发生在机构层面的分散交易，比如购买办公用品和相应的支付。只要满足支付安全、预算指标和采购合同等少量条件，机构层交易采用分散支付模式更好。现行模式将这类交易的付款大量集中于财政部门的支付机构办理，产生大量问题，比如积压票据、支付延迟、责任不明以及增加腐败的风险。

标准TSA机制涵盖六个要素：（1）政府在央行开设并持有TSA，原则上作为一级政府唯一的财政存款账户——区别于支付账户和投资账户，也是政府的所有财政账户中最重要的账户；（2）政府直属支出部门在央行开设和持有作为TSA的附属账户；（3）国库授权支出部门的下属机构要么在央行、要么在指定的商业银行开设账户，后者只限于特例比如偏远地区 （方便起见）；（4）机构账户必须为零余额账户 （ZBAs），即每日营业终了账户余额转移到TSA上；（5）通过银行间清算系统实现ZBAs余额的每天清零；（6）央行每天营业终了汇总反映政府整体的财务状况，涵盖所有政府银行账户及其现金余额与变动情况。

现行模式对上述标准TSA机制偏离程度非常高，主要负面后果就是各级政府现金余额的高度分散化，即大量分散在数目庞大、透明度很低、开设于众多商业银行的各类财政专户上，由此进一步衍生出十分棘手的诸多难题。概念混乱与错位——比如将财政专户视为国库单一账户体系的组成部分，使情形雪上加霜。④中国背景下的财政专户并不满足三个条件：有法律依据或经国务院批准，经央行国库授权，仅适应方便起见的特例。方便起见通常限于两类情形：银行清算系统缺乏技术能力，偏远地区没有人民银行的分支机构。

鉴于对现金余额集中的误解和偏见很多，三个关键问题亟需澄清：

1.现金余额集中化是良好现金管理的绝对必要前提。实践证明，在分散化模式下，长年困扰预算执行控制的至少四大难题将无法得到根本解决，这四大难题就是支出进度、资金沉淀、资金调度和财政监督；⑤监督的有效性与可靠性与数目极为密切：监督大量账户比监督小量账户困难得多。中国的食品卫生监督之所以困难重重，一个主要原因就在于小型食品企业的数量太多，导致监管能力严重不足。财政专户引发的问题与此类似。分散化也会导致政府现金管理长期不能走上正轨。现金管理的适当目标是以合理的成本和最少的现金余额，确保在适当时间获得足够的可用资金来满足支付所需，而并非以更多现金余额赚取更多投资收益。这一目标与预算实施紧密相连。⑥累积大量现金余额以利大量投资 （包括对商业银行的贷款）或存款生息，与良好现金管理的目标背道而驰。地方政府、财政部门和国库业务的代理商业银行都有如此作为的动机。

集中化的特定收益包括：收入征集中确保收款与付款间的时间间隔最小化，这也是国库控制功能的重要方面；以较少的银行账户来管理庞大的公共资金，一方面提升现金管理的专业化水平，另一方面创设高效利用银行清算、电子转账和投资便利的独特条件；自动调节各机构的现金需求余缺，减少额外债务需求和利息支付；帮助央行更好地制定和执行货币政策；减轻内部控制的压力，因为只允许少量人员进入这些账户。鉴于所带来的利益最为确切，现金余额的集中化应是发展中国国库改革最优先的目标［11］。

2.“肮脏的”央行平衡表问题。首先是大量现金余额累积于TSA及其附属账户上，导致高昂的机会成本。中国现实背景下这一问题十分严重，但这既非集中化、亦非央行所致，而是源于预算执行控制的机能性失调——财政部门和支出单位难辞其咎；其次是剩余现金投资的明显不足。

剩余现金指超出安全支付储备水平的财政存款余额。在现金余额得到适当控制的前提下，投资功能要求在清晰的投资目标框架内制定明智的投资政策和程序，包括被允许选择的投资品类，以确保获益和风险间的适当平衡。多数国家允许的投资品类主要有定期存款、国债逆回购、货币市场拆放、高等级信用债券等；融资品类主要有短期国债 （国库券）、期限较为灵活的现金管理券、国债回购、货币市场拆借等。无论损益如何，投资账户的相关信息应充分披露，包括借给商业银行的贷款。①财政专户和投资账户的极低透明度由来已久，但极少被关注，问责机制也残缺不全。

3.现金余额集中化是解决央行平衡表 “肮脏问题”的前提和基础。给定现金余额水平，加大投资力度是解决 “肮脏问题”的基本方法，但不应以牺牲集中化为代价。在实务上，这意味着投资账户与支付账户的分离，以及流入投资账户的资金只应来自、并在必要时回流TSA及其附属账户。

现金管理的每项特定功能都应建立可量化的目标，尤其需要在政府整体和机构层面制定相关政策和程序，包括针对收款、存款与支付的内控制度，限制不必要或过度债务所必需的信用政策，以及设计更有效的应收款催收、记录和监督程序。这些都是健全的现金管理系统中的关键成分。

