[摘要]运用新经济地理学和新结构经济学的基本框架，分析“三区三州”贫困的特殊性、“三区三州”的禀赋特征对贫困的影响，发现通过提升禀赋结构可实现减贫与可持续发展。具体而言，“三区三州”深度贫困地区不异地搬迁的村组应考虑就地发展，切实提高农村幼儿教育、基础教育与职业教育水平，产业发展中要厘清发展主体、产业选择和发展方式，以及民族文化产业是分散发展还是集聚发展的问题；易地搬迁村组应整村搬迁、集中居住，搬迁与景区建设相结合，与城镇化相结合，与特色小城镇建设相结合，把民族文化融入异地搬迁并实现产业化。在精准扶贫方面，扶贫政策设计要考虑激励相容，实施贫困家庭振兴计划；理解贫困群众行为逻辑，体现精准帮扶的因势利导和顺势而为；完善社会保障/保险，实现分层次的社会救助与保障。

[关键词]深度贫困地区；精准扶贫；可持续发展；新经济地理学；新结构经济学

中图分类号：F127文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2017）06-0001-08

一、问题的提出

2017年6月23日，习近平总书记在山西太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会。座谈会上，总书记准确研判了深度贫困地区脱贫攻坚的现状、难点、任务和距离，高屋建瓴地提出了加快推进深度贫困地区脱贫攻坚的8条要求。[1]从国家层面看，深度贫困主要指“三区”“三州”（以下简称“三区三州”）和“三类人”：“三区”即西藏、新疆南疆四地州（包括喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州以及阿克苏地区）和四省藏区（包括四川省的阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治县；甘肃省甘南藏族自治州；青海省海北藏族自治州、黄南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州；云南省迪庆藏族自治州），在空间上主要是青藏高原及周边地区；“三州”即甘肃的临夏回族自治州、四川的凉山彝族自治州和云南的怒江傈僳族自治州，这3个自治州均位于青藏高原东缘的藏彝走廊上；“三类人”即因病致贫人群、因灾和市场行情变化以后返贫的人员、贫困老人。[2]

西部大开发以来，特别是最近几年的以“精准”为总基调的脱贫攻坚开展以来，“三区三州”的反贫困取得了显著成效。但由于特殊的地理历史环境和发展阶段，这些地区深度贫困局面没有根本改变。据统计，“三区”“三州”贫困人口占全国贫困人口总量的8.2%，贫困发生率约为16.69%，相当于全国平均水平的3.7倍，是全国典型的深度贫困地区。[3]

“三区三州”深度贫困地区的脱贫攻坚事关全国2020年脱贫攻坚的目标是否能够完成，意义重大，但任务艰巨。党和政府高度重视“三区三州”的减贫与发展，十八大以来，先后召开第六次西藏工作座谈会、第二次新疆工作座谈会，国家发展改革委和国家民委联合发布了《关于支持四川省凉山彝族自治州云南省怒江傈僳族自治州甘肃省宁夏回族自治州加快建设小康社会进程的若干意见》。贯彻好落实好这些会议精神和意见，是实现“三区三州”如期脱贫和加快小康社会进程的根本保证。

本文基于新经济地理学和新结构经济学的基本框架，分析了“三区三州”贫困的特殊性、“三区三州”的禀赋特征对贫困的影响，提出通过提升禀赋结构实现减贫与可持续发展，最后就“三区三州”深度贫困地区的区域发展与减贫提出了若干政策建议。

二、“三区三州”贫困的特殊性

首先，区域发展水平低。以县域为单位，属于欠发达地区（所在省区）的最不发达地区，例如，四川省凉山彝族自治州，2015年全州人均地区生产总值28276元，相当于四川省人均地区生产总值的76.89%，全国人均地区生产总值是56.56%；2015年农村居民人均可支配收入9422元，相当于全省居民人均可支配收入的91.95%，全国居民人均可支配收入的82.49%；全州17个县市，有国家扶贫开发重点县11个，属于国家14个连片特困地区中的乌蒙山片区，截至2015年底该州还有绝对贫困人口37.2万人，贫困发生率为13.4%。①再如，云南怒江傈僳族自治州是云南省扶贫攻坚的主战场之一，全州4个县（市）均为国家扶贫开发工作重点县，2015年底全州人均地区生产总值20895元，相当于云南省人均地区生产总值的72.54%，全国的41.80%，有14.84万绝对贫困人口，贫困发生率为33.1%，贫困发生率不仅居云南省之首，在全国也位居前列。②西藏、四省藏区和南疆地州农村居民收入与支出情况如表1所示。因此，整体上，“三区三州”地处全国经济欠发达省区，又是这些省区的最不发达地区。经济发展水平是减贫的必要条件，由于“三区三州”发展不足，发展水平低，所以脱贫基础薄弱。

