俞瑜+周祺+王超男

随着司法体制改革进展的深入，员额制在改革中的重要性日益突出。员额制改革作为司法体制改革的一部分，它的成功与否直接关系着司法体制改革的实质进展，改革从提出到实践已经经历了十余年，取得了进步，但是其中所暴露的问题也值得深入思考。

一、法官员额制改革的意义

（一）有助于司法体制改革。司法体制改革重要的目标就是实现司法独立。①而司法独立的实现，既要在在宏观层面上做到国家对现有司法、行政体制关系的突破与重建，也要在微观层面上做到树立司法机关的权威与信誉。只有当司法公正真正落实到具体的案件中，人民发生纠纷时所想到的第一个求助途径是司法机关时，司法机关的重要性才会凸显，司法独立才会有进一步的保障。员额制的提出正是为了使司法裁判人员更加精英化，使得案件审判人员和行政人员的分工更加明显，在选拔办案人员时，更加突出业务水平而行政能力。

（二）有利于法官职业化。法官职业化的体现在于法官办案时充分以专业能力为办案的依据，对每一个案件的审判过程和结果都承担责任。并且在办案过程中，法官专心于审判工作，其他的如庭前调查、证据交换、法律文书起草等事务性、辅助性工作交由法官助理、行政人员等完成，形成分工明确的协调体系。员额制对于法官、法官助理、行政人员的比例做了调整，旨在让法官助理、行政人员分担法官办案时非专业性工作的任务，使得法官更专业于案子本身的审判工作，加强法官的专业性和职业化。

（三）有利于去行政化。去行政化，针对的是一些具备法官资格的法官，不在审判工作岗位，而是从事党务、人事、司法行政或后勤工作的现象。造成这一现象的原因是法官的遴选机制受到了行政级别的影响。法官由于职务提升，其等级低于新任职务编制等级的，应当晋升至新任职务编制等级的最低等级。这是由于这样的评级制度，使得法官的目标从专业水平和业务素质转换为行政职务，且行政职务的高低决定着法官等级的升降以及相应的待遇。法官员额制改革指在打破法官职务序列和法官等级设置与晋升制度。②

二、法官员额制改革存在的问题

（一）法官员额比例的确定

在法官员额确定的比例上，中央明确提出员额制比例不超过39%。在实践中，上海将员额制控制在33%，即辦案人员、司法辅助人员、行政人员分别占司法队伍的33%、52%、15%。在实践中，为了预留一定的空间给年轻的法官预备人员，对33%这给比例进行了严格控制，有些地区甚至低于这个比例。实践中，关于法官员额比例的确定存在着较多问题。

第一，确定这个比例的根据是什么？根据上海试点的实践，数据的来源主要是根据法院现有案件的审理状况以及法官队伍的素质情况进行反复测算、认真核算得到的。相关变量和最后的员额比例确定之间是否有可供参考的公式或模型存在？一个随之而来的问题是，如果比例确定不当，如法官员额的比例过低，会导致法官在审判案件时工作量过大，反而会影响案件审判的质量，达不到员额制改革的初衷。而如果员额的比例过高，将使法官选拔的专业性和精英性特征受到质疑，同样也会远离员额制改革的目的。

第二，员额制比例的确定是否应当根据法院层级和地区的不同进行区别。在法院的层级方面，基层法院审理的案子明显要多于中级法院和高级法院。如果一方面基层法院所确定的法官员额仍然和中级法院、高级法院一致，另一方面员额制改革要求法官要独自承担案件审判的责任，这对基层法院的法官而言，不仅是工作量的增大，更是心理压力的增大。这样的结果很有可能会导致法官的“出走”，员额制改革到最后可能会无法留住基层法院优秀的法官。因此，在确定相应的法官员额比例时，应当根据不同层级、地区的法院进行针对性的划分，不能采取同一的标准。

第三，在员额制比例的控制方面，上海作为试点地区的实践是将员额制比例严格控制在33%，并且留出一定的比例给年轻的法官预备人员。其他试点地区可否参照类似做法？确定一个具体的比例，并且留出一定的范围以备其他需要。若将员额制的比例过分限制在某个具体的数字，有可能会导致改革的过程中，无法做到随机应变，达不到改革预期的目的。