三、国库管理中财政部门与人民银行间的权责分派

国库改革两个核心命题的界定，可作为财政部门与人民银行间的国库权责划分的适当框架：财政部门主要负责预算执行过程的财政控制，人民银行主要负责政府现金管理，在此基础上连同征收机构等角色开展相关协作。理由和要点如下：

1.契合核心职责与相对优势。预算执行过程主要涉及三类核心职责分派，即预算执行控制、政策实施和预算事务的行政管理。前两个归属财政部门、后两个归属预算单位最为适当，前后两个职责均与支出周期紧密相连。②预算执行控制为现代国库的首要功能，也是财政部门与政策实施同等重要的核心职责，关注预算授权的财务遵从——在支出周期的各个阶段确保对预算拨款财务合规性控制，但不应干预支出部门的预算政策 （与承诺和核实密切相关），除非这些政策逾越部门界限因而本质上属于政府整体的政策。相比之下，现金管理的目标主要与金融服务 （包括金融监管）相连，与人民银行作为央行的角色最为匹配。一般地讲，中央银行比商业银行更适合作为政府的财政代理人 （fiscal agents），在政府现金管理的所有关键方面，包括政府证券发行、债务管理、对政府证券的二级市场进行干预等方面开展活动［12］。中国背景下，央行作为政府现金管理中的金融服务者角色定位，也与央行作为 “政府的银行”和 “银行的银行”功能完全一致。

2.央行负责政府现金管理对财政与货币政策协调很重要。从现金管理的观点出发，禁止向央行借款弥补赤字要求政府通过资本市场融资，央行可在二级市场上进行适当干预以调节货币政策。由于财政存款属于高能货币，在其流入与流出政府银行账户对货币供应量影响日益扩大的背景下，央行通过标准TSA机制实现现金余额集中化调控，已然成为宏观货币政策有效运作的必要条件，也有助于将财政政策与债务政策置于货币政策目标——尤指货币供应量和基准利率——的约束之下。从透明度角度考虑，中央银行的利润或损失应在预算中作为收入和支出对待，这是政策协调的另一个关键方面。理由很简单：在中国，政府是央行全部资本的出资人和控制人，其运营损益与财政实体 （fiscal entities）的财政收支并无实质区别。

3.除政策协调外，央行负责标准TSA基础上的现金管理的其他理由有：央行在许多国家 （包括中国）负责代表政府经理国库；央行作为 “银行的银行”负有监督商业银行和金融机构的特殊职责；两者共同决定了央行管理TSA的安全性远高于商业银行。与央行不同，商业银行的目标是赚取利润，这与标准TSA机制的根本目的 （现金余额集中化）相冲突。现金管理的正确目标——以最少现金余额和最低融资成本实现安全支付——依赖标准TSA机制，这与商业银行的利润目标要求尽可能多的剩余现金投资并不一致。

4.鉴于央行在安全性和货币政策运作上具备的天然优势，包括经合组织 （OECD）成员国在内的多数国家均由央行来负责管理标准TSA机制，具体表现在：（1）央行为所有政府支出部门和机构开立分账户；（2）央行通过对上述账户的运作和管理，记录并向政府提供公共资金变动以及支出部门和机构的资金运用情况的准确信息； （3）央行将政府视为自身最大股东和特殊客户，为其提供优惠于其他股东和客户的综合金融服务。

5.央行负责现金管理要求无论采用怎样的支付体制，现金余额的集中化应覆盖所有用于付款交易的政府银行账户，包括作为预算外资金管理的账户［13］，以确保所有付款交易都通过TSA办理，剩余现金投资也是如此。此外，垫付模式改为国库预付款模式也有必要，但只适合特定情形，如偏远地区和零星支出。①垫付模式先由代理商业银行为政府垫付对供应商的支付款，事后再与央行清算。预付体制 （imprest system）下，代理商业银行只在国库预付款内办理支付，不为国库垫款，未用完余额需要按程序退还国库账户，从而避免了政府向代理行透支和相关费用，并可一开始就将财政资金流出纳入货币政策运作中。预付模式的主要缺陷是在TSA以外的其他政府银行账户上累积现金余额，代理银行持有因而错误管理预付款的风险也较高。

6.财政部门主导的预算执行控制应避免妨碍央行国库对标准TSA机制的管理，以及侵蚀人民银行作为政府 “出纳机关”和货币政策制定者的角色；另一方面，人民银行主导的现金管理应支持在适当的时间与地点、以成本有效性的方式清偿政府的支付义务，但不应试图控制现金收付时间或使支付匹配收款进度。对促进财政政策与货币政策的协调性而言，也理应如此。

以上基于国库改革核心命题确立的分工格局，即财政部门负责国库的控制功能、人民银行负责国库的现金管理功能，只是框架性的、相对的；共同负责和彼此合作才是基本的指导原则，适用国库管理的所有方面和细节。这是因为，国库的两个核心功能相互依存、相互影响，无法绝对分离。共同负责也是国际上的主流模式，现金管理尤其明显。②例子包括：美国的国库现金管理主要由联邦储备银行与财政部所属财政服务局共同负责，加拿大由财政部与作为央行的加拿大银行共同负责，英国模式下英格兰银行只是作为清算机构辅助财政部负责的国库现金管理。