其次，区域总体贫困。区域经济发展水平低的另一个表现就是区域总体贫困。例如，临夏回族自治州是中国两大回族自治州之一，其州情的基本特点可以概括为：“一多三穷”。其中的“三穷”，就是民穷县穷州穷。民穷，主要是贫困面大，生活条件差，全州共有耕地216万亩，70%分布于干旱半干旱区和高寒阴湿区，人均耕地仅为1.07亩，人地矛盾十分突出。县穷州穷，主要是经济发展严重滞后，各项主要经济指标远远低于甘肃和全国平均水平，处在全省14个市州和全国少数民族自治州后列，八縣市均为六盘山片区集中连片特困县。[4]西藏、四省藏区和南疆地州的贫困情况如表2所示。以村为例，“三区三州”无论是贫困村，还是非贫困村，致富能人少，高收入家庭少，大多处于临界贫困状态，返贫概率高，脱贫稳定性低。

第三，从贫困状态看，“三区三州”的贫困表现为：其一，贫困发生率高，贫困程度深，脱贫难度大，脱贫的边际投入高（表2）。其二，多重致贫原因叠加，多维贫困与贫困的代际传递严重（见表3、表4）。贫困虽然在经济结果方面直接表现为收入低，但导致收入低的因素却是多方面叠加的，在空间层面如地理不利环境（我穷是因为大家穷），在家庭层面如受教育程度低、因病因残等因素导致的发展能力缺乏等（我穷是因为父母穷），这意味着贫困的单维治理效果差，必须进行贫困的综合治理。其三，少数民族的贫困。“三区三州”均是我国少数民族地区，在这些地区的绝对贫困人口中，少数民族人口占比较高。例如，南疆四地州片区是一个以维吾尔族为主体的少数民族高度聚居区，90%以上是少数民族人口，其中维吾尔族人口占南疆四地州片区总人口的比例超过88%。临夏回族自治州有回、汉、土、藏等31个民族。2015年底，怒江州有21个贫困乡镇、181个贫困村，主体民族傈僳族是全省4个特困民族之一，90%以上的怒族、89%以上的普米族群众处于贫困状态，白族支系“拉玛人”“勒墨人”，景颇族支系“茶山人”整体处于深度贫困状态，全州因灾、因病、因学返贫现象突出。[5]endprint

三、禀赋与贫困：“三区三州”的贫困致因的诊断性分析

关于“三区三州”深度贫困的原因已有很多调查和分析，这里再从新结构经济学[6]（P.9-37）和新经济地理学[9]角度对禀赋与贫困的关系进行分析。

（一）一般性认识

一个地区的禀赋及其结构定义为区域发展所能够利用的自然资源、劳动力、人力资本和物质资本的相对丰裕程度，包括内部禀赋和外部禀赋，这决定区域发展的基础潜力。内部禀赋包括该地区所处的地理区位、自然环境、自然资源，称之为地理第一性，也包括这个地区的历史基础、社会形态、人口、民族等人文因素，称之为地理第二性。外部禀赋是指这个地区发展面临的外部环境，可以从多方面进行分析，如周边环境、国家环境和全球环境。区域发展的关键因素之一是市场范围，一个区域面临的市场范围可以划分为本地市场、外地市场，这里的外地市场就是这个区域的外部禀赋。