（二）法官考评的方式

根据《浙江省高级人民法院办公室关于印发<浙江法院法官考评办法（试行）>的通知》一文，各法院可根据对不同考评对象的不同指标设定相应的分值、权重并合成最终成绩，可参照以下的方案设置：

法官综合得分=审判绩效*70%+职业素养得分*20%+作风纪律得分*10%

审判长（独任法官）综合得分=审判绩效*60%+职业素养得分*20%+作风纪律得分*10%+管理得分*10%

副庭长综合得分=审判绩效得分*50%+职业素养得分*20%+作风纪律得分*10%+管理得分*20%

庭长综合得分=审判绩效得分*40%+职业素养得分*20%+作风纪律得分*10%+管理得分*30%

以上的公式中，审判绩效的内容包括法官办案数量与工作量、质量、效率和效果等情况。这个考核指标针对的法官的专业性，是员额制改革重要的一部分内容。针对审判绩效，相关文件只给出考核内容的范围，并未涉及到这些内容占审判绩效的权重。对于员额制改革要增强法官的专业性这一方面，都不存在争议。但是对于专业性这一词，却极少有人能给出一个清晰明确的界定。无论是在学术界，亦或者试点地区，给出的都是比较空泛的范围。这恰恰是问题的症结所在。办案的数量、质量、效率和社会效果的权重应当能够准确地反映出法官的专业性。笔者认为，办案数量固然是考量专业性的一个重要环节，但是办案的质量更是反映法官专业性和精英化的一个重要特征。

三、法官员额制改革的后续问题

（一）在员额制改革中，法官的数量出现一定幅度的下降。数量较少的法官能否公正、有效率地处理好数量较多、日益复杂的案件，司法审判工作能否正常运行，这是员额制改革之后面临的一个重要问题。另外，法官除了面临的案子增多了，对于案子审结的责任也更加重大。有些年级较大的法官面对员额制的改革，主动要求退出审判工作，接受行政工作的安排。对于这些法官的选择，从一个侧面反映出了员额制改革如果不充分安排好法官、法官助理以及行政人员的相关比例及工作范围，极易会加重法官的负担，实现不了改革的目的。

（二）在员额制改革之后，法官助理等年轻法官预备人员很难进入员额内，但是他们的工作任务却丝毫没有得到减少。除去正式的审判工作以外，他们担任的是庭前调查、证据交换等工作任务。由于难以入额，工作量增加，薪酬和职务都得不到相应的提升，极容易导致这批年轻的法官预备人员“出走”。③关于法官、法官助理的比例问题在实践中一直存在着争议。在一些试点地区，存在着多个法官“共用”一个法官助理的现象，这无疑是增加了法官助理的负担。

（三）关于资历较老法官落选员额的情况。由于员额制的选拔要充分考量法官的办案能力，势必会淘汰一些资历较老、业务水平较弱的法官。员额制改革从推行至今，一直举步维艰，一个重要的原因是，它涉及到了人事调动，触及到了一部分人的核心利益，而这一部分人在法院这个系统里，占据着较为重要的地位，有着一定的话语权。改革若想推进，一方面要坚持立场，另一方面也要做好“安置工作”。笔者认为，在进行员额选拔之前，可以给予这些法官一定的自主权，自主选择审判工作或者行政工作。而对于那些被淘汰出法官员额的人，应当要在薪酬水平上保持与前期一致的水准，充分保障其经济利益。

[注释]

①邸洪旗.实现法官员额制的思考[J].学理论，2015年，第22期；061.

②郭毅敏、闻长智、袁银平.法官员额：理论逻辑、现实背景及制度构建[J].湖北行政学院学报，2007年，第1期；30-35.

③李由.员额制背景下法官制度改革若干问题研究[J].中共中央党校，2016.

（作者单位：浙江省台州市三门县人民法院，浙江 台州 317100）