四、支持核心命题和权责分派框架的配套安排

预算执行控制和现金余额集中化虽然分别依赖基于支出周期的财务合规性控制和标准TSA机制，但并不充分，除非得到一系列配套安排的强有力支持，主要包括：内部控制、技术基础、信息披露、激励机制和国库总分类账户系统 （GLS）。

1.内部控制。公共预算提供了公款管理的第一道防火墙，用以防范偷窃和严重挪用，帮助公共组织在其管理控制下有效利用资源获取回报［14］。然而，预算控制无法代替预算执行过程和现金管理系统中的内部控制，尤其是旨在监控组织内外现金流循环的政策和程序。③与政府整体或核心层统一制定和实施相比，在部门和机构层面制定和实施更能适应特定情况，但底线是覆盖现金流循环的所有阶段。

内部控制还应覆盖人事和采购管理等各个方面。优先事项包括：在支出单位内部建立内控程序，取消特定的预算执行程序——如特别的支付命令程序（通常不透明），以及简化预算执行与财务控制程序。后者尤其应关注改进和强化承诺控制系统，并与现实的预算准备④现实的预算准备尤其要求以 “现实的预测”作为预算准备的起点。现实的预测要求基于可信与可靠的信息，既不人为高估也不人为低估。现实的预算准备也要求以严格的支出限额和明确的政策 （目标与优先性）引导，作为预算准备的基础。相结合，两者均应以透明的方式进行。

2.技术基础。有效的现金管理系统依赖于健全的银行信息基础设施。支付方法——如支票、现金、电子转账、借记卡 （debit card）等，对现金流出的交易成本有重要影响。许多现代化的支付方法——例如电子转账——取代了此前被广泛使用的支票或现金支付，这使政府得以更准确地制订现金流计划，扩展支付，简化管理以及会计程序。

这其中最为重要的是电子转账系统和在线报告系统，前者可使政府更精确地制订现金流量计划、加速付款、简化管理和会计核算程序，对于加速收款、降低现金储备需求、节省资金的机会成本和管理成本而言，特别是在标准TSA机制下归集现金余额进行投资获利方面，电子转账系统更是不可或缺；在线报告系统可帮助公共财务官员精确与实时掌握现金流入、流出和可供短期投资的现金余额信息，还可帮助追踪支票清偿和自动监督付款。

3.激励机制。有效的激励机制应使公共组织面对现金占用的全部成本——覆盖从缴款到付款各个环节。在实务上，这意味着公共组织需要就其非现金资产占用向国库缴纳资本占用费，⑤资本使用费有助于激励部门和机构减少持有的现金数量，途径有：建立更审慎的应收款制度、加强催收、改变付款时间和支付方式以及减少存货。就其现金资产占用向国库支付不低于同期商业银行存款利率计算的利息。激励机制还要求将市场原则引入到政府与银行的关系安排中：政府就其存款从商业银行获取利息，为其享受到的支付结算等服务向商业银行支付费用。

4.信息披露。中国目前并无正式的政府现金管理绩效信息披露机制。该机制应包括现金余额和一系列运营指标，特别是投资报告披露的投资绩效。作为良好投资规划的重要组成部分，投资报告应披露投资交易的所有方面，包括被允许选择的投资工具以及实际绩效与绩效目标的偏差。预算的法定约束要求此类比较作为基本财务报表的组成部分［15］。

5.升级国库总分类账系统 （GLS）的功能。GLS指国库为各支出部门和单位在标准TSA机制下开设的分类账户，也称为控制账户。①中国背景下为政府财务管理信息系统 （GFMIS）—— “金财工程”——的核心组成部分。升级的基本要求是全面和同步记录全部的财政交易，覆盖支出周期的各个阶段，而不只是付款交易；在此基础上，定期编制能够满足使用者需要的财务报告。借助于升级后的高度电脑化和网络化的GLS，国库能够实时、同步和全方位记录、追踪和监督国库、银行、预算单位和支出周期各阶段的活动。

以上五项配套安排中，内部控制、分类系统侧重支持国库的预算执行控制功能，技术基础、信息披露和激励机制侧重支持国库的现金管理功能。强化两大功能以及基于两大功能的权责分派，在可预见的未来仍将是国库管理改革的核心命题。

结 语

只有锁定两个核心的改革命题——基于支出周期的全程式预算执行控制和通过标准TSA机制促成集中化的国库现金管理，国库制度的深化改革才能真正走上正轨。财政部与人民银行间分工协作的健全关系，也可望由此得到建构。国库角色间权责分派的适当性和工作的协调性，对支撑现代国库制度功能至关紧要。相关的配套改革也是如此。而当务之急，莫过于全面清理整顿被严重滥设滥用的财政专户，底线是确保最低限度的透明度，以消除对公共利益的极大威胁。将国库改革嵌入财政改革的主流话语中，同样至关重要。

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