从地理第一性（自然地理）角度看，自然地理禀赋不利是“三区三州”陷入贫困陷阱的基础性因素。“三区三州”的地理第一性可以概括为：

高：平均海拔3500-4000米以上，气压低，供氧不足，人类劳动效率低，从生计角度看，传统经济类型单一，主要是畜牧业。

寒：气候寒冷，生长期短，人类有效劳动时间短，生物生产力低，结果农牧产品单产低，游牧成为高寒草原传统的生计方式。

大：地域辽阔，经济交易成本高，交易效率低。

岖：山地环境，山高谷深，地表破碎，耕地稀少、土壤贫瘠，区际区内不方便。

远：远离政治核心区和经济核心区，处于边缘地带。

边：从国内行政区划看，“三区三州”基本都位于沿边地区，如四省藏区位于四川、云南、西藏、甘肃和青海的交界地区，临夏回族自治州位于黄河上游的甘肃省和青海省交接地区，怒江傈僳族自治州位于云南西北部怒江州。从国际看，怒江是中缅滇藏的结合部，有长达449.5千米的国界线；南疆四地州位于新疆維吾尔自治区西南部、塔克拉玛干沙漠西南边缘，周边与6国接壤，边境线长达2622公里，占新疆全区边境线总长的46.8%，西藏与印度、尼泊尔、不丹、缅甸等国接壤，边界线超过4000公里。

综合起来，这样的自然地理环境，导致这些地区以自然经济和传统农牧业生产方式为主。

从地理第二性看，社会发育水平低是“三区三州”贫困的第二性因素。民主改革时这些地区所处的社会阶段，对后期的发展有严重制约作用。“一步跨千年”带来了社会发展阶段的跨越，但有一些历史惯性因素，难以完全适应变化了的社会基础（历史的路径依赖）。例如，在宗教信仰方面，个别民族的宗教信仰中的一些禁忌，不利于交易经济的发展；长期的赠与式援助带来对政府和政策的严重依赖，形成“等靠要”观念（政策依赖）；一些传统习俗，如“婚丧嫁娶”等的攀比和炫耀式消费，导致财富积累缓慢。这些因素作用的结果是“三区三州”自我发展能力积累不足（人力资本积累不足、物质资本积累不足）。

从“密度-距离-分割”看，“三区三州”的地理第一性和地理第二性综合作用的结果是：

密度低：本地市场小；

距离远：区际联系和区内联系不方便，时间长，成本高。

分割重：地表破碎，区内分割严重，集聚力弱小。

发展上的表现就是地理不利因素叠加，产生空间贫困陷阱（Space poverty trap）。

（二）集聚力与分散力

经济活动在空间上的分布是不平衡的，呈现出“核心—边缘”结构，此种结构的形成是集聚力与分散力相互作用的结果。集聚力来源于本地市场效应、价格指数效应，分散力来自于竞争效应和拥挤效应。对于处于欠发达省区的最不发达地区的“三区三州”来讲，破碎和分割带来的分散力远远大于集聚力，导致集聚不足。而集聚是一个地区在初始阶段实现发展的有效空间组织形式。

（三）边缘性、多样性与统一性

“三区三州”的边缘性表现在行政边缘、地理边缘、经济边缘、公共服务边缘、基础建设边缘和社会网络边缘。“三区三州”的多样性表现为自然环境多样，多民族分布，文化多样。“三区三州”的统一性是指历史人文和资源环境的地缘联系，“三区三州”形成独具特色的经济文化区。具体而论：

自然地理：两个或两个以上大地貌区交汇，山地环境，江河源头。这至少有三方面的意义：生态脆弱与生态屏障并存，在全国生态地理格局中位置极端重要，而在主体功能区格局中处于限制与禁止开发区；自然环境多样，带来的旅游资源、康养资源及碳汇资源丰裕；走廊状地表结构，决定了经济活动沿走廊呈现出带状分布。

政治地理：省际结合部，远离政治核心，部分地区与多个（最）不发达国家接壤，国界线长。这样的政治地理位置对于减贫与发展的影响是多方面的。其一，一般地，远离国内政治核心区，政治上受重视程度低（除非发生重大政治事件），如果有行政区划调整预期，更会导致投资不足（女儿地区）；其二，地处省际结合部，同级政府间区域协调合作机制建立困难（合作的困境），政府的行政管理区与经济活动区域不一致；其三，“三区三州”独特的空间区位和地形地势，为中国中、东部地区提供了重要的战略屏障和战略依托，是国家重要的安全屏障，是“稳边兴边富边”的重要战略区域，是反恐维稳任务最艰巨的区域。

经济地理：从宏观上看，在全国宏观发展格局中，“三区三州”在各时期，均处于国家区域战略的末梢；虽然与“一带一路”建设有关系，但无法体现出其特殊性和不可替代性。从微观上看，远离经济核心区，处于经济边缘；虽然资源富足，但其价值随经济发展程度而变化。

文化地理：文化区的交汇、多民族多宗教是“三区三州”的重要特征之一，例如临夏全州有回、汉、土、藏等31个民族，州内有伊斯兰教、佛教、道教、基督教、天主教五大宗教。“三区三州”多民族聚居，民族文化多姿多彩，是中华文化多样性的传承与创新区，是原生态民族文化发源地和传承地。endprint

（四）禀赋结构升级

一个地区的禀赋结构不是静态的，而是动态的、变化的，因而是可以改变的。禀赋结构的改变会带来要素相对价格的变化，进而带来一个地区比较优势的变化，和产业结构、产品结构、收入结构和经济绩效的变化。

对于“三区三州”来讲，最近十多年最重要的禀赋结构变化是外部禀赋的变化带来内部禀赋结构的变化。以全国经济发展为例，改革开放以来，我国经济发展在高速的经济增长带动下，产业结构、城乡居民收入发生了重大变化。特别是城乡居民收入变化带来消费结构的变化，由此带来“三区三州”内部禀赋的变化。经验研究表明：

当人均收入突破800美元时，国内旅游爆发式增长，以山地环境为主的“三区三州”，旅游潜在价值上升。

当人均收入突破3000美元时，营养和康养需求加速增长，“三区三州”环境资源的潜在康养价值上升。

当人均收入突破3000-5000美元时，国民的文化素养提高，“三区三州”的多民族文化价值上升。

随着人均收入的台阶式提升，国民对环境质量的需求提升加快，“三区三州”茂密的森林和草原的环境生态价值和潜在的碳汇价值上升，同时“三区三州”脆弱的生态，带来国土空间开发格局的变化。

从“三区三州”内部看，西部大开发以来，大规模骨干基础设施建设，加强了“三区三州”与内地和经济中心的区际联系，与区外的通达性大大改进，使得因外部禀赋变化而带来的内部资源潜在价值得以实现，这将推动产业结构升级和经济发展，城乡居民收入增加，从而带来贫困减缓。但是，由于内部基础设施建设滞后，村组基础设施严重落后，制约了域内一体化和本地市场的扩大。村组基础设施薄弱地区，区域发展不足，贫困面大，贫困程度深。

四、支持“三区三州”脱贫攻坚与可持续发展的政策建议

（一）关于区域发展方面的建议

“三区三州”区域发展与精准扶贫同样重要，现阶段“三区三州”区域发展的主要任務是提升禀赋结构。以村组为例：

1.不异地搬迁的村组，就地发展：全面实施村组脱贫攻坚基础设施三年大决战，到2020年实现公路、电力、水、通信网路“通组入户”，彻底改善深度贫困村组的基础设施状态。

“三区三州”村组基础设施建设投入要根据实际情况，因地制宜，不能依据省区平均水平搞一刀切。如修公路，在平原75万元修一公里路应该没有问题，但在山区，75万元可能只能修几十米。

2.切实提高农村幼儿教育、基础教育与职业教育水平。目前“三区三州”农村基础教育和职业教育硬件有了较大改善，但幼儿教育严重滞后，缺地方、缺设备、缺合格老师；即使是基础教育和职业教育，教育水平不高，效果不佳。研究表明，一个地区人民的早期教育对后期的发展有重要影响，而职业技术教育对当期的发展至关重要[8]。制约“三区三州”农村教育的主要因素在教师收入低，晋升难。因此，切实提高“三区三州”教师工资福利待遇，使其超过所在省区城市平均教师工资水平的25%到30%，这样才能进得来、留得住、能干事。同时，对于高寒地区，必须完善外地教师回得去、能晋升的机制。

3.产业发展对区域发展和减贫都很重要，从中央到地方政府的诸多重要文件对此均有强调，而且也是各地着力推进的。但是，要弄清楚产业发展的以下问题：

发展主体：政府还是企业？或者政府包办代替还是农牧民自愿而为？实践证明，通过政府的正确引导，充分发挥企业和贫困人口的能动性和主体地位，是产业发展减贫效应的基础。

产业选择：供给导向还是需求导向？农产品还是加工产品？产业发展和产业结构演变的一般规律是：要通过产业发展取得减贫的效果，产业发展必定是面向市场的，或者说市场导向的，而市场是可以设计、创造和开拓的（这需要引入恰当的商业模式）；随着收入水平提高，农业的比重（产值比重和就业比重）在下降，非农产业的比重在上升。

发展方式：规模至上还是私人定制？专业化还是多样化？理论上，产业发展获得的净收益等于总收益减总成本，如果设为净收益，TR为总收益，TC为总成本，P是产品价格，Q是产品数量，于是有：

对于初级农产品，需求是缺乏弹性的，扩大规模会带来价格下降幅度超过产量增加幅度，从而带来净收益减少（谷贱伤农，增产不增收），因此要通过发展农业达到持续减贫与发展的效果，要么稳定产量，从而稳定价格，而稳定产量的基本方法就是稳定播种面积；要么提高产品品质，或者延长产品链，稳定并有所提升价格，因此传统的追求规模至上的发展方式并不是持续减贫与促进发展的。有的地区，产业发展也搞“一刀切”，不尊重当地的自然规律和经济规律，片面强调规模面积，但到头来受损的依然的贫困人口。

另一方面，消费者的需求（偏好）是多样化的，这种多样化既表现在产品种类的多样化，还表现在同种产品内的多样化，而且从土地利用来讲，多样化对于保持土地肥力和提高综合产出是有益的。综合起来，若要通过发展农业达到减贫与持续发展的效果，必须提升农产品的附加值，而私人定制和多样化是价值提升的重要手段。

民族文化产业：分散还是集聚？“三区三州”文化资源特别富集，具有发展民族文化产业的禀赋优势。通过开发民族文化资源发展民族文化产业，集聚（集群）发展是重要选择。例如，建立民族文化产业园，使得民族文化载体集聚，促进产业化发展和民族文化传承与保护，这是因为产业的集聚发展会产生集聚效应，表现为共享基础设施和信息，各种文化资源互补和匹配，及相互学习积累产生溢出效应。

4.易地搬迁异地发展：有个别村组，由于自然环境极端恶劣，在目前条件下移民搬迁是较好的选择，在移民搬迁过程中：

只搬贫困人口还是整村组搬迁：建议整村组搬迁，这样可以集中居住，带来民族文化资源载体的集聚。

搬迁方式——集中居住还是分散居住：建议集中居住，形成聚落随后就是集镇，获得集聚效应（共享基础设施；技艺匹配；相互学习（溢出））。endprint

搬往何处：建议搬迁与景区建设相结合（搬往景区附近或者搬迁到能够形成旅游景区的地方）、与城镇化相结合（搬往建制镇，构成建制镇的常住居民，或者能够形成集聚的地方）、与特色小镇建设相结合，这样可以实现“挪穷窝”、“断穷根”。

搬迁地的产业支撑：把民族文化融入异地搬迁实现产业化，发展民族文化和旅游产业等。

5.区域发展的资金来源：

根据资金来源和资金性质，进行整合和利用。如财政涉农资金整合利用，主要用于基础设施和公共服务项目；整合社会援助资金，主要用于公益性事业发展；设立“三区三州”脱贫攻坚与可持续发展投资基金，主要用于非公益性设施和经营性项目。

6.集中均衡发展模式：[9]（P.225）要引导经济活动向中心城镇集聚（工业园区/城镇），而基本公共服务产品的供给均等化，让各族人民享有基本均等的基本公共服务，共享经济社会发展成果。

（二）关于完善精准扶贫政策方面的建议

1.精准扶贫政策设计要考虑激励相容，可以考虑贫困家庭振兴计划（有条件转移支付计划），比如：

劳动收入奖励计划：对贫困家庭的劳动所得给予补贴奖励，基本思想是对低收入家庭的劳动所得给予一定的现金奖励。它能够结合社会救助与劳动激励，对具有劳动能力的家庭采取“以奖代补”的扶助形式，鼓励其通过增加劳动供给来增加家庭收入。

青少年教育促进计划：对贫困家庭小孩的学习成绩的提高予以奖励。旨在对达到某一事先约定的学习目标（如：学期出勤率、作业完成情况、学习成绩）的学生及任课教师给予现金奖励。针对不同的学习目标，设置奖项（如学习进步奖、优秀作业奖、优秀学生奖等）。

智力扶贫工程：“治贫先治愚，扶贫先扶智”，弘扬正气，树文明新风，提升正能量。五好家庭、好媳妇、好女婿、脱贫能手等，大加褒扬。

劳务输出工程：现阶段务工收入依然是大多数农村的主要收入来源，政府的职责在于一是信息中介：连接供求双方，促进职能匹配；二是权益保障：切实保障本地外出务工人员的合法权益。

资产收益支持政策：通过林地、承包地及宅基地确权，盘活存量资产，农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革。

征收炫耀（攀比）性消费税，抑制基于文化或传统制度因素所形成的婚丧嫁娶等红白喜事及节庆日的消费攀比和炫耀性消费（大操大办），同时加强文化建设，移风易俗。

2.理解贫困群众行为逻辑，体现精准帮扶的因势利导和顺势而为。③部分贫困群众不主动作为，自我发展意愿不强有其内在行为逻辑，只有理解“穷人的理性”，才能在帮扶措施上体现顺势而为。贫困群众属于风险厌恶者，对风险抵御能力极弱。因此，对于新的帮扶措施和产业选择，贫困群众往往选择等待，而非积极主动参与。另外，对于收益周期相对较长的产业，贫困群众也往往会选择观望态度。因此，基于风险规避的内在活力不足，有其内在的行为逻辑，相关帮扶措施可以强调非贫困户的示范效应，另外也可以通过保险产品的引入，降低贫困群众积极参与的风险。

3.社会保障/保险。社会保障/保险的作用一是兜底，二是保障，保障又可以区分为公共性强的基本保障/保险和非公共性的商业保障/保险。

第一层次：社会救助（面向特定人群，如残疾人、鳏寡孤独等），作为公共品理应由政府供给；

第二层次：基本保障/保险（面向所有人），由政府、企业、个人共同出资，包括养老保险、失业保险、基本医疗保险等；

第三层次：商业保障/保险，如大病医疗保险等，由商业企业（保险公司）提供，私人购买，或者对于贫困群体，可以由政府和个人共同出资。有了这个保障，不会出现因病致贫。

注释：

①数据根据《四川统计年鉴》（2016）计算。

②数据根据《云南统计年鉴》（2016）计算。

③单德朋，“四川深度贫困地区脱贫攻坚精准施策与大扶贫格局构建的思考”，中国西部民族经济研究中心2017年工作论文。

参考文献：

[1]新华社.习近平主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话[EB/OL].（2017-06-24）[2017-07-13].http：//news.xinhuanet.com/photo/2017-06/24/c_11212042 50.htm.

[2]新华社.国务院扶贫办：采取超常规方法让深度貧困地区脱贫[EB/OL].（2017-07-05）[2017-07-13].http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-07/05/c_1121270531.htm.

[3]黄康生.加大力度推进“三区三州”深度贫困地区脱贫攻坚[EB/OL].（2017-08-29）[2017-09-10]. http：//www.rmzxb.com.cn/c/2017-08-29/1755433.shtml.

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[5]怒江州2016年脱贫攻坚综述：摘贫穷之帽 奔小康之道[EB/OL]. （2017-02-27）[2017-07-14].http：//www.yn.xinhuanet.com/2016ynnews/20170227/3666911_c.html.

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[7]Masahisa Fujita Paul Krugman Anthony J.Venables. The Spatial Economy：Cities，Regions，and International Trade[M].MIT Press，2000.

[8]Stephen Machin and Sandra McNally. Education and child poverty：A literature review[EB/OL].https：//www.jrf.org.uk/report/education-and-child-poverty-literature-review.

[9]郑长德.中国少数民族地区包容性绿色发展研究[M].北京：中国经济出版社，2016.endprint